李
琼
徐
彬
利益集团的政府俘获、行政腐败与高行政成本
第一阶段,从1978年经济体制改革开始启动到1994年分税制改革以前,地方政府遵守“向上伸手要
钱—依钱办事”的行为逻辑。由于地方政府可以向中央政府伸手要钱,于是,出现了地方政府俘获中央政府
的现象。地方政府向中央政府要钱的名目繁多,手段各异,效果明显(从地方政府的角度考量)。从上世纪
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0年代开始,地方政府“驻京办”因时而变,逐渐演化为“跑部进京”的据点,进而成为滋生腐败的温床。为
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了更多地获得中央财政的支持,地方政府通常采取多项工程同时开工,以“半拉子工程”要挟主管部委,逼迫
中央财政拨付续建经费。这些做法直接导致了乱铺摊子、重复建设、大量工程成为“胡子工程”等严重后果,
这就埋下了90年代中期出现“投资需求拉动型”通货膨胀的种子。值得注意的是,此时地方政府并没有向下
索要建设资金,原因有二:一是地方政府的事权是柔性的,财政收入相对于事权而言是充足的,据资料显示,
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980—1993年,地方政府财政收入占全国财政收入的比重平均为68.4%,地方政府财政支出占全国财政支
出的比重平均为59.0%;二是地方企业和民众收入较低,不具备被俘获的基本条件。
第二阶段,1994年分税制实施至今,地方政府遵守“横向竞争—向下伸手筹钱”的行为逻辑。分税制实
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施以后,预算约束硬化,地方政府与中央政府的关系趋于规范。由于存在巨大的资金缺口,地方政府与辖
区内企业及民众的关系变得复杂起来。1993年,地方财政收入在全国财政收入的比重是78%,1994年就下
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降到44.3% ,而地方财政支出却占到全国财政总支出的70%左右,2008年更是达到78.7%。为了弥补建
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设资金缺口、支撑巨额的行政开支,1994—1998年,“三乱”之风骤起、拖欠之风盛行。2003年以来,高价拍
卖土地成为地方政府解决资金缺口的惯用手法。2002年地方财政尚没有专项收入,而2008年地方财政的
专项收入就高达1353.45亿元,可见,土地出售收入已经成为地方财政收入的一个重要来源。
由于以上两类方法并不具有可持续性,因此,地方政府与企业“同舟共济”成为必然的选择。下文将详细
描述地方政府与企业的合作博弈过程。
二
地方政府与企业的合作博弈过程
通过以上的分析,可以概括出如下结论。
第一,经济转型时期,地方政府被俘获存在现实的基础。
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在行政分权的改革思路下,地方政府由权力需求者变为权力供给者,甚至演变为权力的售卖者,地方
政府具备与利益集团进行权钱交易的条件,此其一。其二,分权制实施以后,地方政府的事权不断增加,财权
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增加却十分困难,弥补地方财政缺口的方法除了通过“三乱”筹集资金外,就只能借助利益集团的“帮助”,
采取的方式包括提供各种优惠政策、廉价出让土地、为某些企业提供特殊庇护等等。
进一步研究发现,经济转型赋予地方政府越来越多的经济职能。其中,无论是对地方经济社会发展,还
是对政府官员而言,GDP都是刚性指标———GDP既是政府其他职能实现的条件,也是政府官员职位晋升的
指针。在GDP竞争的推动下,地方政府的自利动机被激活,希望持续获得利益集团支持的愿望正好暗合了
利益集团的政府俘获动机,于是,地方政府与利益集团之间存在“合谋”的基础。
第二,地方官员的自利性是利益集团政府俘获成功的必要条件。
在渐进式转型中,行政体系的权利逐渐减小,政府官员体制内收益逐渐下降,必然要求体制外的补偿,于
是,官员主动索贿、无节制的职务消费成为最常用的补偿手段。在索贿与职务消费的风险权衡中,后者显然
更加稳妥,因此,无节制的职务消费成为一种“流行病”。这正是高行政成本的病根所在。而要持续地维持这
种病态的时尚,就必须不断地向利益集团出售手中的权力。于是,地方政府官员主动与企业结盟,甚至为黑
恶势力出谋划策,帮助他们实现政府俘获的愿望。
第三,地方政府与利益集团的合作博弈。
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由于一切公共品都是稀缺的,最终分配也不是均等的,因而利益集团俘获政府存在现实的必要性。当
某些利益集团的俘获行为获得额外收益时,其他利益集团会认识到将资源投入政治组织是符合经济理性的,
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因而纷纷仿效。在信息不对称和信息成本存在的条件下,地方政府将利益集团的诉求作为决策的主要依
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据,这也符合“抓中心工作”、“为改革保驾护航”的政府职责。如果考虑到地方政府的自利动机,以及利益
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集团搭建的社会网络对政府决策的无孔不入的影响 ,地方政府与利益集团的合作基础就是真实的,利益
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