第39卷第4期

2

012年7月

四川师范大学学报(社会科学版)

JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)

Vol.39,No.4

July,2012

土地流转背景下的

村民自治制度改革探析

魏_暋刚

四川大学经济学院,成都610064,四川师范大学学校办公室,成都610068)

(

暋暋摘要:土地流转是发展现代农业的客观要求,对农村稳定和农民民主政治权利的发展也有着重要影响。当前

土地流转过程中农民权益无法得到有效保障,严重影响了我国基层民主政治制度的发展。同时,农村基层政治制

度的完善又制约着土地流转的顺利推进。若将土地流转制度与我国村民自治制度结合起来思考,在当前土地流转

快速发展的背景下完善村民自治制度,可以更好地发挥村民自治的组织作用和制度优势,保障土地流转合法有序

开展和农民权益不受侵犯,进一步推进现代农业的更好发展。

关键词:农民权益;村民自治;土地流转

中图分类号:D616暋文献标志码:A暋文章编号:1000灢5315(2012)04灢0065灢06

[

2]

暋暋^“^在^人^民^公^社^解^体^以^后^,^国^家^通^过^家^庭^联^产^承

了民主道路,民主的质量也不会很高暠。因此,深

化村民自治制度改革,有效推进土地流转,不仅影响

着农村经济发展,还对农村民主政治制度的发展起

着重要作用。

包、村民自治等政策达到村民自我治理、自我发展的

目标,这不仅可以减少治理成本,同时国家还可以不

[1]

断从农村提取资源,可谓一举两得暠。但是,随着

农业生产力的进一步发展,原来的家庭承包经营制

度已经遇到发展瓶颈,需要探索新的农村土地经营

制度,发展现代农业。而现代农业的集约化、精细

化、规模化特点,客观上又要求对有限的土地资源进

行再整合,发挥土地作为生产要素的权益最大化,土

地流转便是有效途径。从目前全国土地流转的情况

来看,流转率不高,农民合法权益被侵害,其中一个

重要原因是现有村民自治制度存在较大缺陷,导致

农村土地流转中存在大量问题,农民积极性不高。

一暋当前农村土地流转过程中暴露出的主要问

题及其原因分析

“土地资源稀缺是我国的基本国情,我国人均占

有土地面积仅为11.7亩,相当于世界平均水平的

1/3,全国耕地面积18.26亿亩,人均1.43亩,不及

[3]

世界平均水平的1/2暠。人多地少的国情决定了

各地农村必须因地制宜,采取土地流转等多种方式,

不断提高土地利用效率。在这一过程中,农村土地

的规范流转和农民积极性的保障至关重要。事实

上,农村土地流转中的主要问题不是土地问题,而是

“土地问题解决得好不好,不仅影响一个社会能否民

[4]

主化,而且更影响着中国民主化进程的质量。在没

有解决好土地问题和农民问题的前提下,即使走上

“人暠的问题,让农民合法权益受到保障是首要的

但从目前我国土地流转的实际情况来看,农民合法

。

收稿日期:2012灢02灢20

基金项目:本文系四川师范大学校级青年项目“我国村民自治制度建设问题研究暠(编号:10QNW01)的研究成果。

作者简介:魏刚(1981—),男,四川广元人,四川大学经济学院博士研究生,四川师范大学学校办公室讲师,主要从事农村经济

问题研究。

65

四川师范大学学报(社会科学版)

权益受到侵犯的情况时有发生,其中主要表现为农

法权益的村级组织。更为关键的是,如果农民经济

[

5]

民土地承包经营权的权能缺失、农民主体性缺

主体地位缺失的话,其损失的不仅仅是经济收益,还

包括自身的文化权益、社会权益,乃至政治权益也会

受到侵害,最终村民自治制度就变成了一纸空文。

2.农村土地流转不自愿、信息不公开、程序不透

明

[6]

[7]

失

、土地公示制度不健全、村干部的越位和不正

[8]

当干预。这些行为严重践踏了农村基层民主政治

制度,不仅使农民没有通过土地流转致富,反而使得

农民基本权益得不到保障,村民自治形同虚设。

₁_._农_村_土_地_流_转_过_程_中_农_民_主_体_地_位_不_清_、产

权不明

农村土地流转关乎村民切身经济利益,其本意

是为了推进规模经营,发展现代农业,提高农地利用

效率,改善农民的生活状况。农民有流转土地的自

由,也有不流转土地的自由;有现在流转土地的自

由,也有将来流转土地的自由。实际上,在承包地和

集体建设用地流转过程中,权力、资本、宗族强势甚

至黑恶势力巧取豪夺,侵害农民权益的情况时有发

农民经济主体地位不清,集体所有的土地产权

[9]

不明,农民处于弱势地位。根据我国宪法和土地

相关法律法规,农村土地归全村集体所有。这个“集

体暠本身就是一个很模糊的概念。《土地管理法》规

定,“农民集体所有的土地已经分属于村内两个以上

农民集体经济组织所有的,可以属于各该集体经济

[13]

生

。在农地承包经营权流转中,村级组织常以土

[

10]

组织的农民所有暠。“由于乡村集体经济组织既

不是自然人,也不是财产意义上的法人,很难作为土

地产权的主体;村民委员会和村民小组同样既不是

独立法人,也不是政府组织,而只是社区自治性组

织,在不具备民主法制传统的农村,也难以充当集体

地流转作为增加本村收入的重要渠道,成为违背农

民意愿、强迫农民流转土地、随意改变农民土地承包

经营关系、大肆侵害农民合法权益的执行人。在有

些地方,甚至还出现了“以调整农业结构、推行土地

[14]

规模经营为借口,暗箱操作,推行反租倒包暠的恶

行。

[11]

土地财产的所有者代表暠。因此,农民在整个土

地流转过程中缺失产权主体地位。而产权是市场经

济体制的核心要素,没有产权基础,土地流转的收益

分配必然出现不公,“公权力暠侵害“私权益暠便会时

有发生,农民的合法财产权益就得不到有效保障。

我国村民自治制度的核心是“四个民主暠,即“民

主选举、民主决策、民主管理、民主监督暠:民主选举

村委会组成人员,民主讨论决定涉及村民切身利益

的事项,民主管理村内的各种事务,民主监督村委会

土地在中国不仅仅是作为生产要素,是农民经

济收入的重要源泉,而且还承担了农民就业、子女教

育、医疗、养老等本应由国家和社会对农民承担的大

[15]

部分保障功能。因此,要从农民手中拿走土地必

须要慎重对待。当前,土地流转过程中会出现一些

村级组织违背农民意愿强制流转土地,以及流转过

程中信息不对称、不公开,村组织搞暗箱操作谋取利

益,损害农民合法财产权益等情况,其原因主要还是

农村一事一议机制不健全,农民对土地流转的知情

权、参与权往往被“干部暠代表,农地流转不透明,财

[12]51-52

的工作和村内的各项事务实施情况

。可见,

村民自治制度本意就是要让农民成为农村的主人,

来决定、管理、监督与自身利益攸关的各项事宜。国

家一方面赋予农民政治上完全独立而又清晰的主体

地位和民主权利,让农民自己管理自己的各项事务,

包括政治事务、经济事务、文化事务和社会事务等

等。但另一方面,在经济上农民的主体地位过于模

糊,让农民不能实现自己的经济事务管理权,被动地

接受村级组织对土地流转收益分配的“行政暠干预,

因而时常出现农民权益受损的情况。其原因主要在

于国家没有明确的法律法规配套,使得农民经济主

体的地位得不到确认。村级组织原本是由村民民主

选举产生、对村民负责、代表村民管理一切事务的组

织,结果却可能演变为凌驾于村民之上、侵害村民合

[16]

务不公开,村民无法行使监督权。农民并没有真

正享受到村民自治制度带来的政治优势,选举出的

村委会没有成为自身利益代言人。在有些农村,农

民根本没有行使对村内经济事宜实行民主管理、民

主监督的政治环境,村民自治制度得不到落实。

3.村级组织缺位、越位和村干部权力滥用现象

严重

由于我国农地流转市场中介组织匮乏,事实上

政府充当了连接农地承包经营权供方市场和需方市

场的作用。政府的角色定位应该是提供政策咨询和

法律服务,但是目前政府在农地流转过程中起了主

[17]

导作用 ;政府在农地流转过程中存在着过度干预

66

魏暋刚暋土地流转背景下的村民自治制度改革探析

[

18]

和宏观管理不利的矛盾 ;有些地方还出现政府以

意识。村委会“统治暠着村内的所有人和事。农民除

政治意识淡薄之外,经济素养也亟待提高。农村的

贫困导致农民没有获得良好教育的机会和条件。笔

者认为,农民贫困源于缺乏知识,不能科学发展生

产、改善生活,尤其是缺乏基础性的经济常识。解决

“三农暠问题也好,解决土地流转中农民权益保障也

好,最终还是要依靠农民自己。因此,在当前进入以

工促农、以城带乡发展的新阶段以后,培养农民对市

场经济规律的认识、帮助农民树立竞争意识显得更

为重要。

[19]

虚假信息欺骗农民,侵害农民权益的极端事件

。

另外,村级组织越位现象更是严重,利用手中村民赋

予的“公权力暠擅自更改土地流转承包合同,甚至一

些村级组织还利用反租倒包的形式分割农民利益。

我国法律对农村承包合同的重要事项都规定了民主

议定原则,将农村土地发包给集体经济组织以外的

人承包要经过三分之二村民同意,但是,村干部却根

[8]

据个人好恶、亲疏擅自进行发包

。

在农村,农民通过民主选举产生村委会,在乡镇

一级组织的统一领导下,村委会负责统一协调和管

理本村内部事务。村级组织的权利来源于全体村民

的授予,对村民负责,受村民监督。但是,目前很多

村级组织认为权利来源于上级组织授予,只对上级

组织负责,不受本村人员监督。在涉及村民财产权

益的土地流转行为中,村级组织本该承担信息咨询、

平台搭建、政策宣讲、法律普及等服务工作,却未能

履职,严重缺位,使得广大村民不能正确认识和对待

土地流转现象,这也是造成当前土地流转率不高的

主要原因之一。当然,村级组织该服务的不到位,不

该插手的却强行介入,就是由于公权力的缺失和滥

用,造成土地流转内容的不完整性、土地流转价格的

不确定性、土地流转目标的非效率性以及土地流转

二暋深化村民自治制度改革以推进土地规范流

转

健全和完善村民自治制度对于保障农民土地权

益具有重要意义。我们要充分发挥村民自治的制度

优势,让农民真正享有法律赋予的民主政治权利,管

理、决策自身经济事务,监督村级组织,保障自身合

法权益,从而更好地推进土地流转,发展现代农业。

1.完善相关法律法规

虽然目前我国在土地流转法律法规的制定方面

有了很大的发展,比如《土地管理法》、《农村土地承

[22]

包法》、《物权法》等,但是仍不完善。尤其是《村

民委员会组织法》需要更进一步细化,该法针对村民

经济权益保障涉猎太少,规范的线条太粗,很多都是

理论性的空洞陈述,缺乏实际可操作性,使得该法在

农村没有发挥应有的实际效果^,^村^民^也^无^法^民^主^管

理本村集体经济事宜。十六大以来,党中央对农业、

农村和农民问题提出了许多判断^、^新^的^政^策^和^新^的

思路,十七届三中全会又通过了《关于推进农村改革

发展若干重大问题的决定》。伴随着我国城镇化、工

业化进程的加快,更需要农村土地流转活跃起来。

作为规范农村基层民主政治制度的《村民委员会组

织法》应该与时俱进,加以完善。一是完善村民委员

会选举的立法规定,改革村民委员会任期制度,落实

农民的民主选举权利;二是完善村民小组的有关规

定,应该进一步细化村民小组的职责范围、财务管

理,以及与村民会议、村民委员会之间的关系等等,

突出村民小组在村民经济事务自治中的积极作用;

三是健全村务公开制度,加强村级重大事务的民主

决策和民主管理、民主监督;四是增添保障农民土地

财产权益的内容,依法引导村委会维护农民土地财

[20]

格局的不稳定性,严重侵害了农民权益

.农民自身政治和经济意识还比较淡薄

从1987 年试行《村民自治条例》开始,经过

。

4

1

998年11月九届全国人大常委会第五次会议颁布

修订《村民委员会组织法》,我国农村基层民主政治

制度至今已实施了20多年,取得了有益成果,但也

存在诸多问题,尤其是在当前发展现代农业、推行土

地流转的新形势下,暴露出了更多问题。村民自治

过程中,之所以村民合法权益受到侵害,民主权利缺

乏有效保障,主要还是因为农民自身政治和经济意

[21]

识薄弱,思想过于保守

。

当前,广大农民不能也不敢与村级组织和其他

行政组织对抗,这也是几千年来中国官本位思想残

留的影响所致。村民并不认为村委会权力来源于自

己的民主选举,当村委会侵害村民利益时,村民并不

敢与村委会正面对抗,反而是不断忍受、妥协和退

让。对本村内部事务,村民更是没有享受到民主决

策、民主管理和民主监督的政治权利,不能拿起宪法

和法律武器,捍卫自身的合法权益,没有树立主人翁

[23]236-244

产权,正确指导农村土地承包和流转

2.落实农民的产权主体地位

。

67

四川师范大学学报(社会科学版)

农村土地是集体所有,单个的农户是具体的土

条件。村务公开必须规范化、统一化、制度化、增加

[

26]

地承包经营者,同时也是土地流转的发包人。土地

产权是多种权利的总和,包括所有权、占有权、使用

权、收益权、处分权,允许农民转包、出租、互换、转让

透明度,做到名副其实的公开。保障了村民知情

权,让村民有渠道获得更多村务信息后,就需要进一

步落实村民的监督权,让村民能对村民会议的决定

执行情况进行监督。监督方式可以选择报告工作、

民主评议、设立村务公开栏,建立健全村级民主监督

的具体制度,实现村民监督的规范化、制度化。

4.扩大村民小组的积极作用

[24]

土地 ,但现实情况却是农民只拥有占有、使用和

收益的权利,没有对土地的处分权能。国家可以考

虑在不改变土地国有的基本框架下,释放更多的土

地处分权能给农民,让农民能够真正自主决定自己

的经济利益如何实现。有学者担心过,如果国家放

开土地国有政策,将导致大量的土地兼并,会有更多

农民流离失所,成为贫民。这些考虑固然很有价值,

但是,土地产权是市场交易的基础,在现有土地集体

所有的前提下,农民对承包地只有使用权或经营权,

承包地流动只能是土地使用权的转让,而且必须得

进一步发挥村民小组的积极作用,明确村民小

组的主要职责是在村级组织和村民之间当好信息沟

通和村民会议的组织员、农民权益的后勤服务者的

[

16]

角色。村民小组是村民自治制度中的一个重要

主体,现在的村民小组大多数是由合作社初期的初

[27]

级社、人民公社时期的生产队演变而来。根据

《村民委员会组织法》第十一条规定,村民小组是由

许多农户组成,掌握着土地资源,是村民自治共同体

内部的一种组织形式,是自治的一个层次。1978

年,由18 个农民掀起了打破人民公社下的“大锅

饭暠,私下签定生死状,把农村土地单独承包到户,这

就是国家后来推行的家庭联产承包责任制。这一轮

[25]

到土地所有者的批准和同意。如果始终不能落

实农民的主体地位,确保农民对土地的产权,农民就

无法顺利流转自己的承包地。村民自治的首要前提

是要承认村民是农村集体经济的主体,拥有对自身

经济事务自治的资格,并且客观上也要存在可以自

治的事务,不让村民自治制度演变成只有形式没有

内容。

[

5]

改革就始于生产队这一级组织。过去的生产队如

^今^已^经^转^化^成^为^村^民^小^组^,^经^过30多年的发展,现

在的村民小组是最接近农民的组织,村民小组手中

有地,农户承包经营,两者利用土地结成了利益同

盟。笔者认为可以充分发挥村民小组的积极作用,

团结和引导农户合法有序地流转土地,并且村民小

组对本地域内的土地数量、质量和布局比较理解,有

助于促使龙头企业、种植大户更加合理化利用土地,

.保障农民民主决策权^、^知^情^权^和^监^督^权

3

村民自治制度在实践中就是广大农民通过召开

村民会议、户代表会议或村民代表会议,讨论决定村

里的重大事宜。但现实中很多地方的村党支部、村

委会实际控制了村内大小事务的决策权、管理权和

[23]

监督权,侵害了村民的民主政治权利。因此要想

切实保障农民土地财产权益,就需要进一步保障农

民的决策权、知情权和监督权。

[5]

充分释放土地生产力

。

第一,保障农民的民主决策权利。土地流转是

农村中重要的经济事宜,按照《村民委员会组织法》

的规定,应当通过村民会议或者村民代表会议集体

讨论决定。首先,保障村民的民主决策权,就要让每

一个年满18周岁的村民都有机会被选作村民代表,

参加村民会议;其次,村民代表可以在村民会议上就

本村土地承包、流转等重大经济事务自由发表意见,

参与村内经济事务管理;最后,村民会议讨论通过的

重大决策,村级行政组织必须遵照执行,对违者应当

依法进行处理。

5.强化村级组织的服务职能

政府及乡、村集体经济组织在土地流转中的作

用应该是搞好中介服务,而不是代替和经营,不应以

集体土地所有者代表的身份去分享农地流转收

[

23]

益

。本来农地流转的主体是村民,加之村民小组

可以在土地流转中发挥积极作用,这样就可以让村

委会减少对本村农民土地流转事宜的行政干预,与

利益脱钩的村级组织才能做到公正,才能维护本村

农民的合法权益。真正做到在以市场调节为主的前

提下,充分发挥政府的协调、引导、管理、服务等职

[

28]

第二,保障农民的知情权和监督权。村务公开,

既便于村民知晓本村发生或即将发生的重大事件,

又为村民监督村级行政组织执行村民会议决定创造

能,坚持实施依法、自愿、有偿的土地流转政策

。

当前,土地流转过程存在的一个明显问题就是

信息不对称。由于土地流转市场的不成熟,信息渠

68

魏暋刚暋土地流转背景下的村民自治制度改革探析

道的不通畅,使得很多农村偏远山区的农户,找不到

达的商品交换、流通体系,需要畅通的市场信息渠

道;另一方面,“一家一户暠的小农生产模式在农村生

产中占据主导地位,使广大农民群众满足于自给自

足、只求温饱,制约着农民认识市场、接触市场,不敢

去主动冒风险谋求更大的发展,实现更多的经济利

益。因此就需要大力培养农民的市场经济观念,发

展市场中介组织,完善农产品流通体系,帮助农民根

据市场信息调整产业结构、产品结构,推动农业产业

接手的农业经营实体,同样那些龙头企业、种植大户

也找不到合适的土地,造成土地流转渠道不畅、成本

过高。让村民管理自己的经济事务,创造自己的经

济利润,村级组织和村干部应该用更多的时间去思

考,怎样在乡镇一级政府的带领下,为本村农户提供

更多的土地流转信息和培育更成熟的土地流转市

场,为农户、为企业做好更多便捷服务。

[29]195-196

6

.培养农民的市场经济观念

化规模化经营

、

。

培养农民政治觉悟和提高农民文化素质的同

时,应该普及一些简单、务实、具有短期效果的市场

经济常识。尤其是当前我国经济市场化、国际化进

程加快,农民必须主动掌握一些市场经济常识,从而

迎接市场竞争,实现自身经济利益。在中国长期的

历史发展进程中,农民始终在经济层面处于弱势,究

其原因并不是农民缺乏智慧,也不是农民文化素质

低所致,而是农民的市场经济观念不强。亚当·斯

密认为,人都是追逐利益最大化的动物,没有不懂得

追求利益的人存在,但是,追逐利益不是盲目的、被

动的,而应该用科学知识武装自己,让自己真正懂得

怎么逐利,逐什么样的利,怎么样才能是利润最大

化、成本最小化。“小生产暠与“大市场暠是农村地区

长期存在的现实矛盾。一方面现代农业发展需要发

土地流转是发展农业现代化的必由之路,国家

出台了一系列政策和法律法规加以引导和规范,广

大农民应该认清发展趋势,把握好时代机遇,让自己

手中的土地不单单是资源,而能真正成为资本,让自

己走上脱贫致富之路。当前,农村土地流转正在全

国各地蓬勃开展,作为中国最多数人口群体的农民,

应该重塑主人翁意识,让自己真正成为农村自治主

体,真正把解决“三农暠问题当作自己的事情来思考

和探索,不能完全寄希望于国家的努力。农民更要

民主选举自己利益的代言人,民主决策自己切身利

益的大事,民主管理自己的经济事宜,做好民主监

督,不使自己的合法权益受侵害,做好土地流转工

作,推动“三农暠问题更好更快解决,实现现代农业的

大发展。

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OntheReformofVillagers^暞AutonomySystem

UndertheBackgroundoftheLandCirculation

WEIGang

SchoolofEconomics,SichuanUniversit_y,Chen_gdu,Sichuan610064,

(

ThePrincipal暞sOffice,SichuanNormalUniversity,Chengdu,Sichuan610068,China)

Abstract^:Landcirculation^,whichservesasanobjectiverequirementtothedevelopmentof

modernagriculture^,exertsgreatinfluenceonthestabilityofruralareasaswellasthedevelop灢

mentoffarmer^暞sdemocraticandpoliticalrights.Thecurrentlandcirculatingsystem^,failingto

effectivelyguaranteefarmer^暞slegalrightsandinterests^,hasseriousimpactsonChina^暞sdemoc灢

racyatgrassrootslevel.Meanwhile^,theperfectionofgrassrootspoliticalsystemsinruralareas

hasbeenrestrictingtheeffectiveoperationoflandcirculation.Ifwecombinethelandcirculation

withvillagers^暞autonomysystemandimprovethelatterwithfastdevelopinglandcirculatingsys灢

tem^,wecangivefullplaytotheadvantageofvillagers^暞autonomysystem^,ensurethelegaland

orderlyoperationoflandcirculationandpreventfamer^暞srightsfrombeenoffended^,thuspushing

thedevelopmentofmodernagricultureonestepfurther.

Keywords^:therightsoffarmers^;villagers^暞autonomysystem^;landcirculation

[责任编辑:苏雪梅]

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