第４１卷第５期

２０１４年９月

四川师范大学学报（社会科学版）

ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｉｃｈｕａｎＮｏｒｍａｌＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓＥｄｉｔｉｏｎ）

Ｖｏｌ．４１，Ｎｏ．５

Ｓｅｐｔｅｍｂｅｒ，２０１４

教育政策价值选择与教育公平

———以特殊教育政策为例的分析

王ꢀ 培ꢀ 峰

（

南京特殊教育职业技术学院特殊教育研究所，南京２１００３８）

ꢀ

ꢀ 摘要：从教育政策价值分析的视角揭示和促进教育公平，是教育政策分析的一个重要维度。学生及其教育存

在是教育政策价值生成的基点，学生及其教育存在论的教育政策价值认识论是进行教育政策价值分析的基本视

野，“学生—教育公平”是教育政策价值分析的基本标准。以特殊教育政策为例，对教育政策主体价值选择分析发

现，特殊教育政策价值存在偏颇，严重影响教育公平。其主要是：特殊教育政策主体价值缺损，特殊教育政策主体

价值选择立场偏颇，特殊教育政策主体价值有效性失衡。

关键词：教育政策；价值分析；特殊教育；教育公平

中图分类号：Ｇ４０⁃０１１．８ꢀ 文献标志码：Ａꢀ 文章编号：１０００⁃５３１５（２０１４）０５⁃００７７⁃０７

ꢀ

ꢀ 教育政策是价值选择的结果，是对价值的权威

的本体理解。正是由于对教育政策本体理解的多

元，带来了教育政策价值论的多样性。对教育政策

价值的认识目前主要体现在孙绵涛和刘复兴教授的

论述中。例如，孙绵涛教授突出了对教育政策对教

育活动的指导性和规范性特点的理解，认为教育政

策是“政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了

实现一定有教育目标和任务而协调教育的内外关系

分配。价值问题始终是教育政策的核心和灵魂，它

不但以价值分配的形式直接影响教育政策活动，且

其价值分配本身就是教育政策。从教育政策价值分

析的视角揭示和促进教育公平，是教育政策分析的

一个重要维度。教育政策主体是教育政策价值的重

要载体和条件，教育政策主体的价值选择是影响教

育政策价值的重要元素，对教育政策价值的分析离

不开对教育政策主体价值选择的分析。本文在厘清

教育政策价值认识的基础上，通过以《残疾人教育

条例》为主要政策的特殊教育政策主体价值选择的

分析，揭示特殊教育政策主体价值偏颇及其对教育

公平的影响。

［

１２］１１

所规定的行动依据和准则”

。由此，他提出教育

政策是“两对三层”价值的统一，即教育政策的个体

价值与社会价值、工具价值与目的价值这两对相互

依存的价值，在教育政策隐性价值与显性价值、应然

价值与实然价值、直接价值和间接价值这三层价值

［

２］

上的表现。刘复兴教授则强调了对教育政策的

一ꢀ 教育政策价值认识论及其分析范式

社会整合功能的理解，认为教育政策是“调整教育

［

３］１５

，教育政策价值基

（

一）教育政策价值认识论的理论分野与生成

领域的社会问题和利益关系”

基点

于所调整的关系不同而具有不同的价值，他借用韦

伯的社会学方法把教育政策价值分为实质价值（目

对教育政策价值的认识，首先来自对教育政策

收稿日期：２０１３⁃１１⁃３０

基金项目：本文系江苏省高等职业院校国内高级访问学者计划资助项目“特殊儿童教育公平的教育政策研究”（ＦＸ０４６）成果。

作者简介：王培峰（１９７１—），男，山东潍坊人，南京特殊教育职业技术学院特殊教育研究所副教授，主要从事特殊教育哲学、特

殊教育政策研究。

７７

四川师范大学学报（社会科学版）

的价值）和形式价值（工具价值）。对教育政策价值

势，但它往往忽视教育政策客体属性和规律，甚至把

政策决策主体的意志与需要作为政策的价值根源，

以独裁的意志凌驾于教育政策客观属性和规律之

上。一方面，使得这种教育政策价值完全取决于政

策决策和执行者的善，以他们自律的程度决定政策

价值的正当性。公平正义失去了制度保证，或牺牲

在效率追求中，或损耗在各级层层的执行中，政策变

形、政策走样问题常常发生。另一方面，忽视教育政

策的客观属性和规律，可能导致教育政策活动违背

教育规律和人的成长要求，贻害教育和人的健康发

展。例如，文革期间，轻文化学习而重视“学工、学

农、学军”，“终止高校招生考试制度”，“上山下乡”

等，从某种意义上就是教育政策决策主体的高层意

志在特定时代背景下的反映。今天，教育发展的不

均衡等教育公平问题成为严重的社会问题，其背后

无不有着上述教育政策价值认识偏颇的根源。

的多元理解其实正是丰富和深化教育政策价值认识

的过程，也从一个角度说明了教育政策价值的歧义

性，反映了教育政策主体特别是政策制定与执行主

体对教育政策活动的重要影响，引起了人们对教育

政策价值的充分重视。笔者认为，对教育政策价值

的认识必须首先确立教育政策价值认识论。下面按

照价值哲学的“客体说”、“主体说”、“关系说”进行

批判分析，并揭示教育政策价值认识论的内涵。

教育政策价值客体说，即基于价值是客体属性

反映的认识，认为教育政策具有“导向、协调、控制

［

２］

和规范”等客观的功能属性，价值也是客观的，不

以人的意志为转移的。这种价值学说，注重教育政

策客体的客观功能和效用，体现出鲜明的科学工具

理性，基于这种价值的教育政策具有程序简单、易操

作、便于推行等优势。但它常常忽视和抑制不同教

育政策主体的价值存在和需要，把教育政策的功能

属性特别是外在的政治教化功能、社会维持和整合

功能以及教育存在与发展的功能等作为教育政策的

价值本身，教育政策主体也就无所谓价值追求和理

想愿望，只需服从教育政策的要求，按部就班“处

事”即可。譬如，文革期间，侧重教育政策的政治功

能，以教育政策的政治工具性替代了人的主体需要，

无论什么地区，什么教育，什么人，多大的人，都必须

服从教育政策的政治价值意志。在改革开放的９０

年代，则又特别强调教育政策的经济功能，强调教育

为经济建设服务，以经济性遮蔽了各级各类教育及

其人的其它价值需要。由于经济价值体现为效率和

工具的本性，先天蕴含着对公平选择的轻视和对人

目的意义的价值关怀的淡失，因此，人的缺位、教育

公平的偏离自然是这种教育政策价值认识的必然。

这显然不符合现代社会制度和我国和谐社会建设需

要。

教育政策价值关系说，这是当前特殊教育政策

价值认识的主流观点，即基于价值是客体属性对主

体需要满足的认识，认为“教育政策的价值应该是

教育政策的客体属性与主体需要在实践基础上所形

［

２］１８

成一种效用关系”

，“教育政策的客观属性满足

３］１５

。这很好

［

主体教育政策主体需要的一种关系”

地解释了教育政策价值形成，但是也带来以下两种

质疑。（１）教育政策所具有的“导向、协调、控制和

规范”等属性是先天固有的吗？教育政策的客体属

性功能实质上是教育政策主体赋予的。教育政策的

功能属性不同于其他自在之物的最大区别在于，所

谓的客观属性其实是主观的，是可以人为建构和解

释的东西，这从逻辑起点上留下了教育政策客观属

性之善的歧义和质疑。（２）教育政策主体的需要是

一元、一致的吗？教育政策的主体是多元、多层次

的，他们各自的价值观、利益需要等是多元的、复杂

的，甚至是冲突的。孙绵涛教授把它分为“第一主

体”（即决策主体、咨询主体、执行主体、评价主体）

教育政策价值主体说，即基于价值是人的主观

需要的观点，认为“教育政策价值要受到主体需要

的规定和主体自身价值、伦理和能力等因素的制

［

２］１８

和“第二主体” （即对象主体）两个层次

。在这

里，显而易见的是，由于主体在教育政策中的地位差

别、需要差异和冲突是不可回避的，主体之间的利益

冲突和博弈也难以避免。决策主体和执行主体是绝

对的公共权力部门，而政策对象主体在阶层权力地

位、诉求表达的说话者地位、信息占有地位等要素上

都不具有平等的主体资格。这种“第一主体”和“第

二主体” 的理论预设及其事实存在，其实就是“主

［

４］

约”，教育政策是“政策主体意志对象化的产物”

，

它依赖于人并存在于人的主观观念中。这种教育政

策价值观，强调教育政策主体意志作用，特别是政策

决策主体的意志和需要，认为决策主体的价值标准

就是教育政策价值标准。它虽然具有易于发挥教育

政策主体的积极性、能动性以及快速有力执行的优

７８

王培峰ꢀ 教育政策价值选择及其对教育公平的羁绊———以特殊教育政策为例的分析

体—客体”关系的委婉表达。这样，必然导致不平

等的支配与被支配关系，为公平正义的缺失或不足

设下了逻辑必然。

公平正义和文明进步的社会功能和政治功能；政府

及教育行政部门等执行主体可能注重特殊教育政策

的社会效益和效率；学校和特殊儿童及其家长利益

主体、社会组织等评价和监督主体则可能更侧重维

持特殊教育存在和发展，规范、批判和指导特殊教育

活动与行为，注重教育资源获得和特殊儿童发展等

内在价值。由此，教育政策价值可以分为：民主与文

明的政治价值、社会正义的民生价值、保障和促进教

育发展的教育价值、特殊儿童自由全面发展的人道

价值等等。在这里，根据祁型雨教授提出的教育政

通过上述教育政策价值认识论分析，可以发现，

无论哪种价值说，都存有教育公平的“价值漏洞”，

都难以担当起重建公平正义取向的教育政策价值理

想的重任。这启示教育政策价值认识论，要避开上

述主客二分的价值预设，重新寻找新的思想资源。

马克思的实践认识论为我们奠定了重要方法论

基础。马克思把实践作为人及其世界存在的基础，

打通了主体与客体的壁垒。在马克思看来，价值来

自实践，价值作为人的属性，其形成与存在自然离不

开实践这一根基。其实，教育政策主体和客体其实

都有所“不能”，它们唯有被统一在政策实践的活动

过程中，且只有在实践活动中，通过主体客体的不断

转化和互动过程才能形成价值源泉。无论教育政策

客体有无先天固有的“导向、协调、控制和规范”等

属性功能，还是教育政策主体的价值需要只有在实

践的平台上，“才能使主体需要和客体属性处于价

值关系中，并作为实践活动的固有内容，经过双向对

象化而生成合目的性和合规律性相统一的价

［

５］８

策价值的层级结构，前面两者是外在价值、间接

价值、工具价值，后两者是内在价值、直接价值、根本

价值，特别是最后的根本价值是教育政策价值的核

心所在，应居于政策价值秩序之首，它相对于前三者

是教育价值的终结者，是绝对的终极价值，前三者则

都是工具价值。这符合当代“存在先于本质”的人

本主义关怀，有利于防止残疾儿童、留守儿童等弱势

群体在政治价值和社会价值的抽象中被形式化而落

空。

这样，在实践平台上，我们可以厘定学生及其教

育存在论的教育政策价值认识论，我们有什么样的

学生及其教育价值观，就可能有什么样的教育政策

活动及其价值。这是笔者所欲进行教育价值分析的

认识视野和逻辑依据。

［

５］７

值” 。那么，教育政策价值生成的基点是什么呢？

是学生及其教育存在本身这一终极存在者。

首先，学生及其教育的存在是教育政策活动的

基础和前提。教育政策实践活动尽管因教育政策主

体不同而表现出不同的政策活动，如立法机构的立

法活动，政府和教育行政部门的政策规划活动，各社

会团体的政策咨询活动、评价活动，社会群众的评价

和监督活动等，但它们的价值朝向无不是学生及教

育的存在。正是在不同的实践上有着学生及其教育

这一基点，教育政策活动才有了价值依归，并经实践

活动得以揭示教育价值的源泉。从教育作为培养人

的活动而有别于其他活动、教育政策作为协调分配

培养人的教育资源而有别于其它政策这一本体来

看，学生及其教育的存在是根本和灵魂，失去了这两

者，教育政策也就失去存在的依据和载体，这特别是

作为教育学立场的教育政策研究者应持有的基本立

场。

（二）教育政策价值分析范式

教育政策分析本质上是教育政策的研究活动和

［

６］４９

评价活动

。而教育政策价值分析一直是教育政

策分析中最为核心的问题，它主要对教育政策价值

“是什么”、“如何是的”、“怎么样”等真伪善恶问题

进行分析。所谓教育政策价值分析范式是“教育政

策价值分析者在教育政策价值的分析思路、分析方

［

６］７４

法上及分析内容上所表现出来的综合特征”

。

一般说来，由于价值的属人性、关系性、实践（过程）

性，所以教育政策价值分析也主要是对教育政策主

体与教育者政策客体关系及其实践过程的分析。但

是，由于教育政策活动既是一个过程又是一个结果，

从动态和静态的不同视角，从政策主体、客体及其过

程的不同要素出发，都会有不同的价值分析视野，至

今难以形成一个统一的定论。

其次，学生及其教育的价值位居教育政策价值

层级的顶端。从不同教育政策主体的价值需要看，

教育政策价值表现也不相同。一般来说，立法机构

和党委等决策主体可能侧重特殊教育政策促进社会

对于教育政策价值分析的研究目前尚不多见。

孙绵涛教授在新著《教育政策分析：理论与实务》一

书中分析认为，对于教育政策价值的分析主要分为

７９

四川师范大学学报（社会科学版）

教育政策价值生成过程分析和政策本身价值分析两

个范式。教育政策价值生成过程分析是对政策价值

的生成过程进行价值分析，根据政策客体的属性、主

体需要和政策活动过程的三个价值要素，把教育政

策三要素作为整体来分析时，就是教育政策价值生

成过程整体分析。当对教育政策各要素的价值观念

进行分析时，就是教育政策生成过程的单项分析。

教育政策本身的价值分析，就是对政策期望价值和

政策效果价值的分析。前者可称为前价值分析，主

要对象是政策决策者和咨询者利益博弈在价值观念

的反映；后者可称为后价值分析，主要对象是政策对

象和政策执行者以及不同政策执行者之间的利益博

育政策价值正当性的重要基础。然而，我国传统上

一直存在着以政府意志代替民众意愿的思维惯习

（即“政府是公共利益化身”、“大政府小社会”）。

这体现在特殊教育政策活动中，就是以政府（含教

育行政部门）、党委、立法机构等政策主体替代各社

会团体（含专业组织或个人）、社会群众、学校教师、

学生及其家长等其他政策主体的价值意愿，以某部

门或某部分人的规划、决策、执行、评价代替所有政

策主体作用，特别是学校、学生及其家长等利益相关

主体缺席现象比较严重。这表明了特殊教育政策主

体阶层的严重分离。

政策过程本质上就是“通过政治过程决定资源

［

６］７４－７７

弈在价值观念中的反映

。孙绵涛教授本人是

在不同公共物品之间的配置或决定全社会价值、利

［

７］９

倾向于教育政策价值的过程分析的。他认为，教育

政策价值分析“就是要透过教育政策的内容及教育

政策过程，分析确立教育政策内容的主体、教育政策

决策主体、教育政策的执行主体所持有的价值观

益在不同阶级、团体或个人中的分配” 。特殊教

育政策本身作为社会公共物品，它自身就具有目的

价值，以正义或善来“俘获”人心。它的这种价值被

政策监督主体、利益相关者主体等的拥护而凝聚和

增强，并赋予其合法性。然而，特殊教育公共物品是

以绝对的政府公共意志来支配，政府既是特殊教育

政策价值主体又是分配主体、评价和监督主体。这

样，政府主体处于绝对的价值垄断地位，既是价值生

产者又是价值分配者、裁判者，特殊教育政策活动成

为缺少社会公共参与的公共治理活动。一方面使得

特殊教育政策价值及其公平分配遭受质疑；另一方

面不可避免地在政策活动中划定了不同的“权力”

阶层，即政策决策和执行主体成为“强权阶层”，监

督主体、利益相关者主体等成为“弱权阶层”，此即

体现了孙绵涛教授“第一主体”和“第二主体”的政

策主体关系事实。现实中“强权阶层”有什么样的

特殊儿童及其教育价值观，就可能有什么样的特殊

教育政策价值，亦可能有什么样的特殊教育政策实

践活动。所谓特殊教育政策体现的就只有“强权阶

层”的主体价值。特殊教育政策活动中的这种权力

分化说明，特殊教育政策价值存有不能普遍共存共

享的现象，“弱权阶层”的主体价值只能是“强权阶

层”主体价值的强加，特别是当“强权阶层”借公共

利益、公共目的、公共价值来进行公共教育政策活动

时，就彻底构成了一种统治地位的价值意识形态，淹

没了“弱权阶层”的价值愿望，甚至导致“弱势阶层”

失去了价值觉醒和质疑的能力。这是长期以来导致

广大特殊儿童及其家长主体、教师主体价值边缘化，

甚至被排除在政策主体价值之外的根源之一。

［

６］７３

念”

。在这个定义中，不难发现他把教育政策过

程中政策主体及其主体间价值观念的纠缠和博弈作

为教育政策价值分析的重点。刘复兴教授认为教育

政策价值分析是“对教育政策活动的价值关系和价

值问题进行确认和分析”，且强调教育政策价值分

析的研究对象主要是“教育政策活动的价值关系和

［

３］１５

价值问题”

。可见，他倾向于对教育政策的静态

分析、问题分析（即单项分析）。为此，他从教育政

策价值选择、合法性和有效性三个价值向度，实质价

值（目的价值）和形式价值（工具价值）的价值内容，

以及经验研究、规范研究、超伦理研究的三种方法，

确立了教育政策价值分析的三维模式。

本文拟根据学生及其教育存在论的教育政策价

值认识论，借鉴孙绵涛教授的教育政策价值的过程

分析范式，确立“学生—教育公平”为教育政策价值

标准的过程分析范式，对教育政策主体价值的真与

伪、善与恶及其对教育公平的影响进行分析。

二ꢀ 教育政策价值偏颇及其对教育公平的影

响：以特殊教育政策为例的分析

（

一）特殊教育政策主体价值的缺损

特殊教育政策主体价值因教育政策主体的社会

结构和价值需要的差异而表现为一个多层的价值体

系。一般说来，他们可以分为特殊教育政策决策主

体、咨询主体、执行主体、监督主体、利益相关主体或

政策对象主体。他们价值主张的重叠是构成特殊教

８０

王培峰ꢀ 教育政策价值选择及其对教育公平的羁绊———以特殊教育政策为例的分析

这样，特殊教育政策价值实现完全取决于“第

一主体”的善政自律。而“第一主体”在教育政策活

动中的价值是一个空洞的抽象之物。一方面，它们

作为一个机构，其价值可能直接取决于机构文化习

性和制度沿承，且以一种较宏观的公共利益或公共

人格的形式，体现为超越于任何个体价值之上的普

遍价值；亦可能取决于机构中代表行使权力的某个

或某几个个人主体的价值，使机构的公共价值可能

体现为个人主体价值偏好。由于他们也是“理性经

济人”，具有成本－收益算计和自身利益、政绩等自

利性，常常导致以形式正义遮蔽了实质正义，以个人

价值标准和私人利益需要替代公共价值理想和公共

利益旨归。另一方面，在现行政策执行中，由于上级

教育政策决策和执行主体（特别是政府及教育行政

部门）的刚性，及下级对上级教育政策活动路径的

依赖特性，下级教育政策决策和执行主体价值往往

只能限定在上级政策决策和执行主体价值的框架和

原则中，受其目的、意图、需要的价值制约，仍旧体现

为一个普遍性、概括性、原则性、抽象性的价值理念，

难以体现本地、本校或特殊儿童实际需要的特殊价

值。因此，政府机构等部门的善政自律、公共价值难

以保证在具体的教育政策活动中充分体现和始终体

现，且他们作为教育政策主体本身也是一个具体的

价值需要、价值信念、价值立场的存在者，必须接受

时代文化、经济、政治等因素影响。

策问题和政策价值观是影响价值选择的决定性因

［３］１６

素

。

首先，政策是为了解决问题的，问题的存在是政

策存在的前提。不同的问题也就需要不同的政策来

解决，根据问题的性质不同，选择的政策解决策略和

价值倾向也不一样。这样，特殊教育政策主体基于

问题及与特定问题结合所形成的政策价值观，不可

避免地具有某种价值立场偏向，深刻影响着特殊教

育政策活动。对不同问题的政策决策和执行可能带

来顾此失彼的现象，或对同一问题解决可能带来一

部分群体受益而另部分群体受损的利益分配格局。

如自《义务教育法》颁布以来，残疾儿童义务教育一

直是特殊教育的重点，而学前、高等教育则相对滞

后，特别是特殊儿童学前教育几乎处于无政策设计

的空白状态。又如《关于进一步加快特殊教育事业

发展的意见》中，对中西部地区特殊教育学校建设，

提出“在人口３０万以上或残疾儿童少年相对较多，

尚无特殊教育学校的县，独立建设一所特殊教育学

校”，就体现了一种倾向于中西部的政策价值观，可

能使得东部少数较落后的地区特殊学校建设难以获

得相应的支持。

其次，政策主体在政策活动中一贯形成的某种

价值偏好，以及这种偏好与特定社会结合所形成的

政策价值观，也以某种固有的价值立场影响着政策

活动。

特别是在利益竞争或者政绩绩效追求面前，他

们自身也有着特定的价值需要，可能影响特殊儿童

教育公平的价值关怀。例如，上世纪９０年代《残疾

人教育条例》“扶持残疾人教育机构兴办和发展校

办企业或者福利企业” 的政策实践，许多地方政府

和特殊学校为弥补政府公共供给不足，积极开展勤

工俭学活动，“大办校办工厂”（或出租校舍）等，文

化知识教育被轻视，特殊教育质量和公平在经济效

益和效率追求中严重失衡。又如，我国特殊儿童教

育长期以来一直是以盲、聋哑、智障三类中轻度残疾

学生为主要对象开展学校教育，缺少对重度障碍儿

童教育的政策设计。这些都是对特殊教育政策主体

价值缺损的有力批判。

第一，政策主体所持有的科学价值与人文价值

的偏好，影响着政策活动和实践。科学价值与人文

价值都在政策活动中有着合理性的地位，然而这两

者在不同的政策主体价值观上所占据的地位却是不

同的，对特殊教育政策的影响自然也是不同的。总

体看来，特殊教育政策以应然的价值关怀替代实然

的科学理性是一个重要问题。例如《残疾人教育条

例》中以“应当”对政府和学校提出政策要求的地方

就达４５处，而在政策执行过程中这种应然的政策规

定使诸多事项至今难以落实。再如《残疾人教育条

例》第二章学前教育中规定了“残疾幼儿的学前教

育机构”在学前教育中的作用，但是并没有对残疾

幼儿的学前教育机构做出相应的政策设计，时至今

日罕有独立设置的“残疾幼儿的学前教育机构”。

再如《残疾人教育条例》第二十九条规定了“普通高

级中等学校、高等院校、成人教育机构必须招收符合

国家规定的录取标准的残疾考生入学，不得因其残

（

二）特殊教育政策主体价值选择的立场偏颇

“

３］１６

教育政策的价值特征表现为一系列的价值选

［

择”

。特殊教育政策的价值选择是蕴含着政策

决策者的某种目的期望与价值偏好的。在这里，政

８１

四川师范大学学报（社会科学版）

疾而拒绝招收”，然而并没有对“符合国家规定的录

这是从教育政策主体之间价值发挥方面来说

的。教育政策主体价值有效性表达的是主体价值在

政策活动中的效能、效果，教育政策主体价值有效性

的失衡反映的是教育政策各主体价值在政策活动中

所占有的地位、份额、最终效果等情况的不平衡。特

殊教育政策主体价值有效性的失衡主要表现在两个

层面。

取标准”做出政策规定，很多技术性问题被遗忘在

人文博爱之中。

第二，政策主体所追求的政策利益不同导致的

价值立场偏颇，影响着政策活动和实践。这突出表

现在特殊教育政策外在价值对内在价值的僭越。即

以追求政治价值、社会价值截留和缩减特殊教育政

策对特殊儿童发展的内在价值，以追求大面积快速

普及特殊儿童义务教育效率截留和缩减特殊教育政

策对特殊教育质量的提高，以追求地区或部门的短

期政绩截留和缩减特殊教育政策对特殊教育长期发

展的价值理想。如《残疾人教育条例》第三章义务

教育要求：“地方各级人民政府应当将残疾儿童、少

年实行义务教育纳入当地义务教育发展规划并统筹

安排实施。县级以上各级人民政府对实施义务教育

的工作进行监督、指导、检查，应当包括对残疾儿童、

少年实施义务教育工作的监督、指导、检查。” 但长

期以来，各地在政策执行中很少把特殊教育纳入本

地经济社会发展规划，至今仍有大量县级城市未开

办特殊学校或未开展特殊教育；即使开展特殊教育

的地方政府，许多也仅仅以有无开展特殊教育来反

映对《残疾人保障法》等国家法令的政治态度，却很

少关注教育质量提高和特殊儿童教育公平状况。在

教育管理中，则很少把特殊教育纳入教育规划和教

育督导范围，特殊学校教育教学等基本规范缺少必

要的监督和管理。特殊儿童有质量的实质教育公平

难以有保障。

１．从同一层面的特殊教育政策主体看，突出地

表现为特殊教育政策主体价值选择的主观故意和政

策过程的有效操作性和技术性失衡。前文指出的特

殊教育政策主体价值选择的主观故意，即对特定问

题、特定背景做出的不同价值选择，以及教育政策主

体持有的价值偏好带来的价值失衡问题。二是特殊

教育政策过程的技术因素造成的有效性失衡。因为

有效性是与政策过程相联系的操作性问题或技术性

问题，是对政策活动中各主体价值的选择、协调、平

衡、咨询、决策和再选择的技术操作后果。由于教育

政策主体在政策活动中价值地位的不同、价值选择

的差异，咨询主体、监督主体、利益相关者主体价值

的缺席，不可避免地带来两个政策后果。一方面，因

为政策技术操作对价值平衡和选择的困难，而导致

技术操作“失灵”，即违背或者不能很好适合政策活

动的规律性，政策效果偏离政策目的。譬如，传统的

“政府全能型”的教育管理和办学政策带来的低效

和腐败，购买某些公共服务质量不高、社会监督不到

位、有违教育公平等。另一方面，带来特殊教育政策

技术操作的简单化、单一化。由于政策是利益主体

冲突、协调和平衡的过程，特殊教育政策活动由于上

述指出的相关利益主体缺席，失去了不同政策主体

间的利益博弈、制约以及协调、平衡的过程，也就难

以完整、全面表达和体现特殊教育政策利益相关者

的价值需要和追求，导致特殊教育政策有效性偏离

利益相关者的主体利益；即使有少量和一定程度的

利益相关者、咨询主体、监督主体的参与，但在特殊

学校数量少，特殊儿童及其家长人数少、地位弱势、

表达方式和渠道受限等面前，他们的意见和诉求难

以充分表达或者充分引起政策决策和制定者的重

视，致使他们的利益在政策选择与协调的博弈中始

终处于被遮蔽和失声的地位。譬如《残疾人保障

法》第二十八条要求“普通师范院校开设特殊教育

课程或者讲授有关内容，使普通教师掌握必要的特

殊教育知识”，可至今普通师范院校特殊教育课程

第三，政策主体所持有的教育理念不同而导致

的政策价值偏颇，对政策活动的影响。这主要体现

在全纳教育理念和隔离制特殊学校教育的纠葛。我

国自１９８８年第一次全国特殊教育工作会议提出“以

特殊教育学校为骨干，以大量特教班和随班就读为

主体的残疾儿童教育格局” 以来，一直以特殊学校

教育和全纳教育为特殊教育发展基本理念。在这

里，“特殊教育学校为骨干”和“随班就读为主体”凸

显了两种教育理念的对峙。事实上，推行随班就读

３

０多年来，随班就读人数所占比率一直徘徊在６０％

［８］１５

左右

。随班就读工作机制、体制不健全，所需经

［８］１６

费拨款体制未建立

，以及其它诸如政策执行不

到位、质量效果差、推广速度慢等问题，深刻反映了

全纳教育理念在隔离制特殊学校教育的纠葛。

（

三）特殊教育政策主体价值有效性的失衡

８２

王培峰ꢀ 教育政策价值选择及其对教育公平的羁绊———以特殊教育政策为例的分析

［

９］

。

开设率仅为１３．９％

．从不同层面的特殊教育政策主体看，突出反

映在地方各级特殊教育政策主体价值的“缺位”或

缩减”。由于国家特殊教育政策具有适切“国家取

区政策主体价值愿望的创新性政策设计和安排，其

结果是政策针对性不强、实际效果差，地方政策主体

价值“缺位”或“缩减”。如许多地方在落实《残疾人

教育条例》中“有条件的学校，实施个别教学”，“有

条件的学校，可以设立专门辅导教室”的规定时，就

以本地或本校“不具备条件”，而直接拒绝实施“个

别教学”和设置“专门辅导教室”，拒绝接纳特殊儿

童享受义务教育。

２

“

向”的价值偏好，占据着政策环境的话语权优势，这

为地方特殊教育政策主体移植提供了依据。地方特

殊教育政策创议、决策和执行，常常以“国家取向”

直接移植而疏于对符合本地区实际需要和适合本地

参考文献：

［

１］孙绵涛，等．教育政策论———具有中国特色的社会主义教育政策研究［Ｍ］．武汉：华中师范大学出版社，２００２．

２］孙绵涛，邓纯考．错位与复归：当代中国教育政策价值分析［Ｊ］．教育理论与实践，２００２，（１０）：１７⁃２０．

３］刘复兴．教育政策价值分析的三维模式［Ｊ］．教育研究，２００２，（４）：１５⁃２０．

４］刘永芳．价值范式及其对教育政策主体的价值分析［Ｊ］．扬州大学学报（高教研究版），２００４，（３）：７⁃１０．

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６］孙绵涛，等．教育政策分析：理论与实务［Ｍ］．重庆：重庆大学出版社，２０１１．

７］陈振明．公共政策学：政策分析的理论、方法和技术［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，２００４．

８］彭霞光．中国全面推进随班就读工作面临的挑战和政策建议［Ｊ］．中国特殊教育，２０１１，（１１）：１５⁃２０．

９］汪海萍．普通师范院校特殊教育课程开设情况的调查［Ｊ］．中国特殊教育，２００６，（１２）：１３⁃１７．

ＶａｌｕｅＳｅｌｅｃｔｉｏｎｏｆＥｄｕｃａｔｉｏｎａｌＰｏｌｉｃｉｅｓａｎｄＥｄｕｃａｔｉｏｎａｌＥｑｕａｌｉｔｙ

ＷＡＮＧＰｅｉ⁃ｆｅｎｇ

（

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Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｔｉｓａｓｐｅｃｉａｌｖｉｓｕａｌａｎｇｌｅｔｏａｎａｌｙｚｅｔｈｅｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌｐｏｌｉｃｉｅｓｔｈａｔｄｅｐｅｎｄｉｎｇｏｎｔｈｅｖｉｓｕａｌ

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Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌｐｏｌｉｃｉｅｓ；Ｖａｌｕｅａｎａｌｙｓｉｓ；Ｓｐｅｃｉａｌｅｄｕｃａｔｉｏｎ；Ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌｅｑｕａｌｉｔｙ

［

责任编辑：罗银科］

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