40 卷第期  
2013 11 月  
四川师范大学学报社会科学版)  
Journal of Sichuan Normal University (Social Sciences Edition)  
Vol.40,No.6  
November,2013  
进步运动时期  
美国市政管理的企业化改革  
国  
厦门大学美国史研究所福建厦门361005)  
摘要进步运动期间美国出现了众多改革市政改革在其中占有重要地位 在驱逐城市老板的同时市政  
体制不断创新强市长制城市委员会制和城市经理制三大市政体制相继诞生并逐步确立此次市政改革借鉴了  
大企业的卓越管理模式在体制设计上效仿现代企业制度深刻体现了企业化管理思想契合了社会上下对经济与  
效率理念的信奉和追求对当时及后世美国城市治理产生了重要而深远的影响。  
关键词进步运动市政管理企业化改革城市经理制  
中图分类号F290ꢀ 文献标志码Aꢀ 文章编号1000⁃5315201306⁃0088⁃08  
美国进步运动发生在19 世纪末20 世纪初是以  
方面强议会弱市长的议会政府式结构一直占  
据主导市政管理权力主要掌握在由分区选举出的  
议员组成的一院制市议会手里市议会集立法司  
行政权于一体市长由市议会或州长任命不是  
民选官员无权否决议会决议也无官员任免权在  
管理内容方面绝大多数城市没有统一的供水排  
照明卫生等基础设施公共服务十分匮乏在  
整个19 世纪城市政府一点一点地增加自己的责任  
和职能在市议会中逐渐成立了一些专门处理某方  
面市政事务的专门委员会或理事会到进步运动之  
市政改革前每个城市都有一大堆五花八门的专门  
委员会或理事会分管给排水警察治安卫生健康  
等服务项目由于没有明确而统一的组织机构图,  
想要弄清楚每个城市市政管理的具体运作是一件极  
城市为中心的社会改革运动世纪之交的美国工  
业化和城市化迅猛推进人口资源逐渐向城市集  
城市在社会生活中跃居首要地位而原有市政管  
理模式却明显滞后远远不能满足时代发展要求迫  
切需要改革在企业界领袖和专业人士带领下美  
国市政改革此起彼伏改革者们提出了四条极具针  
对性的纲领都得到较好落实主张地方自治增加  
行政部门权限改革选举程序和选举方法市政管理  
企业化经过改革三大市政管理体制诞生并逐步  
得以确立尤其是以城市经理制为代表的市政新体  
制参照了现代企业制度深刻体现了企业化管理思  
至今依然具有强大生命力。  
市政旧体制与管理新问题  
1]87  
由于美国宪法对州以下的地方政府只字未提,  
城市管理在全国范围内缺少统一原则其实际运行  
主要袭用殖民地时期以来的老传统市政管理的内  
方式和体制长期没有引起足够重视直到进步运  
动之前一直具有浓厚的自由放任色彩在市政体制  
其困难的事情市民监督更是无从谈起  
直到1870 年之前美国城镇数量有限城市规  
模较小人口较少城市在国家社会生活中的重要性  
也相对有限同农业时代商业城市生活的相对简单  
性相对应粗放式的市政管理模式并未显露出重大  
收稿日期2012⁃10⁃01  
作者简介张卫国(1981—),山东济宁人厦门大学人文学院美国史研究所博士主要研究领域为美国史城市史。  
88  
张卫国进步运动时期美国市政管理的企业化改革  
不妥1870 年开始美国进入长达半个多世纪的  
盈亏的经济人身份决定了在残酷的市场竞争环境  
只有跟上时代发展步伐抓住机遇主动变革采  
用最先进的管理方法对市场变化做出快速反应才  
能在激烈的市场竞争中存活下来事实证明成功  
的企业无不历经淘汰筛选运转效率极佳这一时  
经理式公司为典型代表的现代企业制度得  
以确立其突出特点是资本所有权与经营权相对分  
经营管理专业化这些经验具有巨大价值与经  
高效的企业管理相比市政管理在同时期却相形  
见绌这促使人们转向企业经验中去寻找城市的出  
积极倡导市政改革的人们几乎一致发现大企  
业卓有成效的管理极富魅力应当借鉴来指导市政  
改革由是城市管理借鉴企业模式顺理成章。  
工业化城市化高峰期工业化吸引大量人口聚集城  
1920 年城市人口达到51.2%,标志着美国由  
农村搬入城市”,成为城市化国家城市在国家政  
经济和社会生活中的地位越来越重要城市管理  
变得举足轻重但是延续已久的市政管理模式却明  
显滞后远远不能适应城市发展需求。 1870 年至  
1920 高速工业化和经济繁荣吸引了2500 多万  
海外人口移居美国1901 年至1910 年十年间便  
870 万之多新移民绝大多数进入城市谋生在  
1860 年至1890 年间占城市新增人口过半 由于他  
们主要来自东欧南欧农村受教育程度普遍较低,  
几乎不懂英语很难适应美国城市生活大多沦为城  
市贫困人口城市负担加重了而陈旧的市政管理却  
无法满足新需求体制不健全和管理缺位给投机政  
客僭权以可乘之机他们用小恩小惠获取移民好感,  
骗取大量选票并借助政党支持摇身变为把持市政  
城市老板”(City Boss)。 他们要么亲自出面组  
要么幕后操纵在市议会中组成小集团操纵党  
派机器管理城市事务并通过政党势力在州议会中  
对城市事务进行干预美国城市进入历史上臭名昭  
著的影子政府时期城市老板利用手中权力到  
处安插亲信通过操控工程发包和特许经营进行黑  
幕交易和利益分赃各地城市充斥着严重的腐败浪  
费现象市民利益遭到践踏对此美国著名历史学  
家安德鲁·怀特尖锐批评道:“美国的城市政府是  
基督教世界中最糟糕的政府———最奢侈最腐败最  
对科学与效率原则的普遍推崇也为市政改革提  
供了理论支持处在工业化高潮期的美国社会上  
下普遍推崇经济与效率原则一场经济与效率运动  
由企业界逐步扩展至社会各领域在市政改革头几  
经济与效率成为好政府的代名词甚至被看作社  
会治理的福音百试不爽的真理。 1894西奥  
·罗斯福总统在一次发言中说:“我有两条真理  
想要奉送改革者们……第一条是道德另一条是效  
……我觉得关于道德没必要再做强调了但我认  
为很有必要向你们强调一下实用与效率原则”,显  
5]144  
他希望改革能够很好地贯彻效率原则  
很  
效率原则便在轰轰烈烈的科学管理运动中得以  
贯彻。 1911美国工程师弗雷德里克·泰勒发表  
文章效率的福音》,同年出版的科学管理原理一  
提出计划职能同执行职能相分离原则强调应重  
视科学知识和调查研究在历史上首次使管理从经  
验层面上升为科学泰勒说:“科学管理的基本原  
理适用于人类的一切活动———从最简单的个人行动  
到需要最繁复合作的巨型企业的工作”,“无论何时  
何地只要正确应用这些原理都会产生十分惊人的  
2]365  
无能。”  
著名学者英国驻美大使布莱斯勋爵对  
其症结更是一针见血:“决不能想当然地认为城市  
老板及其党羽全是邪恶之辈他们只不过是那种体  
制的产物他们的德行无非是由其所处的环境所决  
3]191  
定的。”  
城市发展若此体制改革势在必行。  
市政改革的理论基础和组织准备  
6]7  
进步运动轰轰烈烈市政改革蓄势待发此次改  
革有着深刻的思想基础与组织准备。 19 世纪最后  
效果” 。 在泰勒及其追随者甘特吉尔布雷斯等  
人的倡导下20 世纪一二十年代科学管理运动  
跃出工厂大门盛行于社会各领域,“采用企业的行  
政官僚制度处理社会及政治事务这种想法到1917  
年时已经根深蒂固了商界精英们纷纷倡议将效  
率理念以及在科层官僚制中采用的专家知识应用  
25 年是大企业的黄金时代美国著名企业史学家小  
艾尔弗雷德·钱德勒指出此时的美国已经成为全  
世界最大成长最快的市场新技术新市场使大量  
生产和大量分配成为可能由此带来的变革动力促  
使美国企业界开始组织创新和市场销售方法创新。  
从铁路公司开始美国工业企业由小到大由弱到  
7]224  
到学校地方政府教会和其他社会机构中”  
于是社会组织和政府部门纷纷起而效仿老罗斯福  
4]498  
走上了一条不平凡的发展道路  
企业自负  
及其后几任总统无不将企业般的效率设定为重要行  
89  
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政目标威廉·塔夫脱总统创立了一个撙节与效率  
委员会任命泰勒门徒弗雷德里克·克利夫兰为主  
而威尔逊总统则干脆代之以效率局1917 年  
前后至少有16 个州建立了效率局或效率委员会一  
社团组织还编撰了一些出版物不断进行改革研究  
和交流一些高校还开设了专业学位课程培养市政  
管理专门人才为改革储备人才在改革者们的合  
力推动下市政体制改革风生水起。  
8]115  
类的机构  
这时期的市政改革正是借助于科学  
进步运动时期的市政体制改革  
管理理念着眼于企业般的效率对市政体制和管理  
理念进行了大胆革新。  
进步运动时期的市政改革主要着眼于机构调  
旨在取缔城市老板和机器政治提高市政机构效  
这一市政改革突破了议会政府旧体制并经  
历了三个阶段的发展变化通过强化市长的行政权  
形成强市长制通过让企业家精英直接管理市  
创造出城市委员会制通过在城市管理中引入企  
业管理模式创造出城市经理制。  
另外以伍德罗·威尔逊和弗兰克·古德诺为  
代表的公共行政学理论也是市政管理改革的重要  
思想来源。 1887威尔逊在行政学研究一文中  
提出政治与行政二分论”,他认为政治与行政是  
两种内容不同的政府领域,“政治是在重大而且带  
普遍性的事项方面的国家活动而行政管理则是国  
1.强市长议会制(Strong⁃Mayor⁃Council Plan)  
的诞生  
9]210-211  
家在个别和细微事项方面的活动”  
政治是  
为行政制定任务行政是对公共规则具体和系统的  
执行无独有偶,1900古德诺出版的专著政治  
与行政一书也认为在所有政府体制中都存在两  
种主要的或基本的政府功能即国家意志的表达功  
能和国家意志的执行功能,……这两种功能分别就  
由于城市人口不断增长城市事务变得越来越  
复杂服务需求增多不断挑战着既有管理体制市议  
会任命官员逐渐成了轮流坐庄无人负总责林林总  
总的专门事务委员会严重割裂了市政统一性机构  
间摩擦不断党派冲突和州议会干预更是让市政管  
理雪上加霜由于市长权力弱小无法进行有效协  
一院制议会主导的市政管理旧体制暴露出极大  
弊端为统一高效地进行管理一些城市慢慢开始  
尝试进行权力结构调整不断增大市长权力渐渐扩  
及提案财政和行政事务等并享有否决权成为名  
副其实的行政首脑至此城市行政权从立法机构  
中独立出来通过强化市长作为行政首脑的权力,  
1880 年布鲁克林市和1885 年波士顿市率先过渡到  
强市长制其后又有克利夫兰纽约底特律费城和  
芝加哥等大城市采用强市长制早期市政官员一般  
由市议会任命后来许多重要部门演变为民选但改  
革者们发现民选官员并不必然意味着将官员控制  
在市民手里城市老板可以利用提名职务候选人来  
控制市政运作即使建立相互牵制的两党委员会也  
不能制止政党分赃制带来的腐败于是改革者倡  
导进行短票”(Short Ballot)选举改革减少民选官  
员数量市长成为唯一民选官其他行政官员改由市  
长任命并对其负责改革后市议会地位下降由常  
11—13 名议员减为5—9 市议员任期一般四  
市长任期一至四年不等以两年最常见市长和  
市议员均由党派或超党派选举产生除较大城市外  
一般多为兼职由此 松散的弱市长议会制  
(Weak⁃Mayor⁃Council Plan)最终演变为强市长型的  
10]22  
是政治与行政”  
为使国家意志的表达和执行  
协调一致政治应当控制和监督行政但为了保证政  
府的民治性和行政的高效率这种控制必须限定在  
10]36-38  
行政所欲达目标的必要范围之内  
根据二人  
理论联邦事务以政治至上地方事务以行政至上,  
市政管理以行政治理为主应当适度集权以便建立  
高效政府政治与行政二分原则不仅为行政权从市  
议会掌控下独立出来提供了理论依据也为城市政  
府结构重组指明了改革方向还为新市政体制的诞  
生提供了理论支持。  
在上文所述思想理论指导下,“在每个城市里,  
企业界领袖与专业人士联合发动并主导了市政改革  
11]159  
运动”  
企业领袖甚至入主市政厅直接参与到  
市政管理中去凭借他们丰富的企业管理经验对市  
政管理进行改革在以商会为代表的商业组织团体  
推动下各地出现了一些市政研究机构形成了市政  
研究局运动(The Municipal Research Bureau Move⁃  
ment),有力推动了市政体制改革展开著名的纽约  
市政研究所(The New York Bureau of Municipal Re⁃  
search, 1907)便是在这一时期诞生的 与此同时,  
广大市民纷纷组织起来成立了许多改革团体既有  
地方性的改革者联盟或俱乐部也有全国市政同盟  
The National Municipal League,1894)一类的全国性  
90  
张卫国进步运动时期美国市政管理的企业化改革  
市长议会制。  
强市长制的出现明确了市政管理责任实现了  
市政府,“将职业政客从市政府中排除出去代  
[11]160  
之以有才干的企业精英进行管理”  
。 19061  
政治领导人和市政管理者两种身份合一尤其在人  
口较多的大城市中利益多元化要求行政权适当集  
强有力的民选市长有利于快速有效地处理复杂  
事务从全国范围来看强市长制主要被规模较大  
的城市所采用人口一般在25 万以上地域分布上  
多半集中在东北部和中西部老城市因为这里最紧  
迫的问题是平衡各种族各利益集团的关系强市长  
制显然更受欢迎。 1899全国市政同盟制定了  
月份由商界精英和专业人士组成的民众会议召  
在其选出的专门委员会推动下排除掉下层和部  
分中层市民的阻力1907 月正式采用了城市  
委员会制后来在新体制中又加入了市民议案创  
制权议案复决权对不合格官员罢免权等一系列民  
主权利让市民直接参与市政管理和监督城市委员  
会制变得更加完善这便是史上著名的得梅因制”  
(The Des Moines Plan)。  
模范城市宪章》(Model City Charter),主张推广强  
1870 美国开始进入长达半个多世纪的工业  
化高潮商业利益的地域跨度不断增大企业精英、  
专业人士和上层名流无不期望政府管理也能突破传  
统地域观念跟上经济地理扩展步伐在改革者推  
动下城市委员会制的委员会成员不再由选区选出,  
这有利于委员跳出狭隘的地方本位主义更直接地  
代表整体城市利益这有利于消除城市老板利用门  
徒逐个街区游说拉票的现象大大削弱了城市老板  
势力存在的底层根基在一些城市里改革更进一  
采用候选人名单更少的短票选举办法仅对少数  
几个主要官员进行投票选举将民选官由过去的几  
十人减少到几人便于选民详细了解候选人并做出  
明智选择为杜绝党派纷争以及城市老板借助于  
政党势力通过州议会干扰城市事务等现象选举采  
取超党派措施候选官员不再由政党提名候选人也  
不再标注政党身份这些措施减少了城市老板和党  
派机器上下其手的机会在城市委员会制下委员  
会集立法行政于一体3—5 名身兼各行政部门  
首脑的委员组成后来有的城市增至),委  
员由超党派普选产生任期2—6 年不等市长从委  
员中选出并无超出其他委员的权力只是象征性政  
府首脑。  
市长制强市长制的出现打破了传统的议会政  
旧模式标志着行政权崛起市政体制改革继续  
向纵深发展。  
城市委员会制(Commission Plan)的出现  
强市长制能够适应城市事务复杂化的发展需  
在一定程度上发挥了积极作用但由于选区选举  
市议员的传统方式并未改变城市老板的影响力未  
能根除此外强市长制对市长素质要求过高在现  
实中很难找到既是市政管理专家又具政治才能的合  
适人选可见强市长制仍然不能令人满意于是,  
改革者们开始探索更佳市政管理体制城市委员会  
制应运而生。  
900 坐落在墨西哥湾北岸的加尔维斯  
顿市遭受一场飓风灾难一夜间6000 余人丧生整  
个城市的生命和财产损失巨大弱市长制下的市政  
府却束手无策在当地一个由富商大贾组成的俱乐  
部推动下州议会批准成立了一个临时组织由当地  
一批素有名望的企业家临时组成一个小型委员会来  
处理市政事务每人分别负责一个领域各委员地位  
平等这便是城市委员会制的原型城市委员会制  
让企业界精英直接入主市政厅办公无疑是市政管  
理模式的新突破历史学家塞缪尔·海斯曾经撰文  
详述匹茨堡市和得梅因市的市政改革过程明确描  
3. 议会城市经理制( City/ Council Manager  
Plan)的诞生  
11]159-160  
述了企业家阶层的中流砥柱作用  
匹茨堡  
城市委员会制在1907 年至1920 年间快速传播  
开来,1917 年达到顶点时约有500 个城市采用此  
后逐步减少许多城市在试用后又放弃,1930 年后  
几乎没有新城市再采用甚至连诞生地加尔维斯顿  
市也于1960 年放弃了1984 年仅剩177 个城市,  
主要分布在太平洋沿岸中西部和新英格兰各州多  
市的市政改革主要在市民俱乐部投票者联  
两个组织推动下进行绝大多数成员都是1870  
年后从事钢铁和机械制造等工业而发家致富者改  
革的领导力量则是银行家和工业家阶层在得梅因  
市采用城市委员会制的改革道路上最重要的推动  
力量是得梅因市商会其改革者们宣称新体制的  
目标就是要建立由企业精英参与治理的企业体制  
12]  
万人以下的小城市城市委员会制仍有许  
多问题需要改进主要表现在由企业家组成的委员  
91  
四川师范大学学报社会科学版)  
会采用议行合一方式抛弃了立法权和行政权相分  
离原则各委员地位相当互不统属难以协调无人  
对全市行政负总责委员是分配到某部门的不能保  
证是专家在开支计划等问题上委员们容易互投赞  
成票。  
也是采纳城市最多的一种市政体制虽然诞生在东  
部和中西部但地域上却主要分布在西部和南部的  
新兴城市例如圣迭戈达拉斯圣安东尼奥等这  
些地区发展速度较快城市建设与发展是当务之急,  
以效率著称的城市经理制正合所需。  
城市委员会制的缺陷促使改革者们继续寻求更  
佳方案。 1908弗吉尼亚州斯汤顿市的市政改革  
者们在试图修改州宪法所规定的市政机构时受挫,  
他们发现虽然不能改变州宪法规定的职位却能另  
外创设新职位在三名市议会委员发起下其中两  
位具有很深的商业背景),参照经理式公司管理  
模式设置了城市经理一职1908 年在市议会  
得以通过这便是著名的斯汤顿实验”,它标志着  
总之经过改革三大市政体制得以确立市政  
管理面貌焕然一新纵观改革过程无论是企业家  
亲自出面参与市政管理还是在他们推动下进行市  
政体制改革企业家阶层都发挥着无可替代的重要  
作用特别是在城市委员会制和城市经理制的诞生  
和推广过程中处处可以看到企业精英和企业理念  
的影子可以说改革与企业理念之间有着极为密切  
的关联性。  
13]  
城市经理制的雏形诞生这种新体制立即引起  
市政改革领袖理查德·蔡尔斯(Richard Childs) 的  
关注他将斯汤顿实验得梅因制相结合提  
出了更完整的城市经理制方案他本人因而被誉为  
市政改革对企业模式的移植  
进步运动时期的市政改革与企业理念之间既有  
内在联系又有外在关联充分体现了对企业家阶层  
和企业管理经验的高度重视改革让企业家直接参  
与市政管理并大力借鉴企业管理经验移植企业模  
不仅成功复制了企业组织结构还借鉴了企业管  
理理念。  
城市经理之父”。 1911纽约州洛克港市提出将  
城市经理制作为市政府的一种选择方案虽然宪章  
最终被州议会否决但城市经理制的理念却得以广  
泛传播。 1913南卡罗来纳州萨姆特市通过全民  
投票成为首个正式实行城市经理制的城市。 1914  
俄亥俄州戴顿市遭遇罕见洪水在市商会的推动  
戴顿市成为第一个采用此制的较大城市。  
1.城市属性再定位  
作为市政改革的首要前提对城市属性的认识  
具有不可忽视的重要性以司法界对法人概念的判  
定为先导理论界和经济界首先掀起了思想解放成  
为市政改革的先导在美国思想观念中法人是个  
很宽泛的概念。 1886联邦高等法院在圣克拉拉  
县诉南太平洋铁路公司一案判决中宣布:“一家私  
营公司就是美国宪法保护下的一个法  
在城市经理制下城市的立法行政司法等权  
力统一于市议会其中行政权力交由市议会任命并  
对其负责的城市经理之手市议会由超党派选举产  
规模通常很小一般5—7 有些城市还设有民  
选市长但只是礼仪上的代表普遍采用短票选举。  
城市经理制优点突出实现了政策制定与行政执行  
相互分离行政权集中在城市经理手中利于适度集  
统一行政城市经理由议会任命非民选没有政  
治色彩因而不会被过分牵连进党派政治纠纷中经  
理人选从全国范围内聘用具有专业管理才干该  
体制声誉日隆,1915 年全国市政同盟在模范城市  
宪章第二版中正式添加了城市经理制宪章标志  
其在全国范围得到认可和推广。 1921城市经理  
协会宣告成立创办了月刊城市经理简报》,并于  
[14]107-108  
”  
此后这个论断被广泛采用成为企业  
发展史上的里程碑企业社团被认为是具有充分自  
治权限的经济人”,这为企业在市场中独立经营、  
承担有限风险开辟了道路城市与之相似自殖民  
地初创起即被授予自治宪章一个城市如同一个享  
有完全民事能力的自治体类似于一个企业自治法  
。 1832美国历史学家杰瑞德·斯巴克斯向托  
克维尔写信介绍美国地方政府他在通信关于马  
萨诸塞乡镇制度的观察中将美国城市同银行医  
大学保险机构和制造业公司并列归为同一类  
社团无独有偶安德鲁·怀特也认为将美国城市  
简单视为政治体的观点是非常片面的他在1890 年  
阐释说:  
1924 年制定了城市经理专业准则》,城市经理职位  
迈向专业化1920158 个城市采用此制,  
60 年代为大多数中等城市普遍采纳 城市经理  
制一般被1—25 万人的中小城市和郊区城市采用,  
ꢀ ꢀ 我的基本观点是城市是一个法人团体一  
92  
张卫国进步运动时期美国市政管理的企业化改革  
个公司。 ……城市事务涉及到铺路建楼卫  
下水道供水供气供电特许经营等事务,  
还涉及到为公共健康与舒适计而建设公园林  
荫大道图书馆和博物馆城市的工作就是城  
市财产的增值与保值在逻辑上城市就应当由  
那些创造者们那些拥有产权之人或占有巨大  
份额之人像管理财产那样来管理它这些人才  
是城市这个大公司的受益人和风险承担者市民的  
权益由城市来保障服务性需求由城市来满足城市  
越繁荣市民受益越多除了用手投票市民还可  
用脚投票”,表达对城市优劣的评判通过移民来  
去对城市服务施加压力市议会如同公司董事会,  
由全体市民选举产生是政策制定者有权决定城市  
发展方向和规划城市经理是专门管理人才如同  
公司总经理或首席执行官负责城市事务管理和日  
常行政办公由市议会聘用并对其负责贯彻执行市  
议会制定的政策和决议向其提供咨询肩负着实现  
城市利益最大化的重任,“城市经理这个称呼直接  
复制于公司经理一语道破市政体制企业化精髓。  
此外有些城市还设有城市检察官类似于公司法律  
顾问通常由选举产生或由市议会任命在法律事务  
中代表城市和市议会并提供法律建议有些城市  
还设有城市审计官负责对城市运营和服务进行独  
立评估和报告通过绩效审计来加强城市的社会责  
任意识增强城市政府的效率与效益同时向市议  
公众城市经理市政府各部门和其他利益相关  
者提供独立可靠准确的信息其职能类似于企业  
中的监事会或监察委员会。  
15103  
会对它有强烈的责任感。  
这种观点无疑是对城市属性的明晰界定它将  
城市从纯粹政治化的观念藩篱中解放出来赋予城  
市以更多的经济法人色彩无形之中拉近了城市与  
企业的距离。  
从理论上讲在市场经济条件下现代企业制度  
的核心是产权制度即界定和保护参与企业的个人  
或经济组织的财产权利的法律和规则),产权制度  
是决定企业组织和管理模式的基础企业组织制度  
和管理制度在一定程度上反映着企业财产权利的安  
如果没有明晰的产权制度那么企业组织形式  
即企业组织形式的制度安排它规定着企业内部  
的分工协作权责分配关系和经营管理制度即企  
业在管理思想管理组织管理人才管理方法管理  
手段等方面的安排就将失去基础变成无源之水、  
无本之木企业便无法运作安德鲁·怀特的观点  
恰好理清了城市的产权问题无疑为城市借鉴企业  
模式在理论上做好了潜在铺垫为在市政管理中模  
仿企业进行改革扫除了观念上的障碍。  
3.市政管理理念企业化  
改革不仅借鉴了企业组织形式还在市政管理  
中引入了专家治市科学管理政治与行政分离行  
政集权注重效率经济节约等原则使得企业经营  
管理模式在市政管理新体制中也得到良好体现。  
市政事务的复杂性对城市领导人的专业管理能  
力提出了较高要求。 1896市政改革领袖约翰·  
H·帕特森发表演讲时说:“一个城市就是一个大企  
市民就是股票持有人,……城市事务应当严格建  
立在商业基础之上不是由政党———无论共和党还  
是民主党而应当是由熟悉企业管理和社会科学的  
市政体制企业化  
进步运动时期的市政改革最大成就在于创新并  
确立了三大市政体制尤以城市委员会制和城市经  
理制最能体现企业化特点对于城市委员会制的运  
作模式全国市政同盟委员克林顿·R·伍德拉夫  
曾分析说城市委员会制用简洁的直接的企业  
化的方式管理城市事务……把在商业和工业领域里  
普遍的成功的企业管理方式应用于市政管理领域  
1]2  
人员来管理。” 城市经理制恰好满足了这种需求。  
城市经理在全国范围内聘任以绩效评估和业绩表  
现为评聘标准全都经过专业培训许多人还拥有相  
关专业学位他们大多在基层历练多年兼有专业管  
理知识和实践经验能够发挥专家治理优势而且城  
市经理不是民选官其超党派性有利于政治中立便  
于摆脱党派利益和政治纠纷将主要精力专注于具  
体事务处理在以往市政体制中政治与行政杂糅  
不分决策与执行难以协调而城市经理制克服了市  
长制下市长政治行政一把抓的弊端还克服了城市  
16]29-30  
之中”  
它让企业家精英直接入主市政厅由  
企业精英根据企业管理经验亲自管理市政体现了  
对企业家阶层和企业化管理经验的推崇相较而  
在引入企业化管理模式方面城市经理制比城市  
委员会制更胜一筹。  
仔细分析不难发现在城市经理制体制下一个  
城市就像一个股份有限责任公司市民如同公司股  
票持有者选择定居城市如同购买公司股票市民就  
93  
四川师范大学学报社会科学版)  
委员会制下委员扯皮推诿互投赞成票的弊端优势  
《2011 年市政年鉴显示53.1%的美国城市采用  
②[18]  
明显在城市经理制下市议员由市民选举产生代  
表市民参与决策实现了城市政府的政治代表性和  
合法性城市经理总揽行政大权统一管理实现了  
政治与行政相分离同时还做到了分散决策与集中  
管理相结合而且城市经理有权任命行政官员能随  
时掌握全局信息情报便于宏观统筹和集中管理大  
大提升了决断效率此外在有些城市里城市经理  
每周发布公告互动性和时效性非常突出采用城  
市经理制的城市政府规模普遍较小避免了机构臃  
肿和官僚层级过多例如加利福尼亚州西南部城  
市曼哈顿海滨市,2000 年总人口33,852 全职雇  
员仅274 大大节省了财政开支同时也提升了运  
转效率。  
城市经理制  
城市经理制走过了一个世纪依然  
长盛不衰。  
硬币总是有两面城市经理制也不例外经过  
企业化改革的城市虽然可以通过借贷发行债券等  
方式自筹资金进行市政建设以及为市民提供公共服  
但同时也存在与企业相似的难题破产危险当  
城市经营不善难以为继时可以向法院申请破产,  
只承担有限责任可是城市毕竟是一个地域实体,  
不能像企业一样随便重组和任意兼并因此当  
1975 年纽约市因财政危机濒临破产时联邦和州政  
府不得不拨款支持在通常情况下企业属于市场  
化法人社团内部基本无政治色彩具有完全市场化  
特点而城市则有所不同规模一般比企业大由于  
不同人群存在不同政治和经济利益诉求城市事务  
往往极为复杂作为联邦与州政府体系的组成部分,  
城市带有一定政治色彩无法实现完全市场化由  
此可见城市与企业之间还是存在一定差异的不  
即便如此市政管理和运作仍可借鉴企业模式,  
毕竟在市场大潮中搏杀的企业也是一种社会化生产  
组织承担一定社会责任借鉴企业化理念进行市  
政改革并非真把城市变成企业市政企业化改革也  
并非完全照搬企业模式问题的关键在于寻找最佳  
契合点以达到借企业运作方式为城市公共事务服  
务之目的。  
综上所述对城市的市场化自治法人属性的界  
将城市从传统观念的藩篱中解放出来为借鉴企  
业模式扫除了观念上的障碍城市改革积极效仿现  
代企业制度不仅完成了市政体制企业化还做到了  
市政管理理念企业化成功实现了市政管理企业化  
重大转向新创立的城市经理制无疑是市政管理企  
业化的典范。  
市政管理企业化改革的深远影响  
进步运动时期的市政改革从体制设计到管理思  
想无不浸透着浓厚的企业化理念改革实现了管理  
方法科学化管理过程规范化管理人员专业化城  
市治理效率显著提高甚至在20 世纪30 年代史无  
前例的经济大危机中采用城市经理制的城市仍能  
照常运转足见其生命力之顽强市政改革有力反  
击了城市老板势力遏制了市政体制性腐败丰富了  
地方自治内容在一定程度上完善了美国民主在  
美国历史上分别在20 世纪20 年代二战后头十  
、90 年代出现过三次采用城市经理制的高潮许  
多县政府也采用了此制甚至还被加拿大和爱尔兰  
的市县和其他地方政府所采纳经国际市 县管理  
协会确认,1935 年美国有418 个城市和个县政府  
采用经理制2001 年有3302 个城市和371 个县  
政府采用此制其中菲尼克斯市是全美最大的采用  
此制的城市另据国际市县管理协会发布的  
通过历史回顾和理论分析不难看出进步运动  
时期美国市政管理改革最突出的特点在于其企业化  
走向改革成功借鉴了企业理念和管理模式诞生了  
以城市经理制为代表的新体制成为克服市政腐败  
的法宝适应了经济社会发展对城市管理提出的新  
要求是美国市政管理史上的第一次重大调整对当  
时及后世美国城市治理产生了重要而深远的影响。  
此后美国市政管理更加强调顾客导向和市场选择,  
美国城市也越来越倾向于从企业经验中寻求灵感,  
将企业化理念引入公共管理领域不断重塑政府形  
美国市政管理从此带有了明显的企业化色彩。  
注释:  
百分比数通过数据计算得来。  
Santa Clara County v. Southern Pacific Railroad. 118 U.S. 394 (1886).  
94  
张卫国进步运动时期美国市政管理的企业化改革  
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store.icma.org/ FreeDocs/ 43640_InsidetheYearbook.pdf.  
The Enterprization Reform of American Municipal  
Governments in the Progressive Era  
ZHANG Wei⁃guo  
Institute of American History, Xiamen University, Xiamen, Fujian 361005, China)  
Abstract:In the United States, the municipal reform played an important role in numerous reforms  
appeared during the Progressive Movement. Along with the expulsion of “city bosses”, the municipal in⁃  
stitutional innovation moved on. Three new kinds of government plans, i.e., the strong mayor council  
plan, the commission plan and the city manager plan were created and gradually established. The reform  
borrowed ideas from the excellent management model of big enterprises and emulated the modern enter⁃  
prise system in the institutional design. The reform deeply embodied the thought of enterprization manage⁃  
ment, which corresponds to the pursuit of economy and efficiency. It had a significant and far⁃reaching  
impact on the American cities from then on.  
Key words:the Progressive Movement; municipal administration; enterprization reform; city man⁃  
ager plan  
责任编辑凌兴珍]  
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