39卷第4期  
2
0127月  
四川师范大学学报(社会科学版)  
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)  
Vol.39,No.4  
July,2012  
土地流转背景下的  
村民自治制度改革探析  
刚  
四川大学经济学院,成都610064,四川师范大学学校办公室,成都610068)  
(
暋暋摘要:土地流转是发展现代农业的客观要求,对农村稳定和农民民主政治权利的发展也有着重要影响当前  
土地流转过程中农民权益无法得到有效保障,严重影响了我国基层民主政治制度的发展同时,农村基层政治制  
度的完善又制约着土地流转的顺利推进若将土地流转制度与我国村民自治制度结合起来思考,在当前土地流转  
快速发展的背景下完善村民自治制度,可以更好地发挥村民自治的组织作用和制度优势,保障土地流转合法有序  
开展和农民权益不受侵犯,进一步推进现代农业的更好发展。  
关键词:农民权益;村民自治;土地流转  
中图分类号:D616暋文献标志码:A暋文章编号:1000灢5315(2012)04灢0065灢06  
[
2]  
暋暋,承  
了民主道路,民主的质量也不会很高暠 。因此,深  
化村民自治制度改革,有效推进土地流转,不仅影响  
着农村经济发展,还对农村民主政治制度的发展起  
着重要作用。  
村民自治等政策达到村民自我治理自我发展的  
目标,这不仅可以减少治理成本,同时国家还可以不  
[1]  
断从农村提取资源,可谓一举两得暠 。但是,随着  
农业生产力的进一步发展,原来的家庭承包经营制  
度已经遇到发展瓶颈,需要探索新的农村土地经营  
制度,发展现代农业而现代农业的集约化精细  
规模化特点,客观上又要求对有限的土地资源进  
行再整合,发挥土地作为生产要素的权益最大化,土  
地流转便是有效途径从目前全国土地流转的情况  
来看,流转率不高,农民合法权益被侵害,其中一个  
重要原因是现有村民自治制度存在较大缺陷,导致  
农村土地流转中存在大量问题,农民积极性不高。  
当前农村土地流转过程中暴露出的主要问  
题及其原因分析  
土地资源稀缺是我国的基本国情,我国人均占  
有土地面积仅为11.7,相当于世界平均水平的  
1/3,全国耕地面积18.26亿亩,人均1.43,不及  
[3]  
世界平均水平的1/2暠 。人多地少的国情决定了  
各地农村必须因地制宜,采取土地流转等多种方式,  
不断提高土地利用效率在这一过程中,农村土地  
的规范流转和农民积极性的保障至关重要事实  
,农村土地流转中的主要问题不是土地问题,而是  
土地问题解决得好不好,不仅影响一个社会能否民  
[4]  
主化,而且更影响着中国民主化进程的质量在没  
有解决好土地问题和农民问题的前提下,即使走上  
的问题,让农民合法权益受到保障是首要的  
但从目前我国土地流转的实际情况来看,农民合法  
收稿日期:2012灢02灢20  
基金项目:本文系四川师范大学校级青年项目我国村民自治制度建设问题研究暠(编号:10QNW01)的研究成果。  
作者简介:魏刚(1981—),,四川广元人,四川大学经济学院博士研究生,四川师范大学学校办公室讲师,主要从事农村经济  
问题研究。  
65  
四川师范大学学报(社会科学版)  
权益受到侵犯的情况时有发生,其中主要表现为农  
法权益的村级组织更为关键的是,如果农民经济  
[
5]  
民土地承包经营权的权能缺失农民主体性缺  
主体地位缺失的话,其损失的不仅仅是经济收益,还  
包括自身的文化权益社会权益,乃至政治权益也会  
受到侵害,最终村民自治制度就变成了一纸空文。  
2.农村土地流转不自愿信息不公开程序不透  
[6]  
[7]  
土地公示制度不健全村干部的越位和不正  
[8]  
当干预这些行为严重践踏了农村基层民主政治  
制度,不仅使农民没有通过土地流转致富,反而使得  
农民基本权益得不到保障,村民自治形同虚设。  
1.产  
权不明  
农村土地流转关乎村民切身经济利益,其本意  
是为了推进规模经营,发展现代农业,提高农地利用  
效率,改善农民的生活状况农民有流转土地的自  
,也有不流转土地的自由;有现在流转土地的自  
,也有将来流转土地的自由实际上,在承包地和  
集体建设用地流转过程中,权力资本宗族强势甚  
至黑恶势力巧取豪夺,侵害农民权益的情况时有发  
农民经济主体地位不清,集体所有的土地产权  
[9]  
不明,农民处于弱势地位根据我国宪法和土地  
相关法律法规,农村土地归全村集体所有这个集  
本身就是一个很模糊的概念。《土地管理法规  
,“农民集体所有的土地已经分属于村内两个以上  
农民集体经济组织所有的,可以属于各该集体经济  
[13]  
在农地承包经营权流转中,村级组织常以土  
[
10]  
组织的农民所有暠 。“由于乡村集体经济组织既  
不是自然人,也不是财产意义上的法人,很难作为土  
地产权的主体;村民委员会和村民小组同样既不是  
独立法人,也不是政府组织,而只是社区自治性组  
,在不具备民主法制传统的农村,也难以充当集体  
地流转作为增加本村收入的重要渠道,成为违背农  
民意愿强迫农民流转土地随意改变农民土地承包  
经营关系大肆侵害农民合法权益的执行人在有  
些地方,甚至还出现了以调整农业结构推行土地  
[14]  
规模经营为借口,暗箱操作,推行反租倒包的恶  
。  
[11]  
土地财产的所有者代表暠 。因此,农民在整个土  
地流转过程中缺失产权主体地位而产权是市场经  
济体制的核心要素,没有产权基础,土地流转的收益  
分配必然出现不公,“公权力侵害私权益便会时  
有发生,农民的合法财产权益就得不到有效保障。  
我国村民自治制度的核心是四个民主暠,民  
主选举民主决策民主管理民主监督暠:民主选举  
村委会组成人员,民主讨论决定涉及村民切身利益  
的事项,民主管理村内的各种事务,民主监督村委会  
土地在中国不仅仅是作为生产要素,是农民经  
济收入的重要源泉,而且还承担了农民就业子女教  
医疗养老等本应由国家和社会对农民承担的大  
[15]  
部分保障功能 因此,要从农民手中拿走土地必  
须要慎重对待当前,土地流转过程中会出现一些  
村级组织违背农民意愿强制流转土地,以及流转过  
程中信息不对称不公开,村组织搞暗箱操作谋取利  
,损害农民合法财产权益等情况,其原因主要还是  
农村一事一议机制不健全,农民对土地流转的知情  
参与权往往被干部代表,农地流转不透明,财  
[12]51-52  
的工作和村内的各项事务实施情况  
可见,  
村民自治制度本意就是要让农民成为农村的主人,  
来决定管理监督与自身利益攸关的各项事宜国  
家一方面赋予农民政治上完全独立而又清晰的主体  
地位和民主权利,让农民自己管理自己的各项事务,  
包括政治事务经济事务文化事务和社会事务等  
但另一方面,在经济上农民的主体地位过于模  
,让农民不能实现自己的经济事务管理权,被动地  
接受村级组织对土地流转收益分配的行政干预,  
因而时常出现农民权益受损的情况其原因主要在  
于国家没有明确的法律法规配套,使得农民经济主  
体的地位得不到确认村级组织原本是由村民民主  
选举产生对村民负责代表村民管理一切事务的组  
,结果却可能演变为凌驾于村民之上侵害村民合  
[16]  
务不公开,村民无法行使监督权 农民并没有真  
正享受到村民自治制度带来的政治优势,选举出的  
村委会没有成为自身利益代言人在有些农村,农  
民根本没有行使对村内经济事宜实行民主管理民  
主监督的政治环境,村民自治制度得不到落实。  
3.村级组织缺位越位和村干部权力滥用现象  
严重  
由于我国农地流转市场中介组织匮乏,事实上  
政府充当了连接农地承包经营权供方市场和需方市  
场的作用政府的角色定位应该是提供政策咨询和  
法律服务,但是目前政府在农地流转过程中起了主  
[17]  
导作用 ;政府在农地流转过程中存在着过度干预  
66  
土地流转背景下的村民自治制度改革探析  
[
18]  
和宏观管理不利的矛盾 ;有些地方还出现政府以  
意识村委会统治着村内的所有人和事农民除  
政治意识淡薄之外,经济素养也亟待提高农村的  
贫困导致农民没有获得良好教育的机会和条件笔  
者认为,农民贫困源于缺乏知识,不能科学发展生  
改善生活,尤其是缺乏基础性的经济常识解决  
三农问题也好,解决土地流转中农民权益保障也  
,最终还是要依靠农民自己因此,在当前进入以  
工促农以城带乡发展的新阶段以后,培养农民对市  
场经济规律的认识帮助农民树立竞争意识显得更  
为重要。  
[19]  
虚假信息欺骗农民,侵害农民权益的极端事件  
另外,村级组织越位现象更是严重,利用手中村民赋  
予的公权力擅自更改土地流转承包合同,甚至一  
些村级组织还利用反租倒包的形式分割农民利益。  
我国法律对农村承包合同的重要事项都规定了民主  
议定原则,将农村土地发包给集体经济组织以外的  
人承包要经过三分之二村民同意,但是,村干部却根  
[8]  
据个人好恶亲疏擅自进行发包  
在农村,农民通过民主选举产生村委会,在乡镇  
一级组织的统一领导下,村委会负责统一协调和管  
理本村内部事务村级组织的权利来源于全体村民  
的授予,对村民负责,受村民监督但是,目前很多  
村级组织认为权利来源于上级组织授予,只对上级  
组织负责,不受本村人员监督在涉及村民财产权  
益的土地流转行为中,村级组织本该承担信息咨询、  
平台搭建政策宣讲法律普及等服务工作,却未能  
履职,严重缺位,使得广大村民不能正确认识和对待  
土地流转现象,这也是造成当前土地流转率不高的  
主要原因之一当然,村级组织该服务的不到位,不  
该插手的却强行介入,就是由于公权力的缺失和滥  
,造成土地流转内容的不完整性土地流转价格的  
不确定性土地流转目标的非效率性以及土地流转  
深化村民自治制度改革以推进土地规范流  
健全和完善村民自治制度对于保障农民土地权  
益具有重要意义我们要充分发挥村民自治的制度  
优势,让农民真正享有法律赋予的民主政治权利,管  
决策自身经济事务,监督村级组织,保障自身合  
法权益,从而更好地推进土地流转,发展现代农业。  
1.完善相关法律法规  
虽然目前我国在土地流转法律法规的制定方面  
有了很大的发展,比如土地管理法》、《农村土地承  
[22]  
包法》、《物权法,但是仍不完善 尤其是村  
民委员会组织法需要更进一步细化,该法针对村民  
经济权益保障涉猎太少,规范的线条太粗,很多都是  
理论性的空洞陈述,缺乏实际可操作性,使得该法在  
农村没有发挥应有的实际效果,管  
理本村集体经济事宜十六大以来,党中央对农业、  
农村和农民问题提出了许多判断的  
思路,十七届三中全会又通过了关于推进农村改革  
发展若干重大问题的决定》。伴随着我国城镇化工  
业化进程的加快,更需要农村土地流转活跃起来。  
作为规范农村基层民主政治制度的村民委员会组  
织法应该与时俱进,加以完善一是完善村民委员  
会选举的立法规定,改革村民委员会任期制度,落实  
农民的民主选举权利;二是完善村民小组的有关规  
,应该进一步细化村民小组的职责范围财务管  
,以及与村民会议村民委员会之间的关系等等,  
突出村民小组在村民经济事务自治中的积极作用;  
三是健全村务公开制度,加强村级重大事务的民主  
决策和民主管理民主监督;四是增添保障农民土地  
财产权益的内容,依法引导村委会维护农民土地财  
[20]  
格局的不稳定性,严重侵害了农民权益  
.农民自身政治和经济意识还比较淡薄  
1987 年试行村民自治条例开始,经过  
4
1
99811月九届全国人大常委会第五次会议颁布  
修订村民委员会组织法》,我国农村基层民主政治  
制度至今已实施了20多年,取得了有益成果,但也  
存在诸多问题,尤其是在当前发展现代农业推行土  
地流转的新形势下,暴露出了更多问题村民自治  
过程中,之所以村民合法权益受到侵害,民主权利缺  
乏有效保障,主要还是因为农民自身政治和经济意  
[21]  
识薄弱,思想过于保守  
当前,广大农民不能也不敢与村级组织和其他  
行政组织对抗,这也是几千年来中国官本位思想残  
留的影响所致村民并不认为村委会权力来源于自  
己的民主选举,当村委会侵害村民利益时,村民并不  
敢与村委会正面对抗,反而是不断忍受妥协和退  
对本村内部事务,村民更是没有享受到民主决  
民主管理和民主监督的政治权利,不能拿起宪法  
和法律武器,捍卫自身的合法权益,没有树立主人翁  
[23]236-244  
产权,正确指导农村土地承包和流转  
2.落实农民的产权主体地位  
67  
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农村土地是集体所有,单个的农户是具体的土  
条件村务公开必须规范化统一化制度化增加  
[
26]  
地承包经营者,同时也是土地流转的发包人土地  
产权是多种权利的总和,包括所有权占有权使用  
收益权处分权,允许农民转包出租互换转让  
透明度,做到名副其实的公开 保障了村民知情  
,让村民有渠道获得更多村务信息后,就需要进一  
步落实村民的监督权,让村民能对村民会议的决定  
执行情况进行监督监督方式可以选择报告工作、  
民主评议设立村务公开栏,建立健全村级民主监督  
的具体制度,实现村民监督的规范化制度化。  
4.扩大村民小组的积极作用  
[24]  
土地 ,但现实情况却是农民只拥有占有使用和  
收益的权利,没有对土地的处分权能国家可以考  
虑在不改变土地国有的基本框架下,释放更多的土  
地处分权能给农民,让农民能够真正自主决定自己  
的经济利益如何实现有学者担心过,如果国家放  
开土地国有政策,将导致大量的土地兼并,会有更多  
农民流离失所,成为贫民这些考虑固然很有价值,  
但是,土地产权是市场交易的基础,在现有土地集体  
所有的前提下,农民对承包地只有使用权或经营权,  
承包地流动只能是土地使用权的转让,而且必须得  
进一步发挥村民小组的积极作用,明确村民小  
组的主要职责是在村级组织和村民之间当好信息沟  
通和村民会议的组织员农民权益的后勤服务者的  
[
16]  
角色 村民小组是村民自治制度中的一个重要  
主体,现在的村民小组大多数是由合作社初期的初  
[27]  
级社人民公社时期的生产队演变而来 根据  
村民委员会组织法第十一条规定,村民小组是由  
许多农户组成,掌握着土地资源,是村民自治共同体  
内部的一种组织形式,是自治的一个层次。1978  
,18 个农民掀起了打破人民公社下的大锅  
暠,私下签定生死状,把农村土地单独承包到户,这  
就是国家后来推行的家庭联产承包责任制这一轮  
[25]  
到土地所有者的批准和同意 如果始终不能落  
实农民的主体地位,确保农民对土地的产权,农民就  
无法顺利流转自己的承包地村民自治的首要前提  
是要承认村民是农村集体经济的主体,拥有对自身  
经济事务自治的资格,并且客观上也要存在可以自  
治的事务,不让村民自治制度演变成只有形式没有  
内容。  
[
5]  
改革就始于生产队这一级组织过去的生产队如  
,30多年的发展,现  
在的村民小组是最接近农民的组织,村民小组手中  
有地,农户承包经营,两者利用土地结成了利益同  
笔者认为可以充分发挥村民小组的积极作用,  
团结和引导农户合法有序地流转土地,并且村民小  
组对本地域内的土地数量质量和布局比较理解,有  
助于促使龙头企业种植大户更加合理化利用土地,  
.保障农民民主决策权权  
3
村民自治制度在实践中就是广大农民通过召开  
村民会议户代表会议或村民代表会议,讨论决定村  
里的重大事宜但现实中很多地方的村党支部村  
委会实际控制了村内大小事务的决策权管理权和  
[23]  
监督权,侵害了村民的民主政治权利 因此要想  
切实保障农民土地财产权益,就需要进一步保障农  
民的决策权知情权和监督权。  
[5]  
充分释放土地生产力  
第一,保障农民的民主决策权利土地流转是  
农村中重要的经济事宜,按照村民委员会组织法》  
的规定,应当通过村民会议或者村民代表会议集体  
讨论决定首先,保障村民的民主决策权,就要让每  
一个年满18周岁的村民都有机会被选作村民代表,  
参加村民会议;其次,村民代表可以在村民会议上就  
本村土地承包流转等重大经济事务自由发表意见,  
参与村内经济事务管理;最后,村民会议讨论通过的  
重大决策,村级行政组织必须遵照执行,对违者应当  
依法进行处理。  
5.强化村级组织的服务职能  
政府及乡村集体经济组织在土地流转中的作  
用应该是搞好中介服务,而不是代替和经营,不应以  
集体土地所有者代表的身份去分享农地流转收  
[
23]  
本来农地流转的主体是村民,加之村民小组  
可以在土地流转中发挥积极作用,这样就可以让村  
委会减少对本村农民土地流转事宜的行政干预,与  
利益脱钩的村级组织才能做到公正,才能维护本村  
农民的合法权益真正做到在以市场调节为主的前  
提下,充分发挥政府的协调引导管理服务等职  
[
28]  
第二,保障农民的知情权和监督权村务公开,  
既便于村民知晓本村发生或即将发生的重大事件,  
又为村民监督村级行政组织执行村民会议决定创造  
,坚持实施依法自愿有偿的土地流转政策  
当前,土地流转过程存在的一个明显问题就是  
信息不对称由于土地流转市场的不成熟,信息渠  
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土地流转背景下的村民自治制度改革探析  
道的不通畅,使得很多农村偏远山区的农户,找不到  
达的商品交换流通体系,需要畅通的市场信息渠  
;另一方面,“一家一户的小农生产模式在农村生  
产中占据主导地位,使广大农民群众满足于自给自  
只求温饱,制约着农民认识市场接触市场,不敢  
去主动冒风险谋求更大的发展,实现更多的经济利  
因此就需要大力培养农民的市场经济观念,发  
展市场中介组织,完善农产品流通体系,帮助农民根  
据市场信息调整产业结构产品结构,推动农业产业  
接手的农业经营实体,同样那些龙头企业种植大户  
也找不到合适的土地,造成土地流转渠道不畅成本  
过高让村民管理自己的经济事务,创造自己的经  
济利润,村级组织和村干部应该用更多的时间去思  
,怎样在乡镇一级政府的带领下,为本村农户提供  
更多的土地流转信息和培育更成熟的土地流转市  
,为农户为企业做好更多便捷服务。  
[29]195-196  
6
.培养农民的市场经济观念  
化规模化经营  
培养农民政治觉悟和提高农民文化素质的同  
,应该普及一些简单务实具有短期效果的市场  
经济常识尤其是当前我国经济市场化国际化进  
程加快,农民必须主动掌握一些市场经济常识,从而  
迎接市场竞争,实现自身经济利益在中国长期的  
历史发展进程中,农民始终在经济层面处于弱势,究  
其原因并不是农民缺乏智慧,也不是农民文化素质  
低所致,而是农民的市场经济观念不强亚当·斯  
密认为,人都是追逐利益最大化的动物,没有不懂得  
追求利益的人存在,但是,追逐利益不是盲目的被  
动的,而应该用科学知识武装自己,让自己真正懂得  
怎么逐利,逐什么样的利,怎么样才能是利润最大  
成本最小化。“小生产大市场是农村地区  
长期存在的现实矛盾一方面现代农业发展需要发  
土地流转是发展农业现代化的必由之路,国家  
出台了一系列政策和法律法规加以引导和规范,广  
大农民应该认清发展趋势,把握好时代机遇,让自己  
手中的土地不单单是资源,而能真正成为资本,让自  
己走上脱贫致富之路当前,农村土地流转正在全  
国各地蓬勃开展,作为中国最多数人口群体的农民,  
应该重塑主人翁意识,让自己真正成为农村自治主  
,真正把解决三农问题当作自己的事情来思考  
和探索,不能完全寄希望于国家的努力农民更要  
民主选举自己利益的代言人,民主决策自己切身利  
益的大事,民主管理自己的经济事宜,做好民主监  
,不使自己的合法权益受侵害,做好土地流转工  
,推动三农问题更好更快解决,实现现代农业的  
大发展。  
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OntheReformofVillagersAutonomySystem  
UndertheBackgroundoftheLandCirculation  
WEIGang  
SchoolofEconomics,SichuanUniversity,Chengdu,Sichuan610064,  
(
ThePrincipal暞sOffice,SichuanNormalUniversity,Chengdu,Sichuan610068,China)  
Abstract:Landcirculation,whichservesasanobjectiverequirementtothedevelopmentof  
modernagriculture,exertsgreatinfluenceonthestabilityofruralareasaswellasthedevelop灢  
mentoffarmersdemocraticandpoliticalrights.Thecurrentlandcirculatingsystem,failingto  
effectivelyguaranteefarmerslegalrightsandinterests,hasseriousimpactsonChinasdemoc灢  
racyatgrassrootslevel.Meanwhile,theperfectionofgrassrootspoliticalsystemsinruralareas  
hasbeenrestrictingtheeffectiveoperationoflandcirculation.Ifwecombinethelandcirculation  
withvillagersautonomysystemandimprovethelatterwithfastdevelopinglandcirculatingsys灢  
tem,wecangivefullplaytotheadvantageofvillagersautonomysystem,ensurethelegaland  
orderlyoperationoflandcirculationandpreventfamersrightsfrombeenoffended,thuspushing  
thedevelopmentofmodernagricultureonestepfurther.  
Keywords:therightsoffarmers;villagersautonomysystem;landcirculation  
[责任编辑:苏雪梅]  
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