第42卷第6期

2

015年11月

四川师范大学学报(社会科学版)

JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)

Vol.42,No.6

November,2015

“

撤点并校”政策的

演变轨迹、主导逻辑及优化机制

张丽珍

(西安电子科技大学人文学院,西安710126)

摘要:“撤点并校”政策是由中央提出的一项旨在扩大农村中小学学校规模、优化教育资源配置的教育改革举

措,而地方政府的过度撤并导致中国教育出现“城挤、乡弱、村空”危局。依时间维度追溯,“撤点并校”政策经历了

政策图景确立、决策者注意力改变及制度性摩擦等关键节点,该政策暗含三组主导逻辑,即公平与效率、行政权力

与公民权利、公众参与与精英决策,而每组逻辑天平均有程度不一的失衡。因此,需要果断终结地方政府的撤并决

策及行为,审慎界定农村教育功能,在此基础上通过与村民广泛协商以确定布局调整方案,并从制度设计上完善绩

效评估体系,否则农村教育危局难解。

关键词:“撤点并校”政策;政策图景;制度性摩擦;农村教育功能;政策终结

中图分类号:G520 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2015)06-0063-07

一

议题的提出

用之才。可见,在新阶段,中共中央为农村教育提出

了新的战略定位,也为农村教育的可持续发展提供

了有力保障。

农村中小学布局调整,简称“撤点并校”。“点”

即教学点,一般指四年级以下,多设在人口较少的偏

远贫困村寨;“校”指完小,从一年级到五年级或六年

级。“撤点并校”要求撤掉各教学点,将临近地几个

完小合并成中心校。此政策始于上世纪90年代末,

对文献考察发现,学界对“撤点并校”政策的探

讨集中在三个方面:一是从价值判断角度分析“撤点

并校”政策的负面效果;二是从教育事业角度陈述

旨在扩大农村学校规模,优化教育资源配置。然而, “撤点并校”政策的教育学意义与误区;三是从国别

该政策执行中,过度的学校撤并导致学生上学远、上

学贵、上学难,政策效果与政策目标渐行渐远,农村

教育出现了“城挤、乡弱、村空”的危局。能否克服此

危局,关乎科教兴国战略的实现,也关乎新农村建设

的成果及社会的整体进步,更关乎千千万万农村家

庭及其子女的受教育权。十八大报告中明确提出大

力促进教育公平,合理配置教育资源,重点向农村、

边远、贫困、民族地区倾斜,让每个孩子都能成为有

比较角度介绍美国等国家中小学布局调整现状。整

体来讲,当前研究在“撤点并校”政策的历史背景及

实际效果等方面已达成共识,但缺乏宏大叙事视野

及深度探究精神,对政策发展的建构意义不足。本

研究从政策科学角度梳理“撤点并校”政策的演变轨

迹,挖掘政策制定的深层逻辑并提出优化建议,这也

是社会科学研究回应现实问题的必然要求。

二

“撤点并校”政策的演变轨迹

收稿日期:2015-04-20

基金项目:本文系教育部人文社科青年项目“社会治理创新中的公共政策终结问题研究”(15YJC630175)、陕西省社会科学基

金项目“社会治理创新中的公共政策终结研究”(201SR017)的成果。

作者简介:张丽珍(1981—),女,陕西眉县人,管理学博士,西安电子科技大学人文学院讲师,研究方向为公共政策与政府治理。

63

四川师范大学学报(社会科学版)

(

一)政策图景的确立:“撤点并校”政策的制定

(二)决策者注意力的改变:“撤点并校”政策的

调整

政策的大幅度调整,不是源自偏好的改变,就是

政策图景是指政策在公众和媒体中怎么样理解

和讨论,通常与政策信仰和价值观相关,是经验信息

[

1]

和感情要求的混合物。随着科学研究的变化、媒

体导向的调整、重大事件的出现,政策图景会发生转

移。政策图景的展示涉及政策价值、内容、过程及具

体措施等。政策图景的生成与政策制定相互交织,

政策制定者在宣示政策目标及结构的同时,也是在

表明政策图景。鲍姆加特纳和琼斯认为,政策图景

₍_P_o_l_i_c_y_I_m_a_g_e_s)与政治制度互动的结果将会产生政

策变迁,政策制定者在政策变迁过程中被无穷系列

情境拴住,他们是这一系列情境的产物和创造者,也

是多种技能的实践者。“撤点并校”政策的制定主体

为国务院,政策制定过程既受国内外经验信息影响,

也受客观情境变迁及政策理念等多种因素影响。

注意力的改变。人们对公共政策的注意力有限,政

策网络的关注焦点变动不居。当政策反对者力图形

成新的政策图景,并吸引新的参与者进入政策网络

与政策场域时,就会促进政策结构短期内发生重大

变迁。随着农村适龄儿童生源日益缩减,“撤点并

校”政策在资源集约方面取得一定成效。然而,中小

学寄宿制建设与管理滞后却带来一系列社会问题。

为此,教育部在2006年下发通知,进一步要求将中

小学布局调整纳入地方教育发展规划,统筹安排、稳

妥实施。“撤点并校”政策实施中衍生的学生上学路

途遥远、家庭教育支出增加、政府责任转嫁、教育资

源浪费、乡土文化断裂等问题,伴随着“校车安全事

件”的频发,引起媒体与政府当局的重视与反思。

₀_世_纪₈₀_年_代_中_期,

中国进行了第一次较大

2

规模的农村中小学布局调整,终结了此前“村村有小 2009年,中央政府再次强调,农村“撤点并校”应在

学,乡乡有初中”的格局,各级地方政府以农村初、高

中为重点,逐年撤并了许多小学及初高中。“普九”

期间,国家强调办学网点下移,使农村孩子能够就近

入学。进入新世纪,受城镇化加速及计划生育政策

影响,农村适龄生源减少,进城务工子女增多,家长

对教育质量的要求提高,而现有的规模小、质量低、

条件差的教育生态难以应对这种新的教育需求。依

照均衡发展原则,对过于分散的农村中小学进行布

局调整成为新的政策愿望与图景。这与当时我国基

本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲目标初

步实现契合,也与改善基础教育总体水平还不高、发

展不平衡,一些地方政府对基础教育重视和投入不

足的情况相关。2001年,《国务院关于基础教育改

革与发展的决定》将这一政策图景转化为政策文本,

深入调查研究和广泛听取群众意见基础上进行,认

真吸取经验教训。此后,诸多高校及研究机构以田

野调查方式对“撤点并校”政策的实施效果进行了追

踪研究。2011年,在北京举行的21世纪农村教育

高峰论坛上发布的《农村教育布局调整十年评价报

告》显示,2000到2010年,农村地区每天消失63所

[2]

小学、30个教学点、3所初中。根据教育部官方数

据,从1997年到2010年,农村地区每天消失64所

小学,占全国撤并小学的82%(见表1)。

表1.1997—2010年农村小学与全国小学数量变化对比表

(单位:所)

减少学校

数合计

平均每天

减少学校数

1997 2010

全国农村小

学数

512993210894 302099

64

78

《决定》第十三条规定:“因地制宜调整农村义务教育

全国小学数628840257370 371470

学校布局”,明确要求:“按照小学就近入学、初中相

对集中、优化教育资源配置的原则,合理规划和调整

学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入

学的前提下适当合并,在交通不便的地区仍需保留

必要的教学点,防止因布局调整造成学生辍学。”表

明政策制定者在追求规模办学、优化教育资源的同

时,特别强调因地制宜、分类规划,避免行政“一刀

切”。此规定还指出县级人民政府对本地农村义务

教育承担主要责任,负责中小学的规划、布局调整、

建设和管理工作。

农村小学校

数所占比例

8

1.5% 81.9% 81.3%

82%

数据来源:中华人民共和国教育部官方网站公布数据。

农村中小学的迅猛撤并,上学路途骤然拉长,发

展寄宿制成为解决上学远的主要措施,但配套生活

设施不到位,学生营养状况堪忧,“不同年龄段寄宿

[2]

生比走读生身高低3到5厘米” 。撤点并校后学

生上学距离平均变远4.05公里,交通安全隐患增

加;住宿生的平均花费为1157.38元,家庭负担增

[3]

加。不少家庭成员进城陪读,加剧了农村人口结

64

张丽珍“撤点并校”政策的演变轨迹、主导逻辑及优化机制

构失衡,也带来亲情断裂、农村文化凋敝等深层次问

叫停。

政策科学领域的间断均衡理论可以解释“撤点

题。而合并后的学校,在教师及教学资源的配置上

并未明显改善,学生接受的依然是低质教育。在媒

体及教育研究者等行动主体的影响下,“撤点并校”

政策的负面效果逐步被觉察,并引发了行政机构和

社会公众的注意力改变及深入反思。

并校”政策调整轨迹并为问题解决提供参考。间断

均衡理论从政策变迁基础、时间、动因、障碍、场域、

[1]

模式等几个因素进行构建。政策效果与政策目标

的偏离瓦解了“撤点并校”政策的意义,打破了政策

均衡状态。尤其是₂₀₁₁年最后两个月,江苏徐州丰

县首漾镇及甘肃庆阳正宁县榆林子小博士幼儿园重

大校车事故,将“撤点并校”政策再次推向舆论尖口。

但问题绝不止于改善校车安全这样简单的技术问

题。当问题被描述为技术问题而不是社会问题时,

专家可以主导决策过程。当这种政策的伦理、社会

或政治因素成为核心内容时,立即就会有相当大范

围内的其他因素被考虑在内。我们可以看到,舆论

媒体、专家学者、知名网友、政府官员、政策企业家等

行动主体介入到政策讨论与评价中,不断传播着政

策的负面效果。但由于政策垄断、法规制定的程序

障碍、碎片化政治体系等原因,校车安全重大事故发

生一年后“撤点并校”政策才被叫停。中央层面的政

策叫停,为地方政府行为设定了规范约束,但地方政

府是否真正实执行中央意图,则取决于复杂的政治

设计系统。“撤点并校”政策的演变轨迹体现出间断

与稳定的交替,也体现着多元的政策输出的有限变

化及间断式变化。根据间断均衡理论,可以剖析政

策变迁的深层逻辑并从变迁场域、促动因素、变迁障

碍等方面为“撤点并校”政策优化提供参考。

(三)制度性摩擦的僵局:“撤点并校”政策的暂

停

“撤点并校”政策由国务院制定,实施主体为县

级人民政府。条块分割现状下,制度性摩擦既发生

在不同政策之间,也出现在政策制定者与实施者之

间。“政策制定者并不是非常鲜明的具备身份特征,

也不是那样强而有力。政策制定依赖于那些能帮助

政策制定者在具体的备选方案中择优的人,依赖于

那些执行方案的人,依赖于那些在法律或在实践上

共同促使政策出台的人以及同样多地依赖那些(通

过施与信任或收回信任的方式)能够培育或抹杀方

[4]193

案成功机会的人” 。国务院关于农村学校布局

调整的主要动机是整合教育资源,节约教育经费投

入,也强调关注学生受教育权利及机会。但地方政

府出现“选择性执行”,将减少教育运作成本作为直

接目标,过度追求教育规模,忽视学生就近入学的基

本权利和机会。2010年至2011年间发生的多起令

人心痛的校车安全事故,与“撤点并校”政策直接相

关,盲目撤并教训惨痛。

中央政府与地方政府之间的制度性摩擦,使得

本为教育管理常态的学校布局调整政策目标及价值

扭曲。为全面了解各地贯彻落实农村中小学布局调

整情况,2012年5月至8月,根据国务院部署,审计

署组织全国1445个审计机关,对27个省所辖1185

个县自2006年以来义务教育阶段农村中小学布局

三

“撤点并校”政策的主导逻辑

(一)效率与公平

农村学校教师素质层次不齐、教育经费紧张是

不争的事实。随着进城务工人员眼界开阔,对城镇

教育优势的认同,加之国家对农民工子弟学校的政

策扶持,农村学生进城读书成为一种不可逆转的潮

流,农村生源必然减少。基于生源数量减少与学校

资源匮乏两方面的考虑,我国政府对农村中小学实

行“撤点并校”政策。撤销或合并生源少、效益低的

学校,整合教育资源集中办学,以规模办学、规范办

学、科学办学“提高农村办学效益”,是该项教育政策

对效率价值的满足。1999年至2003年,诸多部门

密集出台教育政策,将集中规模办学作为促进教育

公平与提高教育质量的主要途径,凸显了教育政策

[5]

调整情况进行了专项审计。调查发现,由于上学

路途远及家庭负担加重等原因,实际辍学人数上升

幅度较大(主要集中在初中),重点核实的1155所学

校中,辍学人数由2006年的3963人上升到2011年

[5]

的8352人,增加了1.1倍。2012年9月,国务院

办公厅出台《关于规范农村义务教育学校布局调整

的意见》,提出:“保障适龄儿童少年就近入学是政府

的法定责任,严格规范学校撤并程序和行为”,“坚决

制止盲目撤并农村义务教育学校”,“在完成农村义

务教育学校布局专项规划备案之前,暂停农村义务

教育学校撤并”,实施了十余年的“撤点并校”政策被

[6]

的“效率优先”思维。然而,整合农村教育资源、降

低生均教育成本、提高校舍单位面积及办学资金利

65

四川师范大学学报(社会科学版)

用率,这些以提高效率为目标的举措,却以成本转嫁

用是微弱的,“撤点并校”政策制定中公民参与薄弱。

虽然,“撤点并校”政策的出台听取过专家学者、教育

工作者、地方政府官员的意见,一定程度地体现出决

策的民主化取向。然而,现实中的政府往往是不可

控制的,它们常常抵制学者们就其处理问题所提出

的“专家”建议。在公共政策的现实世界里,分析的

的方式,增加了农民的经济负担、学生的时间成本和

交通安全隐患。况且,过早(10岁以下)的寄宿对亲

子关系、家庭教育、人格教育的冲击,恐怕也是政策

制定者未曾考虑而又不容忽视的政策后果。“撤点

并校”政策也强调关注学生受教育的权利及教育机

会均等,要求“在方便学生就近入学的前提下”,做到

[9]6

优越性往往要屈从于政治的需要 ,知识精英受制

于政治精英。而作为“撤点并校”政策一方当事

人———村民的缺席,再次表明公众参与不足,精英决

策主导。哪些社会成员及组织可以参与政策制定,

是由宪法和法律以及所涉及参与者的权力和知识资

源决定的。不同政府部门之间,政策主体与政策客

体之间利益诉求不同,他们对同一问题的解释可能

是对立的,能否接纳不同群体参与政策制定关系政

策质量及实施效果。精英决策呈现出政策垄断特

征,即政策制定中最重要的行动者或行动者联盟(多

为体制内部的政策研究部门)倾向于组成集中的、封

闭的体系,将其他参与者排斥在外,只有这种垄断被

新的参与者打破时才可能出现明显的政策变迁。精

英在知识、经验、技能等方面比普通公众表现优异,

却并不能取代公众作为平等参与人的资格,并不能

排除公众贡献合理建议的可能。

“

交通不便地区仍需保留必要的教学点”,适当合并

农村学校。但在政策执行过程中,平等、公平、均等

等价值被效率目标替代,中央政府追求教育公平的

政策,沦为地方政府的数字竞争游戏。应然状态下,

效率与公平是相互支持、补充和增强的关系,而“撤

点并校”政策过多偏向效率,导致公平缺失。

(二)行政权力与公民权利

行政权力是其职责范围内的影响力和支配力,

呈现出渗透性、扩张性、强制性等特征。行政权力的

使用具有相对独立性,并且不断追求独立性的趋

[7]

势。只要行政机构依然依赖于来自公共领域与政

党政治的输入,那么,能够强化选择功能的自我反思

[8]147

就会受到禁止。有些地方政府积极执行“撤点

并校”政策,并不是为了教育资源的优化,仅仅是为

了减少办学点以缩减政府教育投入,实现部门利益。

由政府创制的教育政策,如果只考虑政府利益,不尊

重教育规律和受教育者权益,就会出现过度撤并,甚

至强行撤并的行为。

“撤点并校”政策蕴涵的每组逻辑之间本应相互

补充,相互支持,但现实中的不当偏倚直接影响政策

的合法性与合理性,进而影响政策执行力与政府公

信力。因而,根据间断均衡理论以及中国政治生态

实况,需要以教育自身发展规律为基础,尊重农村村

民的客观真实需要,抓住时机,果断实施政策终结,

制定出新的更符合乡村文化传承的布局调整政策。

农村教育在国家教育体系中具有基础性与全局

性地位。解决农村教育问题单用行政权力主导的思

维,背离了农村教育的实际与以生为本的教育观。

农村中小学布局调整并不等于简单的撤并,既包括

撤并学校,也包括扩建或者恢复学校,甚至包括重新

配置资源、改变学校功能。实践中的学校布局调整,

过度强调行政权力的强制性,布局调整方案的多样

性与科学性受到抑制。用粗浅的“撤并”代替其他可

能的调整方案,疏于思考农村需要什么学校、农村孩

子需要什么教育以及有权利接受什么样的教育这些

重要问题,结果势必伤害农村学生就近接受教育、接

受优质教育的权利。宪法及其公共管理的公共性要

求保护基本人权与正当利益,不仅强化对自由权保

护,而且要强化对平等权的保护,“撤点并校”政策有

滥用公共权力、侵犯公民权利之嫌。

四

“撤点并校”政策的优化建议

(一)果断的政策终结策略

政策过程涉及到一系列随着时间推移而发展的

复杂的互动因素。如果问题已经被完全认识到了,

那么问题被提出来的方式和形式便是决定者最终解

决问题的重要决定因素。从某种程度上讲,议程设

置就是从政府角度认识问题的过程。罗斯认为公共

政策是由社会团体活动推动的,这是多元主义的标

志性特征。但经验证据表明,在许多情况下,政策程

[9]6

序是由政府成员而不是社会团体启动的。

2012年11月22日,教育部要求各地暂停“撤

点并校”。₂₀₁₃年,福建、河北、湖南、云南各省相继

暂停“撤点并校”。2013年3月9日,教育部部长袁

(三)公众参与与精英决策

正如精英主义认为公民个人在民主体制中的作

66

张丽珍“撤点并校”政策的演变轨迹、主导逻辑及优化机制

贵仁再次谈及“撤点并校”要暂缓,并肯定了“撤点并

校”政策总体上是好的,但在撤并过程中出现了操之

过急的情况,当务之急要做好规划,再来考虑,在没

有做好规划之前,暂时停下来。此种政策现象在政

策科学中称为“政策终结”,即对过时的、失效的、已

完成使命的政策经过评估后采取废止的政策行为。

催生“撤点并校”政策终结的诱因颇多,诸如农民负

担的增加、校车事故频发、安全隐患增多、大班额的

出现与大批师资力量闲置,更为甚者,因为孩子年龄

小难以适应学校生活,身心健康受到影响。

消失,农村教师作为“乡间知识分子”传播文化与推

崇知识角色的消失,农村活力与生气将一并消失。

不同地区也在探索多元化教育生态体系,陶行知先

生的“生活即教育”理念变为现实的实验课堂;将农

村教育纳入乡村建设,通过与乡村联系起来传承乡

村传统美德与文化以延续农村文明被高度认可。教

育部门的政策定位与设计,是要在基础教育和义务

教育课程框架内城乡同轨还是城乡各有一条轨道?

农村教育如何定位解决不了,农村教育就不可能成

功。

在多层级政府系统中,政策变革不仅通过创新、

终止或者项目、组织替换的形式发生,而且可以作为

政府之间责任和关系转移的结果发生。政府终结某

项政策,不再承担这部分事务的管理,并不表示这部

分公共事务就不需要继续管理了,而是需要政府采

取新的管理理念与方式。“撤点并校”政策纵向涉及

中央到地方多个层面,横向涉及到党委、教育主管部

门、财政部门、教师、学生及学生家长等利益相关方,

实施中可以分批终结,由易到难,由点到面,同时要

有新的政策生成,为农村中小学布局给予合理有效

指导。

(三)透明的讨论协商程序

总的说来,所有关于制度的设计方案,在终极的

意义上,都是出于解决利益矛盾和利益冲突的目

[

11]9

的。“撤点并校”政策以政策资源与接受教育为

媒介架起了政府与农村家庭的链接,是节省政策资

源,还是保障农村孩子就近入学,成了天平的两个砝

码。孰轻孰重,能否平衡,对应着双方利益能否平

衡。政府作为公共物品提供者,在价值选择与供给

方式上都应考虑相对人的合理诉求。农村教育能否

走出困境,在“后撤点并校”时代,必须吸取教训,尊

重村民的表达权,让家长及孩子作为政策相关方在

决策过程中充分表达意愿,并能实质性影响决策的

过程和结果。要回归到“以学生为本”的布局轨道,

就要赋予利益相关的全体村民商议权,否则规划布

局调整的标准和程序就缺乏广泛的认同基础。邀请

村民就学生上学路程、寄宿管理、校车接送、学校班

额、教育质量等问题进行充分讨论,协商一致后达成

解决方案。对村民权益的尊重,正是国务院《关于规

范农村义务教育学校布局调整的意见》的落脚点。

这也是政策制定中整合理性决策方法所主张的以公

民参与为基石,将不同的事物与物质相互渗透相互

交换,资源共享,经由公众合议形成决策,使政策合

(二)审慎的农村教育功能定位

有些公共问题的解决需求来自于社会,有些则

是政府自主提出来的。“撤点并校”政策的未来亟需

政府与政策相关方对农村教育功能定位取得共识。

₀₀₀_年_到₂₀₁₀_年,

广西率先操作集中办学的鹿寨

2

县学校数量减幅84%,陕西全省小学数量减幅

[6]

,

9ꢀ7%

内蒙古全区小学数量减幅₇₈_%。如此大

6

力度的分散办学向集中办学转变能否承载农村教育

的实际需求?“撤点并校”政策是否有重复城市模

式、尾随城镇化应试教育之嫌? 农村中小学布局调

整是否追求以城市教育取代农村教育,以学校进城、

学生进城带动家长进城,提高城镇化率为目标? 这

一系列问题的解答需要厘清农村教育功能。农村教

育功能定位决定学校布局调整的思路及策略,关乎

农村教育建设成败,关乎中国的可持续发展。

[12]

法化。教育部基础教育司一司司长曾介绍,要把

保障学生就近入学作为非常重要的前提条件,而且

如果撤并学校的数量比较多,要报上一级政府审批,

凡是要撤并学校的,必须征求群众意见,特别是农民

群众、家长的意见,如果没有这个程序,坚决不允许

“撤点并校”政策的优化必须跳出政策制定、政

[

13]

策执行与政策环境这些格式化因素,追问乡土教育

的本源。回归教育本源,就要以人为本、以乡土为

根、以学生与农民自身的需求为出发点,培养勤劳、

勇敢、有爱心的学生,兼顾教育的本体化功能与社会

撤并学校。

(四)合理的绩效评估设计

我们的政治系统被设计来约束那些对民众不负

责任的权力的运用,而不是被设计来确保对于国民

[10]

[4]194

化功能,提高学生自由选择的能力。农村学校的

的负责任的权力的运用。合理的绩效评估制度

67

四川师范大学学报(社会科学版)

既有利于约束不负责的使用权力,也能鼓励负责任

学校与城镇化过程中农村生源减少、村民要求优质

教育、地方财力趋紧的现实之间冲突加剧。基于此,

旨在扩大教育规模、优化教育资源配置的“撤点并

校”政策应运而生,在实践中却沦为地方政府的政绩

竞标赛。“一村一校”曾是地方政府引以为豪的业

绩,10多年后,“撤点并校”政策再度以撤并速度与

幅度为不少地方政府赢得面子。一项关系国家可持

续发展、民族兴旺繁荣、社会和谐文明的农村教育政

策,不仅需要政策科学的辅佐,也需要教育领域相关

者的参与,更需要公共权力行使者的责任与智慧。

“撤点并校”政策的演变,既是环境变迁的要求,

也受政策主体的控制,在公平与效率、行政权力与公

民权利、公众参与与精英决策之间进行逻辑博弈。

政策发展依赖这三组主导价值的平衡,要求政治决

策实现政策辩论规范与经验主义方法的有机统一。

根据保罗·迪森(PaulDiesin_g)的观点,政治决策有

三个基本因素:依存于社会复杂性的讨论关系;由参

与者的讨论关系和参与态度所产生的系列作用;一

整套信仰和价值。以此来看,政治决策建立在能够

确保规范的接受性,或者能够确保对于各种参与者

行为的产生。由于客观条件的复杂多样性,等量资

源不可能在不同区域有等量产出,等量努力也不可

能有等量政绩效用,所以评价政府绩效必须根据客

观条件与可能条件进行对比和综合分析。“撤点并

校”过程中,行政强力的介入,以超前规划、一步到位

的强制命令,以指标化、政绩赛的方式撤销本来生源

很好的学校,或者以撤并农村学校带动人口流向城

[10]

中,为农村撤点并校政策抹上异样色彩。

“撤点并校”政策能否回归教育的“以学生为

本”,并且影响到教育过程,获得良好的教育效果,需

要高超的顶层设计。科学合理的评估体系是良好政

策效果的保障,要求做到如下几点。首先,严格备案

审核制度。各地将农村学校规划布局上报国家教育

体制改革领导小组同意并备案,先备案审核,审核通

过才能执行。其次,尊重实际,严格程序。在撤并过

程中,必须依据农村实际情况,依据群众需求、学生

人数、交通状况,征求村民意见,充分论证,提出后续

相关问题的解决预案,获得多数村民同意后才能撤

销。审计署发布的对1185个县的农村中小学布局

调整专项审计结果显示,2000年到2012年间,全国

小学在校生减幅23.72%,撤并系数达到3.44,也即

小学数量减幅超过同期在校生数量减幅的3倍,严

[14]223

来说实现共同目的的能力上。受此启发,“撤

点并校”政策要实现行动者共同目的需对四个选项

进行组合:一是采取果断的政策终结,废止文本主义

执行方式;二是审慎界定农村教育功能,提供符合教

育规律与农村建设的制度指南;三是在此过程中,尊

重政策客体的利益诉求,以沟通协调影响决策的矛

盾性因素,增加各种政策共同体之间相互容忍的能

力;四是建构蕴含价值规范的科学合理的绩效评估,

作为政策纠偏与政策发展的保障策略,同时用于检

测政府承诺与公众愿望的距离,以期促使“撤点并

校”政策更富成效,发挥政策改变政治经济和重塑公

共问题的能力^。^基^于^四^项^选^择^的^组^合^,^“^撤^点^并^校^”

政策有望解救农村教育“城挤、乡弱、村空”危局,推

进农村教育的复兴。

[6]

重背离农村实际。再者,将学生与家长满意与否

作为衡量布局调整的核心指标。最后,加强监督。

强化人大对政府的监督、上级对下级的监督以及媒

体对政府监督,增强撤点并校政策的公共性。农村

学校布局目标和措施不宜用单一经济主义效率思

维,而应从必要性、效率性、有效性、代表性、回应性、

责任性等方面综合考虑教育公平与教育质量。

五

结论

2

0世纪90年代的义务教育工程以巨额财政支

出基本实现了“一村一校”格局,满足了农村孩子就

近入学的愿望。但规模小、条件差、师资弱的“麻雀”

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[

2

[

Evolvement^,LeadingLogicandOptimizingSystemof

PolicyonAdjustingRuralPrimaryandMiddleSchools

ZHANGLi-zhen

SchoolofHumanities,XidianUniversit_y,Xi’an,Shaanxi710126,China)

(

Abstract^:Policyonadjustingruralprimaryandmiddleschoolsraisedbythecentralgovern-

mentaimsatenlargingeducationscopeandoptimizingeducationresources^,whereas^,duetoob-

sessivepolicyimplementationbylocalgovernments^,ithasbroughtaboutcrisistoChineseeduca-

tion^,i.e.^,congestedincities^,weakintownsandhollowinvillages.Chronologically^,thepolicy

experiencesthreekeystages^,namely^,establishingpolicyimages^,policymakerschangingtheir

focusesandinstitutionalfriction.Furtherexplorationrevealsthatthispolicyincludesthreepairs

oflogicbehind^,namelyequityvs.efficiency^,administrativepowervs.civilrights^,publicpartici-

pationvs.elitedecision^,andtheyall^,toacertaindegree^,areunbalanced.Therefore^,itisof

greatimportancetoterminatelocalgovernment^’decisionandaction^,andatthesametimeseri-

ouslydefinethefunctionsofruraleducation.Onthisbasis^,itisnecessarytowidelyconsultwith

villagerstoreadjusttheschemeandimproveperformanceappraisingsystem^,otherwisethecrisis

ofeducationwouldremainunsettled.

Keywords^:policyonadjustingruralprimaryandmiddleschools^;policyimages^;institutional

friction^;ruraleducationfunction^;policytermination

[责任编辑:罗银科]

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