第３４卷第６期

２００７年１１月

四川师范大学学报（社会科学版）

ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｉｃｈｕａｎＮｏｒｍａｌＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓＥｄｉｔｉｏｎ）

Ｖｏｌ．３４，Ｎｏ．６

Ｎｏｖｅｍｂｅｒ，２００７

健全行政问责机制，促进责任政府建设

杜ꢀ 伟

（

四川大学公共管理学院，成都６１００６４）

ꢀ

ꢀ 摘要：从“健全完善对行政主体行政过错行为的问责机制，是构建责任政府的重要内容和重要保障”的逻辑出

发，针对我国行政问责存在的问题，回答了对责任政府建设具有直接现实意义的问题：怎样健全完善问责机制；又

从具有根本意义的创新政府体制机制的角度论述了怎样促进行政问责，从而推进责任政府建设。

关键词：行政问责机制；责任政府

中图分类号：Ｄ６３０．１ꢀ 文献标志码：Ａꢀ 文章编号：１０００⁃５３１５（２００７）０６⁃００２０⁃０４

ꢀ

现代政府应当是权责统一的责任政府，即“行

组织处理，有通报批评、诫勉、扣发奖金、责令作出书

面检查、责令实施补救措施、责令辞职、调整工作岗

位、免职、辞退等形式；由各级人大对所选举的政府

工作人员实施的罢免等。追究司法责任则是由各级

法院对在行政诉讼中败诉或触犯刑律的政府及其工

作人员实施的惩罚性判决或刑罚处罚。

政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律

责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保

障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔

［

１］

偿” 。这意味着行政主体必须责任行政，对自己

所实施的行政活动承担责任，整个行政活动应处于

一种负责任的状态，不容许行政机关及其工作人员

只实施行政活动，而可以对自己的行为不承担责

当前行政问责存在的主要问题表现为以下三个

方面。其一，有关法律法规不健全。到目前，我国尚

未出台一部综合性的对行政主体的行政过错行为追

究行政责任的法规。《公务员法》、《行政机关公务

员处分条例》对此做了比较笼统的规定，其它散见

于各种法律、法规之中，不系统、不细致，依据性不够

强。在很多行政法规中，甚至没有行政法律责任规

定。全国各地政府相关规章建设不平衡，有的地方

有了比较健全的行政问责规章，但多数地方不健全。

其二，行政问责不够到位，总体上失之于宽。一是对

现实政务活动中大量存在的情节轻微、不够给予行

政处分，但同样会降低行政效能、损害群众利益、影

响政府形象的行政过错行为，大多数地方既无正规

的投诉渠道也无正式的惩戒方式，往往口头批评教

育了事，不关痒痛。二是对比较虚的行政不作为问

［

２］１７７－１７８

任

。因为行政主体工作中的许多因素都可

能导致对公共利益的曲解，甚至引发腐败或颠覆破

［

３］５５２

。健全完善对行政主体行政过错行为的

坏行为

问责机制，使行政主体在必要的惩戒压力下时刻警

醒什么必须为、什么不可为，无疑是构建责任政府的

重要内容和重要保障。

一ꢀ 当前行政问责的主要方式和存在的主要问题

按照我国现行制度，在实践中对行政履职行为

进行问责，大体可分为追究行政责任和追究司法责

任两大类，其中，以追究行政责任为主，具体分为由

各级政府和监察机关对所辖政府工作人员实施的行

政处分，有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种

形式；由各级政府对所辖政府及其工作人员实施的

收稿日期：２００７⁃０６⁃１５

作者简介：杜伟（１９７０—），男，四川成都人，中共成都市纪委（市监察局）法规室副主任，四川大学公共管理学院行政管理专业

硕士研究生。

２

０

ꢀ

杜ꢀ 伟ꢀ 健全行政问责机制，促进责任政府建设

题追究不够。比如据《法制日报》报道，对上海市最

近３年装修入住的新房调查显示，九成屋内空气甲

醛浓度超标，而有关主管部门却未受到行政责任追

能低下、违法行政、滥用职权、监管不力等方面展开。

比如决策方面，可规定行政首长管辖范围内有下列

情形之一的应当对其问责：应当由集体讨论决定的

重大事项，擅自作出决定，或者由集体作出错误决定

的；未经规定的听证、论证等程序，作出重大的、专业

性较强的或与人民群众利益密切相关的决策事项

的；决策失误，造成经济损失、生态环境破坏或其他

不良后果、影响的等等。

［

４］

究

。三是对行政首长的行政过错行为问责难度

较大，在问责上没有体现出我国实行的行政首长负

责制，行政首长的责权实际上不对等，不利于责任政

府的建设。其三，人民群众在行政问责中的参与性

和影响力相对于人民群众当家做主的政治地位而

言，相当微弱，没有体现出应有的主导性。问责主体

如前所述都是机关单位，而机关内部制约的天然局

限性必然可能导致有责不想、不愿、不敢追究，甚至

有意包庇护短的情况，而人民群众作为行政行为的

主要施加对象，在行政问责中主要是反映问题，但几

乎不能参与追究问题。是否问责、怎样问责，几乎完

全以机关单位的意志为转移，人民群众只能居于从

属地位，仅起到间接作用。

（二）在问责内容上，做到虚实结合。行政责任

是指行政主体由于不履行、不承担法律法规规定的

在行政管理活动中必须进行一定的作为或不作为，

［

２］１７５

而必须承担的责任

。因此，问责制度所列举应

当问责的行政过错行为必须包括比较虚的行政主体

不履行应尽职责的行政不作为行为和比较实的不正

确履行应尽职责的行政不当作为行为两大方面。行

政不作为行为如：无正当理由，对来访人员或到机关

办事的人员推诿或拒不接待；对属职责范围内的事

项推诿不办或拖延办理；对来信来访中反映的不属

职责范围的事项，不说明、不移送；无正当理由，在规

定时限内未完成交办工作任务的等等。行政不当作

为行为如：在履职过程中刁难、粗暴对待行政相对

人，或因言行不文明而与行政相对人发生冲突；在政

务处理过程中，丢失或损毁行政相对人有关材料或

物件；作出与法律、法规、规章相悖的决定，或出台与

法律、法规、规章相悖的政策制度的等等。

二ꢀ 健全问责制度的对策建议

（

一）在问责对象上，做到点面结合。法律赋予

行政主体任何权力的同时，必须明确其相应的责任

［

５］７３

。鉴于行政首长职权及其衍生物的特殊

状态

性，既要出台《公务员行政过错行为责任追究条

例》，全面规范全体行政人员履职行为；又要突出行

政首长这一关键责任点，制定促使行政首长责任行

政的《行政首长行政过错行为问责条例》，从而形成

面与点相结合的对行政过错行为追究行政责任的制

度体系。其中，《公务员行政过错行为责任追究条

例》应当突出行政行为应当具有的责任性，对行政

行为予以全面、系统的规范。具体可从行政权力比

较集中的行政许可、行政征收、行政执法检查、行政

处罚、行政强制、行政复议，以及日常行政事务等方

面对应当问责的行政过错行为进行具体细致的列

举，所列应基本涵盖实际政务工作中各种行政过错

的主要表现形式，并明确对各种行政过错行为进行

追究的形式、量纪标准，为公务员的行政行为划定不

能触碰的“红线”，从而解答好行政主体在履行职责

过程中，“什么必须为，什么不可为，违反了将受到

怎样的处罚”的问题，起到较具钢性的教育、警示和

规范作用。《行政首长行政过错行为问责条例》应

针对行政首长权力大且规避责任追究的能力较强，

很容易使追究止步于分管副职和一般工作人员的现

状，所列举的应当问责情形要紧扣比较典型的行政

首长的履职行为，具体可从执行不力、决策失当、效

（三）在问责幅度上，做到轻重结合。基于对行

政履职行为应当高标准严要求的精神，应降低问责

的启动门槛。对于比较轻微的行政过错行为要立足

于“零容忍”，引入正式的惩戒方式，如告诫。应明

确规定：对政府工作人员不履行或不正确履行应尽

职责，有损行政效能，但尚不构成政纪处分的行政过

错行为，要以下达《行政告诫书》的形式给予告诫，

并明确规定受到告诫的后果，如取消被告诫者本年

度评优资格、扣发奖金等，以改变以往对行政履职中

的“小错”问责不关当事者痒痛的状况，促使政府工

作人员在政务活动中树立和强化效能理念和责任意

识，提高办事效率和服务质量。对于比较严重的行

政过错行为，比如在行政审批中，对不符合法定条件

的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予

行政许可决定的，或者对符合法定条件的申请人不

予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可

决定的等等，应提高惩戒的起点，情节严重的，可以

２

１

ꢀ

四川师范大学学报（社会科学版）

直至给予相关负责人员行政开除处分或移送司法机

程序的倾向，甚至是有实体、无程序的问题。法律的

程序性在法律产生时就已经与法律权威结合在一起

而存在，可以转化为一种内在影响力；再正义的实体

法律如果程序是非正义的，仍然是不被人们认可和

关处理。

（

四）在问责主体上，做到内外结合。要继续完

善现行的以政府（含行政监察机关）、人大、法院等

为主体的机关单位内部问责机制，尤其要增强行政

监察机关的工作独立性，改进其履职方式；要严格按

照国家赔偿法实施行政赔偿，赔偿义务机关赔偿后，

还要严格依法对行政过错行为人进行追偿。在此基

础上，特别要着眼于克服机关单位内部制约的天然

局限性，大力强化以民众为主导的外部问责机制，充

分体现人民控制政府权力的政治权威，通过选举、权

利保护、社会舆论等手段迫使行政主体对人民负

［

８］６０－６１

信赖的

。在作出实体性规定的同时，在其他

法规尚未作出相应程序性规定的情况下，务必要根

据问责主体、对象、情形、方式等的不同，规定相应的

程序性内容，以健全完善问责的工作机制，增强有关

实体规定的可操作性。

（六）在问责范围上，做到公私结合。在主要将

行政主体的履职行为纳入问责范围的同时，还要考

虑问责范围应适当向政府工作人员的个人行为延

伸，尤其是向与其职权和履职密切相关的个人行为

延伸。

［

６］２１６

责

来

，使民意在政府所有的细节上都表现出

［

７］５２

。一要大力推进民主政治建设。要充分体现

政府本身产生于人民，政府的权力来自于人民的授

予，政府必须对人民负责，必须回应民众合法、正当

的要求并积极采取行动加以满足。眼前要努力扩大

基层民主范围，积极稳妥地推行基层政府及其官员

的公推直选。二要改进公共决策机制，建立重大行

政决策事项公示、听证制度，凡是事关公众切身利益

的公共决策都必须向社会公示，广泛征求意见，并邀

请市民代表参加有关决策执行情况的监督。三要完

善政府绩效评估体系，拓展公众参与评议政府的途

径，并使公众的评议权重占到评估指标的５０％以

上。要将评估结果与行政主体的奖金分配、培养晋

升等切身利益密切挂钩，增强群众评议的权威性。

四要畅通群众对行政过错行为的投诉渠道。各级人

大、各级政府及其部门要在控制工作人员总编制的

前提下，设立投诉工作机构，调配人员、完备设施，公

布投诉电话和其他投诉方式，全天候受理群众来信

来访或电话、网络投诉。受理机构和人员必须在限

定的工作日内办结投诉事项。投诉者署真实姓名投

诉的，应当将办理结果告知该投诉者，听取其意见。

五要积极探索建立人民群众可以直接参与到追究行

政过错行为的过程之中，对追究结果有相当发言权

的工作机制，如行政追究陪审团制度和听证制度等。

要以切实改变机关单位既拥有行政权又包揽对行政

过错的责任追究权的状况。

三ꢀ 进行政府创新，促进监督和问责

（一）创新行政观念，树牢责任行政的意识。政

府工作人员的责任意识和民众的监督制约意识直接

影响责任政府建设。由于我国有着较为长期的封建

历史，封建的传统政治观念尚未彻底根除，在当今仍

然存在着相当的影响。以官为中心、以官为标准、以

官为权威的官本位思想，官即管（管理和控制）的政

府角色心理仍然存在。行政主体权力意识偏强，而

应对自己的履职行为负责的责任意识并未普遍、牢

固地树立起来；行政相对人对行政主体的行政过错

行为的容忍度相对于西方发达国家也较大。这些成

了政府权力大、责任小，履职有过错也得不到应有追

究的思想根源。要通过灵活多样的形式，将机关内

部的学习教育和新闻媒体的宣传报道相结合，在全

社会进行扎实的宣传教育，从根本上破除官本位思

想，在整个社会确立和强化公民本位、社会本位的理

念。使行政主体抛弃传统的治民观念或为民作主的

观念，摒弃因循守旧、不思进取、当官作老爷的思想，

真正树立起对人民、对事业负责的行政理念；同时，

使民众的主人意识、民主意识和监督制约行政行为

的依法治官的意识得到相应的增强。

（二）创新政府职能职责，使行政责任更加明

晰。对政府的职能职责进行准确定位是进行有效问

责的前提。我国在计划经济体制下形成了拥有无限

权力的全能型、管制型政府：政府权力无孔不入，无

处不在，审批多、处罚多，对社会事务不分大小一抓

到底，管理了大量不该管也管不好的事务，政府的责

任含混不清，这成为履职有过错也得不到应有追究

（

五）在问责制度上，做到实体规定和程序规定

相结合。要根据现实需要不断地建立健全综合性行

政责任追究法规和在有关法规中强化行政责任追究

的内容。在制定这些法规时，要切实克服重实体、轻

２

ꢀ

杜ꢀ 伟ꢀ 健全行政问责机制，促进责任政府建设

的体制原因。应着眼于精简，对政府的职能职责予

以明晰，退出越位、纠正错位、补足缺位，有所为、有

所不为，将政府管不了、管不好的事情交给市场主体

登记、跟踪和绩效考评。

（四）创新政府运作平台，实现透明化行政。政

府上网可增加管理的透明度，有助于实现政务公开，

［

９］８

［１１］３７６

和中介组织去做。使政府的主要职能职责定位

于：加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩

序与环境；深化企业制度改革，造就市场经济的微观

主体；培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体

系；依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增

长；参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的

提供者；制定并实施分配与再分配政策，形成收入与

财产公平分配机制；扩大对外开放，加强国际经济合

作；转变职能和精简机构，实现政府自身的革

有利于对政府实施监督，保证依法行政

。要以

网络建设为重点，构建信息化或电子化政府。一是

实现信息公开。在《中共中央关于构建社会主义和

谐社会若干重大问题的决定》中指出，要围绕“及时

发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创

造便利条件”，整合政务信息资源，除涉密内容之

外，全部制作成网页在公众信息网予以公开。企业

和群众只要点击相关网站就能了解到政府及其各部

门的机构、职责、权限，有关法律法规和政策性文件，

有关会议的决策，所有办事项目的依据、条件、费用、

渠道、程序、时限和投诉方式，有关国民经济发展、财

政预决算、政府采购、重大工程招投标等的重要数据

和运行情况等等。二是实现网上办公。如推行网上

行政审批，对各审批项目的内容、条件、办事流程、表

格式样等在网上予以公布，民众可在公众网上直接

浏览并下载、填写和申报，有关部门按照规定受理。

三是实现网上监督。如启用网上政务实时监督系统

对所有行政审批项目的受理、承办、批准和办结出证

４个主要环节进行全程监督。同时，辅之以在办公

场所摆放电子触摸屏、设置电子显示屏，启动电子政

务手机短信服务等，形成立体多维的电子政务系统，

升级行政事务的运作平台，实现阳光行政、透明办

公，方便政府内部和公众的监督。

［

１０］１９９－２０１

；以及防治污染，保护环境。

三）创新部门组织结构，优化行政履职流程。

命

（

对行政履职流程的科学规范和有效监督，是有效追

究履职过错责任的机制保障。要进一步理顺政府各

部门的职责关系，明晰部门分工，克服职能交差、权

责脱节。各部门按照“因事设职、定岗定员和择优

上岗”原则，将内设机构和人员的数量降到最低，以

减少环节、减少交差、减少手续，提高办事效率。在

此基础上，完成《职位职责说明》，以促使每个政府

工作人员都明确自己的岗位目标、工作标准、素质要

求，并作为绩效考评的基本依据。同时，引入

ＩＳＯ９０００质量认证管理理念，对每个政府工作人员

所具体从事的每项政务服务、每件政务事务的办理

情况，从开始接件到形成结果的全程，按照进度进行

参考文献：

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［

责任编辑：李大明］

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