四川师范大学学报（社会科学版）
［
９］３６０
；三等
（
二）县政府组织机构
事宜，第二科办理财务，第三科办理教育事宜
清朝末年，赵尔丰废除土司以前所设协厫、更占、百
县九龙为县长下辖秘书、科长各一人，分掌县府内事
［
９］３４４
。 康区１９ 县的情况虽各有特殊，但按照县的等
色等名目，改设地方官衙门，“设汉保正三名，蛮保正三
宜
［
７］９６
，
名，所有汉民、蛮民钱粮、词讼等归汉蛮保正合管”
由此形成了康区县级政府组织的雏形。 光绪三十三年
１９０７），赵尔丰将内地部分职官的设置移植到川边改流
级，同一等级的县在设置上相差不大。 上述三县的设
置，基本可以反映出康区各县政府组织机构的概况。
抗战时期，内地各县实施新县制改革，西康省政府
也在民国二十九年（１９４０）制定了《西康省实施新县制督
导计划》，尽管内容详尽，但内政部于民国三十三年
（
地区，在“巴安拟设直隶同知一缺，照磨一缺，所属盐井
拟设分防经历一缺，定乡拟设知县一缺，典史一缺，所属
稻坝拟设分防县丞一缺，贡嘎岭拟设巡检一缺，顺化拟
设知县一缺， 典史一缺， 所属中渡河西拟设巡检一
７］１２３
，进一步完善了康区各县的县署设置。
民国初期，康区各县虽先后将设治委员改为县治或
①
（１９４４）派员核查认为“该省新县制基本未办” 。 该年，
西康当局重新制定的《西康省三十三年度新县制督导计
划》，由于人力、财力、物力条件太差，仍然只能延期办
理，在中央政府追加行政经费后，也只有１４ 个县局（基
本为宁、雅两属辖县）开始实施。 在这一时期，康区部分
县份增设了县党部、县参议会、顾问室等机构，辅助县政
的运行。 县党部主要以培训基层干部、发展党员为重
点，配合政府宣传贯彻政令、控制地方议会及群团组织，
加强对上层僧俗的联络。 如九龙县党部书记长宋国斌
“为九龙大河边距城遥远，政令不贯，拟设大河边办事
［
缺”
裁府州而留县，但均仅变更赵尔丰时期县政制度一部分
而已。 由于政府事务单纯，除公文敷衍外，各县间或派
员催收粮税而已，为减少开支，县府人员也多未设满，甚
至仅有一县长、一秘书、一办事员、一通事，已绰有余裕
者。 罗君侠在《西康新县政建设刍议》中对于当时的县
制曾有如下评价：“对于县政之设施与推进，自赵氏后即
未尝有人注意之。 查档卷仅有委任撤销等文，或竟有一
缺而放一官，或因失一地而竟裁一缺，或一身兼数职而
窃取政费，或县署安插若干冗员装点门面之堂皇，县府
②
处，发展党务” ，德格县党部书记长张书银“会同军政参
③
首长及地方贤达赴葛伦多解决差务纠纷” ，就是县党部
配合县政府施政的具体体现。 参议会则主要由国民党
党政要员、土司头人、宗教上层人士、基层乡保长所组
成，主要活动是每年召开一次全体会议，听取并审查县
政府报告，以民意代表的身份反映民情。 比如德格临时
参议会“为据各乡保长及全体民众呈请豁免三十五年度
④
附加省级公粮三成” ，邓科县临时参议会议长赤勒郎加
⑤
“为据陈田赋过重事情请减轻地粮” ，凡此种种，不一而
［
３］４
组织纯欠健全，虽有科局之名，实则无事可办”
。
刘文辉主理康政以来，积极推进康区县政建设，但
由于康区各县的特殊环境，县政的近代化建设不仅不能
与内地各县相提并论，即使与宁、雅两属各县也有相当
差距。 民国二十三年（１９３４），内地各县将公安、财务、建
设、教育四局一律改科，并将改组之各科移入县府联署
办公，无奈“康区各县，向无实业，教育等局之设置，所有
各科经费，倘由原局经费项下开支，则不属总务科，各员
薪公必无着，……参酌现在情形，于财力人事可能范围
内改组新县，俾提高县政地位，及僚属资格，一新耳目，
足。 尽管县党部、县参议会等机构的增设，进一步丰富
了康区各县的行政建制，但上述机构在县政运行过程
⑥
中，“考其实情还是与要求相去甚远” ，县行政组织主体
格局未有大的变化。
［
８］４２
而促进行”
。
关于县以下政府组织的机构设置，在赵尔丰时期，
各县通常将县域分为几路，每路设保正一人。 民国时
期，将路改为区署，但“除泸定略具雏形外，其余均为徒
有其名，而区长之设也不能执行监督辅佐之任务，有以
过去土头改任区长者，有设区实无区长者，是区之设在
民国二十五年（１９３６），西康建省委员会重新厘定康
区各县的等级，将康定、理化、巴安、甘孜、德格厘定为一
等县，泸定、丹巴、道孚、瞻化、炉霍、白玉、邓柯、石渠、定
乡、稻城、雅江厘定为二等县，九龙、得荣、义敦厘定为三
等县。 县政府组织机构则按照县的等级设置，一等县设
一秘三科，每科设科员三人，二、三等县设一秘两科，每
科设科员两人，但根据实际情况，各县科室的设置多有
增减。 这里仅以一等县德格、二等县雅江、三等县九龙
的设置情况为例说明：一等县德格为县长下辖秘书、总
务科长（由秘书兼任）、财务科长、教育科长、建设科长
［
５］３１
康省本部中，仅称为行政区划上之一名称”
。 新县制
实施期间，又将区改为乡镇，“并力谋下层行政组织之充
实与健全，对于保甲制度及人事运用，加以合理之调整
［
１０］６８３
与改进，以期避免积弊而发挥效能”
，但基层社会实
际仍为土司、土劣等所把持，不过是名称变化而已。
（三）县行政人员
［
９］２４６
（
由教育科长兼任）、公安科长（由县长兼任）
；二等
行政人员是县政制度的重要组成部分，但在民国初
期，康区各县行政人员的使用一度相当混乱，“西康各地
县雅江为县长下辖一秘三科，第一科办理总务及公安各
１７２