第40卷第5期

2

013年9月

四川师范大学学报(社会科学版)

JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)

Vol.40,No.5

September,2013

学校布局调整背景下

农村富余教师安置政策研究

赵忠平,秦玉友

(东北师范大学农村教育研究所,长春130024)

暋暋摘要:随着农村学校布局调整的推进,许多农村小规模学校被撤并,农村富余教师大量出现。当前农村学校在

富余教师的安置问题上面临安置原则模糊,安置过程民主化透明化程度低,以及先入为主地把农村富余教师当作

麻烦等困扰。为妥善安置农村学校富余教师,首先要转变对这一问题的审视立场,把农村学校富余教师安置看成

是一个提高农村师资质量、优化农村学校教师结构的过程,并在转变立场的基础上,认真探讨农村富余教师安置原

则,重点研究农村学校富余教师安置思路和程序,并探索相应的配套措施。

关键词:学校布局调整;富余教师;安置政策

中图分类号:G47暋文献标志码:A暋文章编号:1000灢5315(2013)05灢0076灢05

暋暋富余教师是指按照某个师生比标准和教学实际

需要把教师择优分配到相应岗位后仍然剩余的教

师。宏观上讲,教师是按照学生数量配置的,如果学

生数量和学校数量稳定,师资队伍有规划地进行建

设,一般不会出现规划外的富余教师,富余教师问题

也不会构成教育研究中的重要问题。近些年来,农

村地区学生数量在逐步减少,小规模学校大量存在,

农村学校数量在学校布局调整中逐渐减少,农村富

余教师不断出现,农村富余教师问题逐渐成为农村

学校布局调整过程中的重要问题。

依据是现行的教师编制标准^,^以^及^当^前^农^村^学^校^师

生比的变化;第二个追问侧重于近年来农村富余教

师大量出现的原因分析;第三个追问着力于农村教

师总体素质分布的探究,即哪些教师将成为富余教

师。以此三个追问为线索,可以对当前我国农村学

校富余教师的产生背景进行深入的分析。

(一)“后普九暠时期教师数量增量需求减少

义务教育普及是一个以量的增长为主导任务的

发展过程,在此过程中,为保证所有适龄儿童能够接

受义务教育,学校数量和教师数量都有了较大增长,

在师资建设方面逐渐有了相对充裕的人力资源储

备。进入“后普九暠时期,特别是新世纪以来,农村学

龄人口逐年持续减少,虽然教师数量也有所减少,但

是师生比大大提高。据我们基于相关统计数据的测

算(见表1),2001年农村小学师生比为1暶22灡7,之

一暋农村学校富余教师的产生背景分析

在对农村富余教师的安置问题进行探究之前,

首先要追问的是,农村学校有没有富余教师? 富余

教师是怎么产生的? 哪些人可能成为富余教师? 第

一个追问是对农村教师在存量层面的总体叩问,其

收稿日期:2012灢11灢15

基金项目:教育部人文社会科学重点研究基地重大研究项目《农村学校布局调整评价研究》(批准号:12JJD880009)。

作者简介:赵忠平(1986—),男,甘肃庄浪人,教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所博士研究生;

秦玉友(1974—),男,吉林抚松人,教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所副所长,教授,

博士生导师。

76

赵忠平暋秦玉友暋学校布局调整背景下农村富余教师安置政策研究

栚

后师生比持续增大,到2010年农村小学师生比为

表2.2001—2010年农村中小学校均教师数统计

农村小学农村初中

学校数专任教师数校均教师数学校数专任教师数校均教师数

1

暶16灡8^;^农^村^初^中^学^校^师^生^比^也^呈^现^出^相^同^的^变^化

年份

趋势,2002年初中师生比为1暶20灡2,之后师生比持

续增大,到2010年达到1暶14灡1。通过近年来师生

比的变化,并基于我国关于师生比的编制规定,我们

不难判断,农村学校教师数量的增量需求减少,并逐

渐达到饱和状态。

2

001416198 3793477

9.1

9.7

38726 1552306

37423 1541593

40.1

41.2

42.4

42.9

42.1

42.5

42.7

43.8

44.4

2002384004 3718146

2

003360366 3645691 10.1 37251 1578114

004337318 3637873 10.8 38095 1632994

005316791 3568584 11.3 36405 1533703

006295052 3520603 11.9 35283 1499243

007271584 3400420 12.5 32865 1395363

008253041 3337264 13.2 31458 1343951

009234157 3296824 14.1 30178 1321560

010210894 3190526 15.1 28670 1271542

2

栙

表1.2001—2010年农村中小学师生比统计

2

小学

专任教师数学生数师生比专任教师数学生数师生比

001 3793477 860480271:22.7 1552306 312130261:20.1

002 3718146 814167911:21.9 1541593 310882661:20.2

003 3645691 768915191:21.1 1578114 316039831:20.0

004 3637873 737859841:20.3 1632994 316826591:19.4

005 3568584 694782761:19.5 1533703 278465941:18.2

006 3520603 667614321:19.0 1499243 256365761:17.1

007 3400420 625073101:18.4 1395363 224331781:16.1

008 3337264 592488291:17.8 1343951 206424171:15.4

009 3296824 536124931:17.2 1321560 193450611:14.6

初中

年份

2

暋暋⁽^三⁾^成^分^复^杂^使^得^富^余^教^师^问^题^复^杂^化

2

如果农村学校所有教师都达到相应标准而且职

业素质足以高质量完成教育教学任务,那么安置农

村学校富余教师就会变得非常简单。但是农村学校

师资队伍的成分是复杂的,这种复杂性决定了农村

富余教师安置的复杂性。在农村地区,教师来源的

复杂性有其历史缘由。建国之初的几十年,由于教

师教育培养能力的有限,大量民办教师进入教师队

伍。₂₀世纪₈₀年代,依据一定标准把大量民办教

师逐渐转成正式教师。到20世纪末,民办教师问题

基本解决。之后又出现大量代课教师。虽然国家在

努力通过转正、辞退等方式解决代课教师问题,但是

代课教师问题仍然是持续至今的难题。民转公教师

和代课转正教师由于转正标准的多样化,其职业素

质差异较大。而正规师范院校毕业或接受充分教师

教育培养的高校毕业的教师,相对来讲素质整体较

好。当然,由于政策(如自费政策)或人情原因,仍然

有部分教师在进入正规院校时的能力标准和进入教

师队伍时的准入标准较低。理想的富余教师安置,

是要通过富余教师安置过程使素质较低的教师成为

富余教师,素质高的教师选拔出来进入更重要的教

育教学岗位。但是,教师来源的复杂性无疑增大了

富余教师的甄别和安置难度。

2

010 3190526 535021981:16.8 1271542 178652171:14.1

暋暋⁽^二⁾^小^规^模^学^校^合^并^致^使^富^余^教^师^出^现

₂₀_世_纪_六_七_十_年_代_,中国小学和初中学校的数

[1]

量达到顶峰,之后学校数量总体上保持了下降的

趋势。据我们基于相关统计数据的测算,2001年农

村小学校均拥有教师9.1人,到2010年则达到了

₁₅_.₁_人,

教师40.1人,到2010年增加到44.4人,校均增加

见表₂)。这些宏观统计数据反映了农村中

校均增加₆人;₂₀₀₁年农村初中校均拥有

4

.3人

(

小学校均教师数量的变化情况。就学校微观层面而

言,小规模学校合并的最直接后果是学校数量和班

级数量的减少,而教师数量保持不变。在此情况下,

师班比、师校比则会发生较大改变。比如,3所规模

相同的小规模学校,均拥有60名学生、6个班级,为

了满足正常教学需求,学校配备5名教师。在3所

学校合并为1所学校后,学校拥有180名学生,15

名教师,但班级依然会是6个。教师数量增加了2

倍,而合并后学校以班级为单位展开的课堂教学工

作量则减少了2倍。按照以前的教师工作量分配和

使用教师,就会出现很大比例教师富余的现象。也

就是说,随着大量农村小规模学校的合并,农村学校

富余教师会大量产生。

二暋农村学校布局调整后富余教师安置存在的

问题

以资源整合为导向的农村学校布局调整在实现

农村学校规模化办学目标的同时,也引发了合并后

学校富余教师的安置问题。由于缺乏统一的指导规

77

四川师范大学学报(社会科学版)

划,各地在富余教师安置方面的政策设计及实践措

这往往会引起教师个体的强烈反弹。对教师个体而

言,被确定为富余教师,即意味着只有这几种选择:

要么离开本校去另外的缺编学校,要么在本校被转

入非教学岗,被降级进入低年级或其他学科任教,或

者被要求接受培训以提升自身素质,甚至被迫退出

教师队伍。从教师个体发展的角度看,这些结果大

都不是理想的选择,教师个体如果对甄别结果产生

怀疑,那么他们首先质疑的就是程序的公正性。富

余教师甄别程序的不公正,一方面可能会引发被甄

别为富余教师的个体的不满,进而影响整个学校教

师队伍的稳定;另一方面,则可能为权力寻租提供灰

色空间,一些素质较低的教师没有被甄别出来,对农

村学校的师资建设会产生消极的影响。

施上存在较大的差异,但不可否认的是,在农村富余

教师的安置方面存在一些共性的问题。梳理、总结

这些问题,对进一步探讨合理的富余教师安置政策

具有重要的经验价值和现实指导意义。

(一)富余教师甄别原则模糊不清

农村学校在对富余教师进行安置前,首先需要

解决哪些教师是富余教师的问题。甄别哪些教师为

富余教师无非是为了两个目标:一是退出不合格教

师,提升教师队伍整体素质;二是优化学科师资结

构,提升教育教学质量。如果单从数量的角度言,某

所农村学校应该有多少名富余教师仅仅是一个人数

问题,并不具备实际操作价值。真正棘手的是,如何

甄别出哪些教师是富余教师,这便涉及到富余教师

甄别原则的问题。如果缺乏科学合理的甄别原则,

那么学校中富余教师的甄别往往会陷入混乱之中。

然而,在现阶段有关富余教师的甄别问题明显存在

着甄别原则缺失或模糊的问题。教育主管部门在有

关富余教师的甄别方面往往缺乏上位原则,各个学

校由于缺乏可依据的政策原则,便出现了纷繁多样

的富余教师甄别办法,在此背景下,难免会出现富余

教师认定的权威性不足和合法化危机,同时也给人

情活动留下很大空间。富余教师甄别原则的缺位或

模糊不清在有关学校布局调整的政策文本中有具体

的反映,大多数政策文本均未提到富余教师的安置

问题。地方教育主管部门在对富余教师的甄别原则

方面基本上处于空白状态,而实际的学校层面又有

大量富余教师需要甄别并安置。在科学合理的上位

原则缺失的情况下,制定甄别富余教师原则的工作

便落入到具体的学校层面。由于各学校在甄别富余

教师方面的侧重点不同,于是便出现了原则混乱甚

至模糊不清的局面。

(三)把富余教师安置当作麻烦看待

富余教师是伴随着农村学校布局调整而出现

的,作为与学校布局调整相伴而生的现象,许多人会

先入为主地把农村富余教师当成学校布局调整中出

现的麻烦来看待。除了这个先入为主的原因外,之

所以把富余教师当成麻烦,是因为它涉及到教师工

作去向安排这一敏感人事问题,又是在没有充分准

备和规划的情况下进行的,容易引起教师的激烈情

绪反应。把富余教师当作麻烦来看待的倾向使人们

在处理这一问题时首先选择的是一种对待麻烦的态

度———当处理麻烦时,人们更多地想的是如何避免

麻烦扩大,也就是选择了一种封闭单一的思维对待

这一问题。当人们选择一种封闭单一的思维处理富

余教师问题时,便难以充分地发现这一问题所蕴含

着的正面价值。笔者调研发现,学校层面在面对富

余教师问题时,学校领导多持谨慎态度,谨慎的原因

不在于如何有效甄别和安置富余教师,从而达到优

化学校师资结构的目的,而在于如何尽量使这一“麻

烦暠问题的短期负面效应最小化。科学合理的上位

甄别原则缺失和不甚公正透明的甄别程序,更加剧

了学校层面简单化并短视地处理这一“麻烦暠的倾

向。

(二)富余教师安置程序缺乏公正性

当前,农村学校在富余教师安置过程中大量存

在着安置程序不公正的问题,农村学校富余教师安

置结果的公正性也更难以保障。据笔者调研发现,

很多农村学校在富余教师的安置过程中并没有严格

的程序可言,学校领导握有绝对的权力,通常在并未

征询多数教师意见的情况下,便草率地用想当然的

判断把一些教师划分为富余教师;或者只是学校的

领导层在小范围内讨论确定富余教师的人选,并用

不甚明晰的甄别原则将某些教师划分为富余教师,

三暋农村学校布局调整后富余教师安置的政策

建议

为妥善安置农村学校富余教师,首先要转变对

这一问题的审视立场,把农村学校富余教师安置看

成一个提高农村教师质量、优化农村学校师资结构

的过程,并在转变立场的基础上,系统思考农村富余

教师安置原则,重点探索农村学校富余教师的安置

78

赵忠平暋秦玉友暋学校布局调整背景下农村富余教师安置政策研究

原则和程序,并研究相应的配套措施。

一)以机遇视野重新审视富余教师安置问题

编教师分别占学校教师总数的比例;再次,根据二者

(

比例的大小,确定不同的甄别方式。如果非在编教

师的比例大于富余教师所占比例,则在非在编教师

中甄别出全部的富余教师,对学校非在编教师的职

业素质进行客观评价的基础上进行排序,并从后往

前地确定此一序列的全部富余教师。如果非在编教

师所占比例小于富余教师所占的比例,则将全部非

在编教师确定为富余教师,剩余的富余教师则从在

编教师中进行甄别。在甄别过程中以两方面内容为

参照:一是教师的职业素质,将学校在编教师依照职

业素质进行排序;二是学校的师资学科结构,将学科

超编教师从少到多进行排序。然后综合分析这两个

序列,依照需要甄别出富余教师的数量,从中找出排

位较低的、重叠的教师作为本校在编教师中的富余

教师人选。最后,根据被确定为富余教师的教师在

编与否、专业、教龄和职业素质,采取适宜的安置措

施。

在小规模学校撤并过程中,学校师资规模增大,

教师使用的规模效益也会增大,因此便出现了一定

数量的富余教师。这为优化学校师资结构,提高师

资整体水平提供了良好的机遇。一方面,富余教师

的出现为农村学校选择更好的教师提供了条件和机

会,学校可以从一定数量的教师中选择比较优秀的

教师,进而提升本校师资的整体素质水平;另一方

面,小规模学校撤并所产生的一定数量的富余教师,

为学校将素质较差教师尽量安排到非教学岗位提供

了条件。如果把富余教师看成麻烦,就不会充分认

识到富余教师安置为优化农村学校师资带来的重大

机遇。因此,要以一种机遇的视野来重新审视富余

教师的安置问题,进而完成对教师人力资源的重组,

把富余教师所带来的提高农村学校师资质量的作用

最大限度地发挥出来。

(

二)制定科学合理的富余教师确定原则

(四)促进甄别富余教师程序的公正化和透明化

在明晰了富余教师甄别的原则后,甄别程序的

公正性和透明化显得十分重要。要做到甄别程序的

公正性和透明化,首先必须严格依照既有富余教师

甄别原则对学校教师进行分析筛选;其次,必须保障

相关主体的参与权和知情权得到充分尊重,让教师

充分了解富余教师的甄别原则是什么,保证被确定

为富余教师的个体能够充分了解自己是依据哪些富

余教师甄别原则而被确定为富余教师的;再次,要尊

重和保障教师的申诉权,被确定为富余教师的个体

在一定的期限内享有充分的申诉机会,并且,学校层

面要充分重视教师的申诉请求,对教师提出的不甚

明了或不满的地方,给予及时、客观、公正的答复,消

解教师的疑虑;最后,充分尊重教师的个人情感感

受。对个体教师而言,被确定为学校的富余教师往

往在他们看来是一件悲伤而又有点驳“面子暠的事

情,如果学校在一些环节上采取大张旗鼓的方式,则

往往会对这些教师造成二次伤害。因此,学校要充

分考虑教师的个人感受,尽量采取不对教师造成二

次伤害的方式来解决学校的富余教师问题。

科学合理的原则是富余教师甄别、安置的前提

条件。为了保证富余教师甄别原则的合理性、统一

性和客观性,教育行政部门应当在充分考量的基础

上制定科学合理的富余教师确定原则,并以此作为

甄别农村学校富余教师的依据。原则一,不合格教

师先成为富余教师。如果不合格教师所占比例小于

富余教师所占比例,不合格教师应该全部成为富余

教师;如果不合格教师所占比例大于富余教师所占

比例,对不合教师进行职业素质排序,以从后到前顺

序确定富余教师人选。原则二,不在编教师先成为

富余教师。当前不在编教师主要是指代课教师,代

课教师产生的原因是因为学校缺乏教师,如果学校

出现教师富余,那么聘用代课教师的原因就不存在

了。原则三,过剩学科教师先成为富余教师。这主

要反映在初中阶段,由于教师无法跨学科高质量地

完成教学任务,因此,师资富余学科按照教师职业素

质从优到劣保留实际教学需求教师之后,按照职业

素质从劣到优依次确定富余教师人选。

(三)明晰农村学校富余教师整体安置思路

依据上述原则,这里进一步谈一下农村学校富

余教师的安置思路。首先,应明确一个学校或一个

区域内有多少教师是富余教师,这是一个数量的概

念,其所依据的标准是现行中小学教师编制标准和

学校的实际教学需求;其次,要确定富余教师与非在

(五)制定行之有效的富余教师具体安置措施

在甄别出学校的富余教师后,如何安置富余教

师是一个巨大的挑战。由于教师来源的复杂性使得

富余教师的安置面临不同的困境,要化解这些困境,

需要系统具体的富余教师安置政策。首先,对于富

79

四川师范大学学报(社会科学版)

余教师中的代课教师,应采取不同的措施,对教学时

间较短且较年轻的代课教师,因为其还具备另谋生

计的体质和能力,应采取辞退的办法,让其离开教师

队伍,对于确实优秀者,可以通过考试方式以正式教

师身份争取留在教师队伍。而对于教龄较长、年龄

偏大的代课教师,不能采取简单辞退的措施,对于此

类教师中确实优秀者可以通过必要程序转为正式教

师;对素质可以胜任非教学岗位者,转入非教学岗

位,诸如生活管理、后勤等;不能胜任非教学岗位者,

协助其转入社会保障系统。其次,对在编富余教师

中年龄偏大不能胜任教学岗位者,可以安排转入非

教学岗位,或适当提前退休;对于在编富余教师中年

富力强者、不能胜任教学岗位的在编富余教师,应尽

量采取培训提升的措施,培训合格后,由于有一定比

例的富余教师,可以有效推进全员轮训的制度;培训

后不能胜任教学岗位但可以胜任非教学岗位者可以

转入非教学岗位;不能胜任非教学岗位的应该尽快

退出教师队伍。最后,适当推进小班化教学,充分使

用好教师。小规模学校撤并后,可能出现一方面过

大规模班级大量存在,另一方面大量教师无课可教、

成为富余教师的问题。如果教师整体素质达到一定

水平,富余教师也可以胜任教学,可以考虑将班级规

模减缩到适当或较小规模,从而充分利用教师资源,

促进教育质量的提升。

注释:

栙栚据2001-2010年《中国教育统计年鉴》整理。由于2011年《中国教育统计年鉴》统计口径与之前存在一定差异,为确保统

计口径的一致性以及数据引用的准确性,2011年统计数据未列其中。

参考文献:

[1]秦玉友.农村被撤并学校用地处置问题研究[J].教育发展研究,2009,(21):11-14,20.

OnRedundancyTeachers^暞ResettlementPolicies

BasedonRuralSchoolConsolidation

ZHAOZhong灢ping^,QINYu灢you

(

InstituteofRuralEducation,NortheastNormalUniversit_y,Chan_gchun,Jilin130024,China)

Abstract^:Withtheadvancementofruralschoolconsolidation^,^m^aⁿ^y^s^m^a^l^l^灢^s^c^a^l^e^r^u^r^a^l

schoolsweremerging^,whichcausedalargenumberofredundancyteachers.Atpresent^,rural

schoolshavesomeproblemsintheprocessofresettlingredundancyteachers^,suchasthefuzzy

resettlingprinciples^,thelowleveloftransparencyanddemocratization^,thepreconceptionsof

takingruralredundancyteachersasaproblemandsoon.Fortheproperresettlementofruralre灢

dundancyteachers^,wemustfirstlychangethestandpointonthisissue^,takingtheresettlement

ofruralredundancyteachersasaprocessofimprovingteacherqualityandoptimizingteacher

structureinruralschools.Then^,resettlingprinciplesshouldbecarefullydiscussed^,focusingon

thethoughtandproceduresoftheresettlement^,andcorrespondingmeasuresshouldbetaken.

Keywords^:schoolconsolidation^;redundancyteachers^;resettlementpolicy

[责任编辑:罗银科]

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