四川师范大学学报(社会科学版)
从实体法的规定也可推知这一点。例如,多数省份仅规定了省级人大常委会讨论决定的重大事项,而未针对
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下级人大及常委会作出规定。再次,重大事项具有广泛性。《宪法》第六十二条关于全国人大行使的职权
所列最后一项是“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”,第六十七条关于全国人大常委会职权的最后
一项是“全国人民代表大会授予的其他职权”,《地方组织法》第八条和第四十四条关于县级以上的地方人大
及其常委会行使的权限中对重大事项讨论决定都只是作了原则性和开放性规定,并未明确具体事项。因此,
人大及其常委会针对重大事项讨论决定的事项具有广泛性特征。最后,重大事项具有具体性。重大事项的
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另一个关键点落在“项”上 。人大决定权主要解决的是具体问题,重大事项应是一项涉及政治、经济、文
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化等某一或某些领域的具体事项,而不是一个宏观问题。
(四)决定重大事项与讨论重大事项
《宪法》第一百零四条规定,地方人大常委会“讨论、决定”本行政区域内各方面工作的重大事项。前已述
及,目前绝大多数省份已制定了专门的地方性法规来保障地方人大及其常委会的重大事项讨论、决定权。但
从各省制定的法规来看,对《宪法》第一百零四条存在两种对立的理解。一种较为广泛的理解是,大多数地方
性法规采取“应当提请人大常委会讨论、决定的事项”和“应当向人大常委会报告并由人大常委会提出意见和
建议的事项”分列的立法模式,分别保障人大常委会的重大事项决定权和重大事项讨论权;而以安徽、广西为
代表的省、自治区制定的关于讨论、决定重大事项的法规只详列了“应当提请省人大常委会讨论、决定的事
项”,虽然法规中表述亦为“讨论、决定”,与《宪法》第一百零四条的表述一致,但实际意义却是与“讨论决定”
无异,即讨论只是决定行为的前置过程,其重心还是落在了“决定”上。
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从语义学角度来看,“讨论、决定”是并列关系,“讨论决定”顺承关系,二者不可等同。即《宪法》分别赋
予了地方人大常委会两项权力:重大事项讨论权和重大事项决定权。实际上,无论学界研究还是在人大制度
运行实践中,人们多强调人大决定权,而忽略了人大讨论权。但是,代议制的根本在于“代(代表)”,前提在于
“议(讨论合议)”。议决功能是代议制度运行中最基本的功能之一。议决包括“议”和“决”两个既紧密联系又
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相互区别的部分 。“议”和“决”就是讨论和决定。因此,重大事项讨论权与重大事项决定权不是一回事,
重大事项讨论权主要功能在于通过人大民主讨论而促进政府科学决策、民主决策,减少决策失误率。正如密
尔所言,当谈论的问题关系到国家巨大公共利益时,没有什么能比代议制议会在谈论中工作得更好,“这种
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‘
谈论’,如不致妨碍‘行动’,就决不应予以轻视” 。
重大事项决定权政策基础的转变与深化
公法上对公权机关的任何权力作出规定,都建基于一定的政策基础。1954年,人民代表大会制度在全
国范围内建立。毛泽东、刘少奇等均认为,人民政府的一切重要工作和重大问题都应交付人民代表会议讨
三
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论,并作出决定 。他们都强调了人民代表大会要讨论决定国家的重大事项,但此时重大事项决定权的概
念尚未被提起。学界和实务界一般倾向于认为重大事项决定权是时任全国人大常委会委员长彭真在论述权
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力机关四项权力时首先提出来的 。他认为地方人大及其常委会的主要职权有四项,其中第二项就是讨
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论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项 。但在此之前的1979年7
月1日首次制定通过的《地方组织法》,在规定县级以上的地方各级人大行使的职权时,就已经使用了如下表
述:“讨论、决定本行政区域的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项。”以上二者之表述如
出一辙,故“人大重大事项决定权源自彭真委员长”这一说法恐不能成立。
党的十一届三中全会到十三大之前,党的报告都侧重于经济建设层面,未专门提及政权建设中的人民代
表大会或人民代表大会制度。自党的十三大开始,十三大、十四大和十五大政治报告均强调要坚持和完善人
民代表大会制度,加强人大及其常委会的立法和监督等职能,但报告中没有出现有关人大决定权的表述,说
明在社会主义建设和改革开放新时期执政党更倾向发挥人大的立法和监督职能。可以说,较长时期以来,人
大实践中人大的决定权受重视程度与其在国家权力机关职权中的地位并不相匹配。
但是,这一情势在党的十六大上发生了根本转变。党的十六大报告在论述人民代表大会制度时强调,
“坚持和完善人民代表大会制度,保证人民代表大会及其常委会依法履行职能,保证立法和决策更好地体现
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