第43卷第4期

2

016年7月

四川师范大学学报(社会科学版)

JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)

Vol.43,No.4

July,2016

行政复议的逻辑

1

,2ab

2b

陈驰

,张驹

(1.四川大学法学院,成都610064;2.四川师范大学a.马克思主义学院,b.法学院,成都610066)

摘要:行政复议以维护主体权益为逻辑起点,以审查行政行为为逻辑途径,以实现行政正义为逻辑归宿。逻辑

起点是行政复议的价值导向,逻辑途径是实现行政复议价值的手段,逻辑归宿是逻辑起点和逻辑途径的必然结果,

是行政复议的发展方向和最终目的。三者相互促进与制约,构成了一个完整的逻辑结构,并引导行政复议制度的

发展。

关键词:行政复议;制度逻辑;行政行为;行政正义

中图分类号:DF3 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2016)04-0032-08

所谓行政复议的逻辑是指行政复议所应遵循的

根基。行政权力运行的根本目的在于保护和服务公

民权利。任何侵犯公民权利、滥用行政权力的行为

都从根本上倒置了二者的源流关系,都有悖于行政

①

客观规律以及其发展路径和方向,它以维护主体

权益为逻辑起点,以审查行政行为为逻辑途径,以实

现行政正义为逻辑归宿,三个方面相互促进与制约,

共同引导行政复议的发展过程和方向。

[2]

权力必须以公民权利为依归的基本理念。行政权

力与公民权利的关系是行政法产生、发展过程中的

核心问题,最理想的关系是两者达到良性互动的平

衡状态,行政权力保障公民权利的实现,并为公民权

利提供救济。但是,行政权力是国家权力中最具有

强制性、扩张性、致害性的。正如孟德斯鸠所言:“一

切有权力的人都容易滥用权力,并把它的权威运用

到遇到界限的地方才休止,这是万古不易的一条经

一

行政复议的逻辑起点:维护主体权益

行政复议以维护主体权益为逻辑起点,具体包

括维护申请人的合法权利和规范行政权两个范畴,

并使二者达致平衡、和谐。规范行政权就是要维护

行政主体正当权益,主要包括夯实被申请人的合法

基础、夯实被申请人的合法基础、监督被申请人的职

责履行、提升被申请人的公信力四个方面。

[3]184

验。”

行政权力滥用侵害公民权利是不可避免

(

一)维护申请人的合法权利

的,建立行政复议这样的权利救济机制就是为了保

护申请人合法权利的。

申请人权利是公民权利在行政法领域的体现与

延伸。“任何国家权力无不是以民众的权力(权利)

让渡与公众认可作为前提的”,“在终极意义上,权利

申请人合法权利保护的内容是一个包含实体权

利与程序权利的复合结构。实体权利是指申请人对

于权利对象或者标的加以实际控制的权利,程序权

利是为实体权利的实现服务的。行政实体循着行政

[1]62

是权力的基础” 。公民权利是行政权力设置和

运行的边界,是行政权力存在的合法性与正当性之

收稿日期:2016-03-06

基金项目:四川省人民政府依法行政工作领导小组办公室委托项目“行政复议的逻辑”的阶段性成果。

作者简介:陈驰(1970—),男,四川双流人,四川大学法学院博士研究生,四川师范大学马克思主义学院教授、法学院硕士生导

师,主要研究方向为宪法学与行政法学;

张驹(1989—),男,四川宣汉人,四川师范大学法学院宪法学与行政法学硕士研究生。

32

陈

驰

张

驹

行政复议的逻辑

程序预设轨道渐次展开行政过程,行政实体与行政

程序是行政行为的每一过程的不可分割的两个方

面,没有无程序的实体,也没有无实体的程序,因此

合理的行政复议体制、机制,充分发挥行政复议的功

能,对夯实政府合法性基础、实现行政正义有重要意

义。

[4]23

程序与实体之间并无孰轻孰重的问题。程序权

利补充实体权利,没有程序权利则实体权利也形同

虚设。我国行政执法“重实体、轻程序”的现象比较

多,影响执法的程序公正,也由此产生了较多的行政

争议,所以应将实体权利与程序权利的平等保护并

重。

(三)监督被申请人的职责履行

政府职责即政府为实现其产生、运行目的应履

行的义务,是政府对人民和国家的一种永恒的责任。

只有政府积极、全面、正当地履行职责,才能实现社

会治理。政府职责涉及社会管理、服务等多个方面,

从政府起源和运行目的看,其基本内容包括:维护社

会和谐稳定,促进经济社会发展,为人民提供福利;

合法、合理行政,维护社会公平正义等。监督被申请

人的职责履行,一方面是监督被申请人法定职责必

须为,克服懒政、怠政、不作为;另一方面是监督被申

请人正确履行职责,纠正行政乱作为,防止政府越

位、错位。

(二)夯实被申请人的合法基础

政府合法性是政府起源、发展过程中的重要问

题。亚里士多德认为,一种政治如果要达到长治久

安的目的,必须使全邦各部分(各阶级)的人民都能

[5]188

参加而且怀抱着让它存在和延续的意愿。马克

思·韦伯认为,任何统治都企图唤起并维持对它的

[

6]238ꢀ239

“

合法性”的信仰

。利普塞特认为,合法性是

政府职责实际上是从一个特殊的角度来贯彻和

维护公民的权利本位,是公民权利本位在作为公法

指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会

[7]47

[10]

的最适宜制度之信仰的能力。哈贝马斯认为,

的行政法领域的折射和倒置反映。即公民权利

[

8]184

合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。以

上具有代表性的学说均认为政府合法性是人民对政

府的信仰或者认可,也即同意。这种合法性的基础

即人民为什么同意,主要表现在保护公民权利和规

范行使职权两方面,这在政府的起源和发展过程中

有充分的体现。洛克在《政府论》中指出,政府起源

于人们广泛的同意,而这种同意是有基础或条件的,

对应的是政府的职责。监督政府职责履行是顺应公

民权利本位回归的要求,有利于政府及其工作人员

树立行政职责本位的理念,秉承“法定职责必须为”

的思想,勇于担当、勇于负责,保障公民权利的实现。

此外,政府职责是政府享有和行使行政职权时必须

履行的法定义务,行使行政职权必须以履行行政职

责为着眼点。监督政府职责的履行可以规范行政权

力的行使,使政府不至滥用行政权力且不失职,确保

合法、合理、公正的行使权力,作出适当的行政行为,

从源头上避免产生行政争议,使公民权利与行政权

力达致和谐。

“

人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和

[9]77

主要的目的,是保护他们的财产” 。政府产生之

后亦必须以合法性来维持其长治久安。首先必须以

保护人民合法权利为政府的终极目的,以行政权力

保障公民权利的实现,并为公民权利提供救济。其

次,规范行使行政职权。政府在运行中应坚持合法、

合理、民主行政,秉承“法无授权不可为”的权力理

念,严格依照法定程序,用权必须受到监督,违法必

须承担责任;政府绝对不能作出任何有损公民权利

的行为,做到“权为民所用,利为民所谋,情为民所

系”。这样可赢得人民对政府的认可、接受,政府的

合法性基础自然得以夯实。否则,如果政府权力异

化,人民权利得不到有效保障,政府将失去人民的认

可,丧失合法性基础,政府治理难以长久维持。

行政复议以保护申请人权利和规范行政权为逻

辑起点,正好与政府合法性基础相契合,行政复议就

是为了夯实政府合法性基础的一种制度设计。建立

(四)提升被申请人的公信力

政府公信力是指政府在社会治理过程中,通过

行政活动或者行政行为获得公众认可或者信任的能

力。它仅指公众对政府的信任,而不包括政府对公

众的信任问题。行政权力的公正行使是提升政府公

信力的基本源泉,行政权力与公民权利的关系直接

影响民众对政府的信任程度。通常可从行政理念、

行政行为、行政过程、行政结果四个方面评价政府公

信力的高低。政府只有以正确的行政理念为指引,

行政行为遵循正当程序,才能得出正义的行政结果,

进而提高政府公信力。

人无信不立,业无信不兴,国无信则衰。提升政

府公信力具有重要的理论价值。第一,提升政府公

33

四川师范大学学报(社会科学版)

信力可以夯实政府合法性基础。政府公信力直接表

现为民众对政府治理行为的认可或者信任,而政府

产生、存在的合法性也正源于民众的认可或者同意,

政府公信力越高越能夯实政府合法性基础。第二,

提升政府公信力利于社会和谐。政府公信力使政府

具有影响力、号召力、吸引力,使民众更自愿地配合

政府治理,政府治理行为更有效率和成效,公民权利

能得到更好的保障,可以长久地维持行政权力与公

民权利的和谐关系。另外,政府公信力对社会信用

有很强的示范、引导作用,有利于引导公民树立诚实

守信的理念,使民众相互之间更加信任与团结,社会

更加和谐稳定。第三,提升政府公信力是对政府公

信力不断缺失的现实的回应。现实中行政权力异

化,行政执法不严、不公、不透明,存在大量违法、不

当的行政行为,公民权利缺乏有效的救济机制等,使

公民对政府治理持怀疑态度,政府公信力不断丧失。

综上所述,维护申请人合法权利是行政复议最

根本的出发点,规范行政权是为维护申请人合法权

利服务的。维护申请人合法权利是政府产生、存在

的合法性根基,监督被申请人履行职责是为了更好

的维护申请人合法权利、夯实被申请人的合法基础,

进而提升被申请人的公信力。政府公信力的提升,

有利于提高政府权威,促进社会治理的实现和保护

申请人合法权利。总之,以上四个方面相互促进,构

成了一个完整的逻辑结构。

括一些规范性文件和政策。因为行政主体作出行政

行为依据相关的规范性文件和政策的情形也比较常

见。行政行为只有同时满足以下五方面才具合法

性。第一,行为主体合法。一方面,行政主体必须依

法设立,不能假冒、违法设立行政主体。行政主体作

出行政行为,必须有法律明确授予的职权,或者通过

授权或委托取得职权,否则无权作出相应的行政行

为。行政主体还必须以自己的名义作出行政行为,

并独立承担法律责任。另一方面,具体作出行政行

为的人必须具备公务员资格。部分行政行为还要求

公务员具备特殊的执法资格,如食品药品监督执法

人员要具备执法资格证。第二,行为权限合法。任

何行政职权都是有界限的,行政主体必须依照法定

的权限作出行政行为,否则越权无效。第三,行为内

容合法。行政行为的内容必须有事实根据,羁束性

行政行为的内容必须严格符合法律规则,自由裁量

行政行为的内容要合法、合理、公正。行为内容还必

须是明确的、可执行的、能实现的。第四,行为形式

合法。对于要式行政行为,必须符合法律规定的形

式,如交警作出行政处罚时,必须向行政相对人出具

处罚决定书。对于非要式行政行为,则可以根据实

际情况灵活把握。第五,行为程序合法,这将在下文

详述。

(二)合理性审查

合理性审查主要是针对行政机关做出行政行为

时广泛行使的自由裁量权。自由裁量权的广泛行

使、不断扩大是现代行政法治的必然趋势。传统行

政法理论主张行政权力严格按照法律规则主义运

行,严格限制行政自由裁量。但是,“随着福利国家

的到来,政府职能的不断扩展以及对经济社会和生

二

行政复议的逻辑途径:审查行政行为

维护主体权益是行政复议静态的价值起点,需

要审查行政行为这一动态的逻辑途径予以贯彻、指

引,确保行政行为的正当性。政府通过行政行为实

现社会治理,各种行政争议也是因不当或者违法的

行政行为引起的,行政行为理应成为行政复议审查

的核心内容。

[11]

活的广泛影响为人们所需要和接受” 。政府由消

极行政走向积极的服务行政,政府治理事务更加广

泛、复杂、专业。同时,法律不可能对未来社会发展

进行准确的预判,更不可能对社会事务的各个方面

作出准确、具体的规定,而更多的是规定行政权行使

的范围或幅度,严格的法律规则主义已不再适合行

政权行使的需要。那么,法律就必须承认、赋予行政

机关根据实际进行具体的判断、识别、选择、比较的

自由裁量权。但这种自由裁量权并非无限制的自

由。正如韦德所说:“在公法中没有不受约束的自由

裁量权,……绝对的和不受约束的自由裁量权的观

点应受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似

(一)合法性审查

行政行为合法是我国宪法实施在行政法上的体

现。根据《宪法》规定,一切国家机关都必须遵守宪

法和法律,不得有超越宪法和法律的特权,各级国家

行政机关是国家权力机关的执行机关。政府是法律

的执行机关,一切行政行为都必须合法,否则就是无

效的。合法又是现代民主和法治发展的必然要求,

合法行政是法治在行政法领域的表现,行政行为合

法是合法行政的直接要求。合法的“法”在这里应作

广义的理解,除宪法、法律、行政法规、规章外,还包

34

陈

驰

张

驹

行政复议的逻辑

[

12]

信托,而不是无条件的授予。” 条件就是合理行使

自由裁量权,行政行为要合法、适度、理性,符合法律

精神、目的、原则。对自由裁量权的规范就成为合理

性的主要功能。

程序约束行政权的同时,其落脚点更多的是保护相

对人权利。合法程序在一定程度上杜绝了行政权侵

犯相对人权利的可能,蕴含了对相对人权利的保障。

就如正当程序一样,正当程序并不一定是指一种具

体的程序性要求,它更多的应该是指对“个人人身、

准确理解合理的内涵是合理性审查的基础。合

理性的内涵丰富,难以作出明确、统一的界定。可将

其做如下归纳:一是理性办事、合情合理,符合社会

普遍的行为准则,符合法律目的和原则;二是符合客

观实际;三是平等待人、办事公正,全面衡量相关因

素;四是高效行政,积极履职;五是符合行政法治和

人权保障理念;六是权利优先于义务和秩序;七是紧

急情况下可采取紧急措施。合理性审查就是要检验

行政行为是否符合上述合理性的内涵,维持合理的

行政行为,纠正不合理的行政行为,实现合理行政和

社会公平正义。

[15]116

自由和财产的实质性内容”的保护。

(四)公开性审查

行政公开是指行政主体在行使行政职权时,除

涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外,必须向行政

[16]46

相对人及其社会公开与行政职权有关的事项。

公开的内容包括作出行政行为的职权依据、事实依

据、法律依据,以及程序、证据和行政行为的具体内

容。行政公开是行政法的一项基本原则,现代政府

越来越重视行政公开、透明。同时公众参与、知晓国

家事务管理的积极性越来越强,对行政公开提出了

更高的要求。但由于一些行政人员对行政公开的认

识不到位以及制度不健全,致使假公开、选择性公开

的现象出版,行政公开流于形式。这导致公众的知

情权、监督权难以实现,甚至部分官员乘机搞暗箱操

作、权钱交易等腐败行为,严重损害了政府公信力,

与法治政府建设背道而驰。因此,行政公开任重道

远。

(

三)程序性审查

行政程序是指行政权力运行的步骤、顺序、方

式、时限等要素的集合,是一个不含任何价值取向的

[13]

中性概念。现代行政很大程度上是程序行政,现

代行政法治也更关注行政程序的合法性,“具体行政

行为程序合法是具体行政行为的一个刚性要

[14]

件” 。只有严格按照合法、正当程序作出的行政

行为,才是合法、合理、公正的。但是,我国“重实体、

轻程序”的观念还比较严重,行政程序违法也比较常

将行政行为公开纳入行政复议的审查范围,具

有重大的必要性。第一,行政公开是《决定》的要求。

见。只要程序违法就难以保证结果的客观、公正,会《决定》指出:全面推进政务公开,推进决策公开、执

直接影响相对人的权利或义务。现实中,有许多行

政复议就是因为行政程序违法产生的。

行公开、管理公开、服务公开。各级政府及其工作部

门依据权力清单,向社会全面公开政府职能、法律依

据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事

项。公开性审查就是《决定》中的要求在行政复议活

动中的贯彻落实。第二,维护公民知情权的需要。

根据宪法,我国一切权力属于人民,实行人民当家做

主。人民当然有权利了解政府做了什么,怎么做的,

取得了什么效果。这就需要政府主动公开其行政事

务,否则人民无法了解、监督行政活动,难以保证公

民知情权的实现。第三,监督行政权的需要。行政

权力不受监督、制约必然导致腐败是一个不争的事

程序合法最大的价值在于有效约束行政权,保

护相对人权利,从而确保行政行为公正。第一,行政

程序规范从正面规定了行政权力运行的方式、步骤、

顺序、时限,如铁轨之于火车一样,行政权力只能严

格按程序运行,特别是自由裁量权不能有丝毫的偏

离行政程序。第二,从反面约束行政权力的行使。

行政程序规范规定相对人享有大量的程序权利,相

对人的权利就是行政机关必须履行的义务。相对人

通过程序权利参与行政活动,可以有效地监督行政

权,从而对行政权形成约束。从正反两个方面有效

地约束行政权力,使相对人的程序权利得以实现,实

体权利也能够得到保障。第三,以行政效率约束行

政权。为保证行政行为的效率,对于有法定期限的

行政行为,行政主体必须在法定期限内作出,不能无

故推诿、拖延不办,否则就是程序违法。第四,合法

[17]

实。公开如同阳光,是最好的消毒剂。行政权力

在透明、公开状态下运行,可以防止权力的滥用与腐

败。行政公开对监督自由裁量权具有更大价值,“公

开原则是制止自由裁量权专横行使的最有效武

[18]109

器” 。第四,推进社会共治的需要。社会组织、

公民参与的社会共治模式是社会治理的必然趋势,

35

四川师范大学学报(社会科学版)

这就需要建设开放型的政府。行政公开是政府对相

对人的一种开放的姿态,是政府对自己与相对人之

间是服务、合作伙伴关系的定位,有利于相对人积极

参与社会事务的治理。

公信力。公正的行政行为可以使相对人自觉地接受

或者认可,政府将会获得公民更多的信任,不断提升

行政公信力。第三,维护社会秩序。公正的行政行

为更容易获得相对人接受,一般不会产生争议,利于

维持政府与公民之间的和谐关系,巩固和谐稳定的

社会秩序。否则,就会增加社会不稳定因素。如社

会群体事件、暴力事件的发生,往往就是因行政行为

不公正。

(五)公正性审查

行政公正是确保行政机关行使行政权的过程和

结果可以为社会一般理性人所认同、接受所要遵循

[19]

的基本原则。行政行为公正是行政公正原则的

体现,只有通过公正的程序才能实现行政行为公正。

所以,行政行为公正包括实体公正与程序公正。程

序公正是实体公正的手段和保障,是实体公正的外

在表现,是一种看得见的公正,实体公正是程序公正

(六)诚信度审查

诚信简单说就是以诚相待、信守承诺,具有较强

的道德伦理色彩,是私法领域的“帝王条款”。但是,

随着服务行政理念的盛行,政府为能提供更多、更好

的社会服务,职能不断增加、权力不断扩大,政府行

为失信现象频现,越来越需要行政诚信的约束,诚信

已经不再仅是私法准则了。德国帝国法院的一项判

决称:“诚实信用原则,对于一切法律,并包括公法在

[20]

的出发点与落脚点。

实体公正主要表现在以下三方面。第一,正当

的目的。行政行为目的合法、正当是最基本的要求。

其应以维护社会公平正义、促进人与社会发展为目

的,而不能以增加、保护行政主体不合理利益或谋取

私利为目的,如交警处罚交通违法行为不得为完成

年度罚款任务而滥罚款、多罚款。第二,平等对待相

对人。不管是同一行政行为中的多个相对人,还是

多个同类的行政行为中的多个不同相对人,行政主

体都必须平等对待,不能徇私情、因人而异。第三,

理性办事,综合权衡相关情况,排除不相关情况的干

扰。

[21]

内,皆得适用之。” 行政诚信并非是将私法中的诚

信原则生搬硬套,它具有独立的价值基础。公法和

私法以公平正义为共同目标。诚信以“诚实、信用、

平等、不欺”为核心价值,在本质上也是公平正义的

体现,可以约束行政权的恣意,驱使行政权力向善,

促进行政行为的公平正义。在政府与社会公众之间

实现公平正义是现代行政法治所追求的目标。但行

政诚信并不等同于信赖保护。信赖保护是一个相对

狭窄的概念,侧重于对信赖利益的保护。诚信原则

较之信赖保护原则位阶更高、内涵更为丰富。诚信

原则的内容应包括政府提供准确、真实的信息,信守

程序公正主要表现在以下四方面。第一,回避。

行政主体及其工作人员在与自己有利害关系的行政

行为中必须回避,这是“自然正义原则”的基本要求。

第二,听取相对人意见,特别是在作出对相对人不利

的行政行为之前听取相对人意见,这与回避一样是

符合“自然正义原则”的。陈述、申辩、听证等是相对

人的程序权利,充分听取相对人意见,有利于查明事

实真相,确保行政公正。第三,禁止单方接触,行政

工作人员不能够单独与其中一方接触,听取一方的

意见,更不能接受宴请或者其他好处。第四,说明理

由。行政主体作出行政行为时,要向相对人充分的

说明事实理由、法律依据,尤其是自由裁量的理由。

充分的说理证明行政行为是理性的,理由不正当、不

充分,难以服人,更谈不上公正。

[22]

承诺,信赖保护三个方面。

行政复议可从以下几方面审查行政行为的诚信

度。第一,依法办事。法律是全体人民的意志,是行

政主体最基本的行为准则,行政主体负责贯彻、执行

人民的意志就必须信守承诺,严格依法办事。以法

律约束行政行为,必然会减少其失信的几率。反之,

不依法办事则无诚信可言,如乱收费、乱处罚必然失

信。第二,行政行为公开。开诚布公、不欺诈是行政

诚信的应有之义。公开有利于行政相对人了解并参

与行政过程,有利于防止行政权力滥用,避免存在欺

诈。第三,前后一致。行政诚信必然不能反复无常,

要保护行政相对人正当的预期;如前后不一致,必然

会打乱行政相对人的正当预期,这既不公正又不诚

信。第四,保护信赖利益。已作出的行政行为,非法

定事由和经法定程序不得撤销、废止、改变;授益行

行政行为公正具有重要意义。第一,约束自由

裁量权。自由裁量可以在一定范围或者幅度内进行

选择、判断,比较灵活,必须用公正的行政程序加以

约束,才能保证行政行为的公正性。第二,提升行政

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陈

驰

张

驹

行政复议的逻辑

为如非相对人错误,也不得改变、撤销,影响国家利

益、公共利益除外;作出行政行为的法律依据有变,

需要撤销、改变的,必须认真衡量;非因相对人过错

撤销或改变行政行为,给相对人造成损失要赔偿。

以上是站在保护申请人合法权利和规范行政权

的角度对具体行政行为的全面、理性审视,体现出

或者不当的责任,通过承担责任对行政权力达到反

向制约的效果。

以上六个方面分别从不同的角度规范行政权的

运行,相互联系、缺一不可。在行政复议逻辑途径

中,对行政行为进行全方位的审查,充分体现出行政

复议对依法行政这一逻辑归宿的追求。如行政主体

严格依法行政,行政相对人的权利就会得到保证,行

政争议和行政复议也会大量减少,形成一个良性的

逻辑圈。

“合法合理、程序正当、公开公正、诚实守信、高效便

民”的现代行政法治精神,是实现行政正义、建设法

治政府的必然途径。

三

行政复议的逻辑归宿:实现行政正义

(二)建设法治政府

行政复议的逻辑起点和逻辑途径共同指引、制

约行政复议逻辑结构的发展归宿———实现行政正

义,且三者形成一个完整的逻辑结构。有一种东西,

对于人类的福利比任何其他东西都重要,那就是正

从政府的起源和特性来看,正义自始至终是政

府的根本属性和政府发展的基本逻辑。在柏拉图看

来,正义是最好政府属性之一。在全面推进依法治

国的当下,正义的政府必须是法治政府。法治政府

就是政府在行使行政权力、履行行政职责过程中坚

持法治原则,严格依法行政,政府的各项权力都在法

[23]534

义。正义是现代行政的核心价值,行政正义是

行政治理的一种合理的状态,是行政复议的最高价

值取向。行政复议具体就是以实现依法行政、建设

法治政府、实现社会治理来实现行政正义的。

[24]

治轨道上运行。具体来说,可以从以下六个方面

建设法治政府。

(一)实现依法行政

第一,法治政府是职能科学的政府。行政职能

行政正义始终关注行政权力的运行方式,这关

系到行政治理目标能否实现。行政复议的逻辑起点

一方面是规范行政权力的运行,什么样的行政权力

运行方式才是行政复议制度所要达到的目标呢?法

律是公意的体现,是最具正义性的,所以依法行政是

最具正义性的行政权力运行方式。

是政府为实现国家利益和满足社会发展需要而负有

[25]

的职责和所应发挥的功能。它体现行政治理的

性质和方向,职能科学是科学、有效地进行行政治理

的前提。职能科学就是要处理好政府与社会、政府

与市场、政府与公民、政府内部横向与纵向机构之间

的关系,充分发挥它们在社会治理中的主体作用。

第二,法治政府是权责法定的政府。权责法定是指

政府职权必须有法律依据,并在法定权限内按照法

定程序行使,依法履行法定职责、承担法定责任。权

责法定抓住了法治政府建设的关键,是规范行政权

的最有力的“武器”。第三,法治政府是执法严明的

政府。法律的生命在于实施,执法严明是保障。执

法严明直接关系到政府职能的全面履行和法治政府

建设的效果。一方面,严格惩处违法违规行为;另一

方面,保护行政相对人的合法权利,维护社会秩序与

公共利益。第四,法治政府是公开公正的政府。公

开要求行政行为的职权依据、过程、内容等都必须及

时、准确地公开,特别是对相对人不利的行政行为更

应依法公开,法律另有规定除外。公开可以防止暗

箱操作和权力滥用,促进行政公正。公正要求行政

主体不歧视、不偏私,平等对待行政相对人,全面地

衡量相关情况。第五,法治政府是廉洁高效的政府。

一方面要求公务人员不以公权谋取私利,另一方面

按照《国务院全面推进依法行政实施纲要》的要

求,依法行政具体表现为以下几个方面。第一,合法

行政。行政权力的运行必须具备法定的职权依据,

按照法定程序,遵守法定权限,履行法定职责,承担

法定责任。第二,合理行政。行政主体必须客观公

正的行使自由裁量权,综合考虑相关因素,避免无关

因素的干扰。第三,程序正当。行政主体必须按法

定程序作出行政行为,并保证行政相对人的程序权

利,便于相对人积极参与到作出行政行为的过程中

去。第四,高效便民。行政主体必须树立诚实守信

的理念,积极履行职责,遵守法定时限,简化办事流

程,提高行政效率,随时为便民着想,提供优质、便利

的服务。第五,诚实守信。诚信问题关系到民众对

行政主体的信任程度,影响政府公信力和合法性基

础。行政主体必须严格依法履行职权,避免不作为、

乱作为,保护行政相对人的正当利益。第六,权责统

一。用权必担责,行政主体必须承担行政行为违法

37

四川师范大学学报(社会科学版)

政府应不断提升行政能力,严格遵守法定时限,简化

第二,实现行政权力与公民权利和谐。行政权

力与公民权利和谐是社会治理的核心问题。在传统

的“管制型”社会中,行政权力几乎包揽一切,公民参

与社会事务管理的空间较小,是“强权力—弱权利”

的格局,行政权力肆意的压榨、损害公民权利。现代

社会中利益复杂、多元,实现社会治理是政府和社会

的共同责任,需要行政权力和公民权利的共同参与,

以及两者协调共进。行政复议作为公民权利救济和

行政权力监督的机制,旨在规范行政权力和保护公

民权利,实现“强权力—强权利”的格局,使公民有更

多的机会和更大的能力参与社会治理,能更有效地

表达利益诉求和维护合法权利,使行政权力更自觉

的保障公民权利,从而形成两者间的和谐。

办事流程,提高行政效率。第六,法治政府是守法诚

信的政府。苏格拉底认为,违背法律和违背契约一

样是不正义的行为。正义的政府必须守法诚信。守

法是对法治政府最底线的要求,不管是对政府有利

还是不利都应当守法,不守法的政府必然也是不诚

信的政府。

(三)实现社会治理

实现社会治理是依法行政和建设法治政府的逻

辑结果。行政复议作为一种社会治理的法治方式,

实现社会治理是行政复议的逻辑归宿,行政复议是

实现社会治理的重要保障。实现社会治理最终主要

体现在以下三个方面。

第一,保证申请人权利。罗尔斯认为,正义是社

会的首要价值,社会正义的基本目的是保证社会每

一个成员的基本权利得以实现。政府正义应体现为

第三,社会和谐稳定。社会和谐稳定是实现社

会治理的重要目标和保障。保证申请人权利,行政

权力与公民权利和谐,必然带来社会和谐稳定,社会

和谐稳定为申请人权利的实现、行政权力与公民权

利的和谐提供保障。行政复议作为权利救济、行政

争议的解决机制,监督、纠正行政主体不作为或者乱

作为,可以有效地化解社会矛盾,使申请人合法权利

得到救济,最大限度地促进社会和谐稳定,有利于社

会治理的实现。

[26]

确保民众个人权利免遭他人的侵犯。从公民权

利的地位可知,保证公民权利是实现社会治理的首

要目标。行政复议审查行政行为实质上是对行政权

力运行的审查,使行政权力在法律范围内有所为有

所不为,保证申请人的权利。保证申请人权利有两

类:一类权利是只要行政主体不作为即可以得到保

证,行政主体积极作为、乱作为反而会使申请人权利

有受到侵犯的可能;另一类是行政主体积极、正当作

为才能实现的权利,行政主体还必须纠正不当或者

违法的行政行为,使申请人的权利免受侵害,或者不

增加申请人的义务。

实现社会治理是行政正义的终极目标,依法行

政是为保障实现社会治理的行政权力运行方式。法

治政府是既保障实现社会治理,又规范行政权力运

行的最好的政府形态,三者紧密联系、相互促进。

注释:

①

在《辞海》中,逻辑是指思维的规律、规则,客观事物的规律。本文就是据此来理解行政复议的逻辑的。

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[

TheLogicofAdministrativeReconsideration

1

,2ab

2b

CHENChi ^,ZHANGJu

(1.LawSchool,SichuanUniversit_y,Chen_gdu,Sichuan610064;2.a.MarxSchool,

b.LawSchool,SichuanNormalUniversity,Chengdu,Sichuan610066,China)

Abstract^:Thelogicofadministrativereconsiderationstartsfromsafeguardingsubjectrights

andinterests^,isrealizedbywayofreviewingadministrativeactionsandhastherealizationofad-

ministrativejusticeasitsdestination.Thelogicalstartingpointisthevalueorientationofadmin-

istrativereconsideration^,withlogicalapproachasameanstorealizethevalueoftheadministra-

tivereviewandlogicaldestinationastheinevitableresultofthelogicalstartingpointandlogical

way^,aswellasthedevelopmentdirectionandultimategoaloftheadministrativereconsideration.

Theypromoteandrestrainteachothermutual^,constituteacompletelogicalstructure^,andguide

thedevelopmentofadministrativereconsiderationsystem.

Keywords^:administrativereconsideration^;systemlogic^;administrativeactions^;administra-

tivejustice

[责任编辑:苏雪梅]

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