第46卷第1期

2

019年1月

四川师范大学学报(社会科学版)

JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)

Vol.46,No.1

January,2019

地方性探索:

年前的民族区域自治实施

1952

———以川北行署平武藏区自治委员会成立为考察中心

王立桩

(绵阳师范学院民间文化研究中心,四川绵阳621000)

摘要:中央人民政府于1952年出台《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》之前,民族区域自治政策的实

施、“民族自治区”的创建,几乎均由地方政府推动。就“民族的区域自治”政策实施而言,从《中国人民政治协商会

议共同纲领》到《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》,这段时间构成人民共和国初期民族区域自治政策的试

验探索期,对政策完善、制度成型产生了深远影响。1950年8月成立的“平武藏区自治委员会”,作为新中国成立最

早的民族区域自治机构之一,对研究试验探索期政策实施的背景、特征、效果等学术问题具有重要的样本意义。通

过对平武藏区自治委员会成立缘起、过程、影响等环节的研究,我们认为,川北行署在平武藏区的实践探索,有助于

中央政府总结民族区域自治实施的经验、完善政策及制度设计;地方政府实施区域自治政策工作中表现出来的诸

多不足,反映了完善顶层设计之迫切,亦为中央吸取正反两方面的经验并制定“实施细则”提供了借鉴。

关键词:民族区域自治;平武藏族自治委员会;地方政府

中图分类号:K901.4 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2019)01-0144-09

《中国人民政治协商会议共同纲领》第六章第五

具有重要的研究价值。

十一条明确了“各少数民族聚居的地区,应实行民族

的区域自治”的原则,不过这一在当时起着宪法作用

的纲领性文件并没有也不宜对实行区域自治的条件、

步骤以及自治区成立以后如何运作等具体问题作出

明确规定。中央政府最早关于筹建民族自治区“实施

细则”的文件是1952年8月9日公布的《中华人民共

和国民族区域自治实施纲要》。就民族区域自治政策

完善、民族区域自治制度的成型而言,1949年10月1

日至1952年8月9日这一时期构成了新中国民族区

域自治的政策(制度)试验阶段,在民族区域自治史上

民族区域自治是新中国的基本政治制度之一,学

界向来重视并取得了丰硕的研究成果。不过,既有研

究对1949年10月1日至1952年8月9日之间的区

域自治实施工作甚少措意,不仅阙如民族自治区创建

的学术研究,也没有充分意识到《共同纲领》后、《实施

纲要》前的这段时间是民族区域自治实施史上的试验

探索阶段,以致学界对在此期间成立的自治区的创建

契机、过程、意义以及与其他地方工作的关系认识模

糊。尤有甚者,作为新中国民族区域自治政策实施、

民族区域自治制度形成历史上的一个重要阶段,其阶

收稿日期:2018-07-10

基金项目:国家社会科学基金一般项目“西南地区少数民族参观团研究(1949—1956)”(18BZS129)。

作者简介:王立桩(1978—),男,河北孟村人,历史学博士,绵阳师范学院民间文化研究中心副教授、新中国初期民族地区治理

体系研究团队负责人,四川师范大学华西边疆研究所兼职研究人员,主要从事新中国成立初期民族政策、民族工作

研究。

144

王立桩地方性探索:1952年前的民族区域自治实施———以川北行署平武藏区自治委员会成立为考察中心

段性特征、对民族区域自治政策(制度)定型的作用以

及积累的正反两方面的工作经验也没得到系统的梳

理。本文选择“平武藏族自治委员会”这一西南大区

范围内最早建立的民族区域自治机构进行个案研究,

尝试就民族区域自治实施“试验阶段”在史实重建基

础上作深入探讨,并以此重构这一时期民族区域自治

政策推行的阶段性特征。

查,也没有对少数民族深入宣传过新中国的民族政

策。

建国之初,对少数民族缺乏了解是普遍现象,川

北区并非特例。西南党政最高领导人对少数民族的

了解同样不足,如刘伯承坦言“一知半解”,邓小平自

⑦

认“还是一个小学生”等。刘、邓的公开表述或有自

谦的可能,但西南军政委员会内部的往来公文亦透露

⑧

一

共和国初期川北行署民族工作的施政特点

出当时对少数民族“了解甚差”的情况。新中国成立

《

共同纲领》确立了“民族的区域自治”的法律定

不久,解放区社会秩序还没有完全建立,大规模的民

族访问和调查还未进行。就西南大区而言,解放战争

仍在继续,在已控制地区也有国民党溃军与土匪作

乱,少数民族多分布在深山僻野,因缺乏有效的沟通

渠道,彼此间均不够了解,新中国的民族政策对绝大

多数少数民族而言还闻所未闻。

位,中央政府也在多种场合表明实行该政策的决心。

不过,在《民族区域自治实施纲要》颁布前的近三年时

间里,政策实施及民族自治区的创建工作却并未普遍

开展。造成这种情况的原因,除重建社会秩序、培养

民族干部需要时间外,另有三个因素不容忽视,即历

史上形成的民族隔阂还未得到明显缓和、作为政策执

对少数民族的了解,随工作开展而有所改观。

₁₉₅₀_年₇_月₁₅日公布的《川北区当前施政方针》,改

变了对民族问题不置一词的作法。该文件在其“巩固

与扩大人民民主统一战线,建立坚强的各级人民政

权”部分规定:“对回藏等少数民族,应严格按照共同

纲领尊重他们的风俗习惯,保护他们的权利,扶助他

们的民族文化,并吸收他们中的代表,参加当地政权

①

行者的基层干部思想认识有待提高、当时还未就如

何实施政策形成统一与明确的认识。1950年8月9

日,李维汉关于中央统战部六、七月份工作向主席和

书记处的报告就指出,当时“对区域自治的意义和实

[1]68

行步骤,了解极不一致,亟需研究处理” 。

本文涉及的平武县,建国之初隶属剑阁专区,剑

②

⑨

阁专区则是川北区人民行署管辖的四个专区之一。

工作。”

川北区虽有回、羌、藏等民族分布,但其人口构成绝大

不过,该文件仍未将“民族政策”单列,而是置于

③

多数为汉族,少数民族为数较少。川北行署据此并 “巩固与扩大人民民主统一战线,建立坚强的各级人

未将民族工作纳入“重点工作”之列。据1950年1月

₁₅_日_制_定_的《川北初期工作纲要》,工作主要包括:

民政权”条款之下,“回藏等少数民族”与“妇女”、“人

民团体”一样均属“统战对象”,虽提到了“吸收代表”

以及“参加政权”,但这种建政方式与实行“区域自治”

相距较远。刘伯承在西南军政委员会第一次全体委

员会议上宣布的《西南区的工作任务》中规定:“在少

数民族聚居地区,实行民族区域自治。在各民族杂居

地区之省、市、县人民代表会议和政权机关内,各民族

“甲、完成征借粮食任务,清理旧时财粮税收,推行人

民币,交流城乡物资,稳定市场,支援前线;乙、推行治

[2]25-26

安工作;丙、接管好城乡。”

少数民族人口少,征粮、支前、接管任务繁重,行

署未将民族工作列入“主要工作”,这一施政侧重背后

反映的是对民族情况的缺乏了解。川北行署在一段

时间内不知辖区有“藏族”。据曾穷石研究,时任川北

行署主任兼统战部长的胡耀邦,是在平武土司到南充

之后才知道平武有藏族,并且认为土司本人就是藏

[4]

均应有其相当名额的代表和工作人员。” 在少数民

族聚居地区实行区域自治、在杂居地区按人口比例分

配代表,西南军政委员会将民族地区作了“聚居”“杂

居”的严格区分,并规定了相应的建政方式。《施政方

针》提到的“吸收代表”和“参加政权”,说明川北行署

无意在辖区内实施区域自治,事实上也否定了平武藏

区是“少数民族聚居地区”的性质。

④

[3]117

族。据相关研究,川北不仅有藏族部落,土司王

蜀屏也不是藏族,平武土司制度的特点之一就是汉人

世袭土司,少数民族出身的“番官”协助汉人土司处理

⑤

番人事务。为掌握辖区少数民族情况、疏通改善双

据原川北区工作干部的回忆,最初的施政方针草

案中甚至根本没有涉及少数民族的政策表述,后来公

方关系,在“平武藏区自治委员会”成立以后,1950年

0月27日至1951年1月26日^,^川^北^行^署^组^织^“^少^数

1

^布^的^《^施^政^方^针^》^第31^条^,^则^是^在^少^数^民^族^代^表^要^求

⑥

民族访问团”访问平武藏区。“平武藏区自治委员

下添加上去的。具体内容如下:

会”成立前,行署既没对少数民族情况进行过系统调

在川北首届各界人民代表大会上,举行大会

145

四川师范大学学报(社会科学版)

发言,讨论《川北区当前施政方针》草案时,川北

少数民族代表、阆中回族民主人士马腾九先生在

全体大会上发言……施政方针总的精神条款我

们都拥护,但其中就是没有提到少数民族,这可

能是大汉族主义留下的坏传统的影响,希望大家

看重少数民族。

是“俟完全获得解放和革命秩序建立以后”,符合“慎

⑩

重稳进”方针。平武和平解放虽为中共接管创造了

条件,敌对势力却也因此未遭受沉重打击,国民党的

溃匪、特务潜隐待机,人民政府权威远未“下沉”至藏

区基层。

共同纲领的原则性规定,不能替代具体的操作细

则。当时,从中央到地方均缺乏具体实施的操作章

程。就西南来说,专门负责民族事务的西南民族事务

委员会,于1950年2月着手筹建,其后还经历了负责

人的更换,当时正忙于自身的机构建设和干部配备,

其业务工作还停留在对“旧有资料”的“编印”阶段,根

耀邦当即向大会秘书长刘玉衡说,这个意见

很好,草案中未单独提到少数民族,这是一个很

大的疏忽,一定要加上,一定要加上。……经过

讨论修改后,正式公布的《川北区当前施政方针》

[5]47

写进了马腾九先生的意见。

ꢂꢁꢀ

作为川北区施政总纲的“施政方针”,由胡耀邦亲

自主持制定,出现这种“很大的疏忽”,很难归因为工

作中的“粗心”,深层原因恐怕还是行署干部对民族问

题的不重视、对少数民族上层的不信任。川北区各级

干部心理上对少数民族不信任,缺乏与少数民族合作

的意愿,这既可从收缴藏民枪支得到证明,也可从干

部不愿与党外人士合作得到印证。据《川北行署关于

各界人民代表会议情况的报告》披露:“各地在统战中

本未对民族区域自治问题进行过深入讨论。川北区

作为西南军政委员会的直系下属,缺乏实施民族区域

ꢃꢁꢀ

自治政策的具体参照。

就西南区而言,川西有藏羌族聚居区,川南有彝

族聚居区。相对而言,川北以及川东的少数民族数量

最少。无论是西南军政委员会交付的政治任务,还是

川北行署的自我认知,民族工作均非其施政重点。对

川北来说,当时对平武藏区的具体情况尚且茫然无

知,更谈不上与藏民有良好沟通和充分协商。川北区

无论是客观条件还是主观准备,均缺乏在西南首先实

行民族区域自治的基础。令人费解的是,在这种形势

下,“平武藏族自治委员会”宣布成立了。

[6]25

的关门主义仍很严重,干部作风非常生硬。” 有些

干部甚至对团结各界人士的“各界人民代表会议”都

存在抵触情绪。据记载:

怕犯错误。他们的说法是不开人代会,顶多

说我统战工作没做好,但不至于在将来整我“左

了”“右了”等等。……只怕坏人钻进来……甚至

有些怕到人代会上去作报告,因此形成这些县内

我们工作干部裸体跳舞。……认为川北真正的

二

平武藏族自治委员会成立背景重构

平武藏区原系土司统治,为薛、王两姓三个土司

的世袭领地。民国一度改土归流,改行乡政,“一切捐

税,壮丁名额开始同汉区一样负担,废除了土官领地

[6]26

[7]65

民主人士不多,有的倒是封建人士。

内少数民族免纳赋税的历史习惯” 。不过,传统的

在长期接受阶级教育的干部看来,欺压、剥削人

民的“封建人士”只是“统战对象”,这导致阶级意识抵

消了统战政策的部分效能。当地方干部面对“土司”、

土司势力并未遭到根本削弱,其对藏民的政治影响仍

旧。平武和平解放后,于1950年1月5日成立人民

[8]17-18

政府。平武藏区的基层行政,基本沿袭民国旧

制,另将黄羊、虎牙、阳地三个乡划归水晶区领导,委

任土司王蜀屏为代理区长,对其他有影响的人物也作

适当安排。解放之初,中共的政治影响还未及深入基

层,川北区又担负着“支援前线”的繁重任务,与少数

民族地方实力派合作,既符合“慎重稳进”方针,也切

合平武藏区实际。

“番官”、“头人”时,除阶级壁垒之外,还需突破彼此之

间的文化隔膜。《川北区当前施政方针》缺少民族政

策这一“很大的疏忽”背后,除客观上对少数民族不了

解之外,还有主观上的排拒心理作祟。基层干部不能

准确理解、把握中央制定的民族政策,执行起来难免

打折扣。

是否具备实行条件,是另一个需要考虑的因素。

然而,平武干部对藏民的“缴枪”举措,破坏了双

方合作的基础,动摇了已趋稳定的社会秩序。《川北

区党委关于平武县委对藏民政策发生错误问题的处

理报告》,详细地说明了基层干部的这次“盲动”行为:

北川发生暴动,该县领导即慌乱盲动,在一

₁₉₅₀_年_制_定_的《对各少数民族施政方针草案》规定:

在西南各少数民族聚居的地区,“应遵照人民政协共

同纲领的规定,由各民族选举代表组织各该地区的民

族自治机关”;在少数民族聚居的地区成立“民族自治

机关”,依据的是“共同纲领”;该文件附加的前提条件

次会议上用企图暴动罪名,轻率决定扣捕七个地

146

王立桩地方性探索:1952年前的民族区域自治实施———以川北行署平武藏区自治委员会成立为考察中心

方势力首领和收缴一切私枪。不顾党的少数民

族政策,令王蜀屏收缴藏民枪支一百一十枝。同

时逼供和扣捕人犯中,彼等煽动,倘若失败,即退

至藏民区活动。该县领导倘不加分析,怀疑王与

他们有勾结,将王扣至县府(按王系知识份子,在

张秀熟同志影响之下比较进步,平时对藏族要求

不重,有时给藏民代购货物,因此与藏族关系较

好)。藏民听说因收枪扣起“王老爷”,愿缴出枪

支要求释放,并说如不释放,他们就不在平武住

了,县府毫不介意,又收缴枪六十枝(两次共缴一

百七十枝)。王虽被释放回区,但又遇我战士打

他的烟灯,自此情绪低落,藏族酋长也再不和我

接头。酋长泽子妹带七、八人携枪跑到松潘地

历及老(汉)区工作经验使其很难理解民族政策对“封

建人士”的优待,面对拥有武装并极具政治影响力的

少数民族上层(平武土司由汉人世袭是例外情况),执

行政策时难免出现偏差。

重新取信于藏民,却并非易事。从平武藏民的角

度来说,红军长征曾途径包括平武在内的川西北地

区。田教授研究指出,当时川西北土司(官)“一边倒”

地站在国民党一边,是中共过左的苏维埃阶级政策所

致;他分析指出,就土司、番官而言,当时的“左倾”政

策损害其特权,至于下层藏民,十数万红军进入地瘠

民穷的藏区,客观上造成了藏民的生存危机,难免引

[10]

发“误解、嫌疑甚至仇视” 。邓小平的讲话同样可

以佐证这一点,他在谈及民族政策虽“宽”,但川西北

少数民族却半信半疑时说:

[

区,因而藏民对我甚为疑惧。

9]44-45

地方干部的缴枪行为,明显与民族工作“慎重稳

进”的指导方针不符,与上级指示亦有抵牾。1950年

₁_月_制_定_的_《川北初期工作纲要》,对枪支处置有明确

要求,规定:对“国民党溃散匪军的枪支”应予以“收

缴”,对“私枪”则“暂不提收缴,只作调查登记,准备放

这有历史上的原因,红军北上,在那边是把

他们搞苦了,这点我们见面当然要向他们赔礼说

明这个道理。……这在当时是为了保存红军,没

有办法的,把他们的粮食吃光了,他们吃了很大

ꢄꢁꢀ

的亏。

[2]25

在下一步收缴” 。藏民枪支,不属于“国民党溃散

历史记忆对民族工作产生影响,似乎不可避免。

匪军的枪支”,而且西南局认为在解放军接近平武时, 1950年1月19日,平武土司王蜀屏、番官杨汝在给松

藏民曾组织武装配合我军袭击胡匪军,维持平武县

潘各部落的信中写道:

共产党已与二十四年(即民国24年———引

“

[9]44

治安,起了不少作用” 。西南局的态度,不仅在于

缴枪行为本身,更因由此引发的川北动荡。田利军教

授研究指出,平武藏民经历此事者至今仍然记忆犹

新,其依据的史料是土司族人王生沛及解放后曾在川

者注)不同了,尤其是对我们藏胞,说依然是照我

们的旧习土司番官制,信奉我们自己的教,不拉

扶出款,所来的解放军都很和蔼,连我们平武的

衙门都未驻扎,我们在这里已经守了二十几天城

了,现在正准备去打胡宗南的败匪,缴得的枪支,

说就交给我们,所以我们很喜欢,等到我们枪得

到后,我们就回白马路部落了,希望你们不要害

怕,出来大家帮忙,说这些共产党最为关顾我们,

[10]

北行署革命大学学习的王生桐回忆 :

把王蜀屏……关起,押起。嚯哟,白马路晓

得了。“客巴,我们要见客巴,我们要找客巴。”客

巴就是老爷,客巴就是番人喊的老爷,见了来了

[3]114

一群,跑去县政府去坐起,请愿嘞,晓得啵。

解放过后,那阵喊收枪。王蜀屏嘛,他的枪

比较多……这下子王蜀屏就关起,关到监狱里

头。这下子哦,白马路的人,来了一批人哦,坐到

大堂里不走嘞。要把我们客巴放出来嘞,老爷

嘞,喊的,要把我们客巴放出来,不放出来不

[11]118

以这几天看来,是确实的,特此布达。

这封信的本意,是赞扬中共的少数民族政策。然

而,其对“共产党已与二十四年不同了”的特意强调,

也反映了历史积怨与缴枪事件造成的疑惧叠加给疏

通藏汉关系带来的障碍。番官杨汝虽因阻截国民党

溃军受过表扬,但他对人民政府仍然“半信半疑”,川

北区首届人民代表会议邀其出席,他因“心有疑虑”而

不敢赴会,川北行署各界人民政治协商会议再次邀请

[3]115-116

行。

平武县干部当时多为“南下干部”,对藏区政治结

构、藏民思维模式知之甚少,无从体会藏民的心

理———“‘王老爷’和‘薛老爷’的地位远远大过皇

帝———有关他们的神话传说中,权力的象征,都是‘老

[12]74

他参会,他还是不敢去。这种疑虑,在当时平武

藏民中间颇具代表性,虽然最终有代表参加了会议,

却是在“地下党和民主人士的动员”下勉强成行的。

川北行署也清楚地意识到,他们是“以恐惧心理来试

[3]110

爷’没有皇帝” 。从中央到西南局三令五申民族

工作必须“慎重”,但就平武干部来说,长期的革命经

147

四川师范大学学报(社会科学版)

[

9]44

探我们的政策” 。

行署在首届人民代表会议上对藏民的承诺并无二致。

平武藏族区域自治的特点分析

据川北行署总结,这次会议经“解释”及“会议期

间事实的证明”,消除了藏民的“疑惧心理”,知道了共

产党及人民政府“对少数民族的扶助是真诚的扶助”。

行署的乐观态度并非没有根据。藏族代表出席各代

会,缓和了关系;藏族代表除关心发还枪支外,还提出

了“恢复部落制度”的政治要求,理由是平武藏区“历

为长官司、土通判、土知事、番官头人制度”,在国民党

统治下,遭到“完全废除,实行保甲统制,派任外籍汉

三

经过十余天的准备,1950年7月31日,藏民各部

落土司、各寨大小番官和头人53人,党政军首长、各

单位代表70余人,参加了成立大会,大会推选王蜀屏

为主任委员、杨汝为副主任委员,朱俊章、王金桂、泽

[7]19-20

子修、牟扭扭、薛衍、杨发安等人为委员。需注

意的是,“平武县藏族自治委员会”是由“平武县藏族

自治区委员会筹备会”直接转化而来,其间没有召开

建政所必须的“各族各界人民代表会议”。“各族各界

人民代表会议”不仅担负着与少数民族沟通协商的职

能,更重要的意义在于为新建地方政权提供合法化依

据。中央民族事务委员会副主任委员刘格平在中央

民委第二次委员(扩大)会议上的报告中指出:“有个

别地区建立自治区时,未召开人民代表会议,原封不

动,只换了一个名义,这是不合于民族民主建政要求

[13]19

人充任乡保长以极尽压迫剥削” 。平武解放初

期,地方政府似乎也对藏民有过类似的承诺,王蜀屏

和杨汝联署的《给松潘各部落的信》中,就曾提到共产

党说“依然是照我们的旧习土司番官制”。

藏民要求的“部落制度”,与后来实行的“民族区

域自治”相去甚远。就川北行署来说,当时并没有具

体的操作办法可资参照,不可能对“民族区域自治”有

后来那样清晰完备的界定。川北行署的当务之急,是

竭力弥合因缴枪事件而与藏民产生的裂痕,这不仅关

系着与藏民的团结,更事关整个平武县的安靖。就在

川北区首届人民代表会议召开期间,平武县爆发了震

动川北的“六·二六反革命叛乱”。这次叛乱,“持续

二十天,影响方圆三百余里,使人民的生命财产遭受

严重损失。全县四个区二十二个乡、镇,除第一(古

城)、第二(水晶)两个区外,其余……都同时发生了叛

ꢆꢁꢀ

的。”平武藏区创建自治区的情况,显然在此之列。

王蜀屏出任主任委员的原因,首先是其合作态

度。平武解放前夕,他就在“张秀熟同志影响之下比

较进步”,又参加过山防队(平武最重要的地方武装)

[9]45-46

起义,是“配合解放平武有功”之人。根本原因

则是他在平武藏区的巨大政治影响力,“解放前在未

改乡保甲制之前,连白马、黄羊以及木座乡次一里等

地是一个土司(群众称老爷)管辖,土长官司署设黄

羊。土司是王实秋,王实秋死后,由其弟王蜀屏世

[14]8

乱” ,意味着除藏族聚居的水晶等个别区以外,整

个平武县均陷入了叛乱局势。此时,稳定藏区局势,

对川北行署而言,已显得十分急迫。于是,川北行署

对藏民的要求迅速作出回应:

ꢇꢁꢀ

袭”。王蜀屏对平武藏民的政治影响不仅在于世袭

的土司身份,而且因“缴枪事件”导致的“威信空前提

[3]118

高” 。同时,王蜀屏还握有武装。据说:“闹事过

根据共同纲领第六章民族政策,少数民族聚

居的地区,应实行民族区域自治,按照民族聚居

的人口多少和区域大小,分别建立各种民族自治

机关。平武藏胞居住区可依原有惯例,恢复部落

后……成立一个藏族自治区,搞筹备工作,就喊王蜀

[3]115

屏来承头。王蜀屏他有钱,有枪唛。”

出自薛、王两姓土司家族的王金桂、王信夫、薛

衍,担任了自治区下属三个乡的负责人。这意味着自

治区从区到乡的各级政权负责人均为平武藏区的传

统势力,拥有一定政治影响力,又与人民政府建立了

合作关系。副主任委员杨汝似乎是一个例外。他不

是出自世袭土司家族,而是出身下层藏人。不过,此

人善于钻营,解放前即已谋取了番官职位,履职后“懂

[13]19

制度,免去一切负担。

川北区首届人民代表会议决定设立“平武县藏族

自治委员”。胡耀邦接见了王蜀屏,嘱其“回县去和藏

区番官、头人起来参加平武藏族自治区的筹建,成立

[7]66

平武藏族自治区” 。同时,行署委派专人赴平武指

导筹备工作。1950年7月19日,“奉县府召示,以王

蜀屏为主任委员,杨汝为副主任委员的九人‘平武县

藏族自治区委员会筹备会’成立,积极开展筹备工

[12]73

得笼络番民”,“掌握了番寨的实权” ,同样属于平

武藏区的实力派人物。

自治区的创建过程,没有触碰平武藏区传统的权

力结构。各级自治机构负责人员的组成,均为拥有实

质影响力甚至武装的地方实力派;他们在自治政府中

的职务高低,亦取决于他们自身影响力的大小以及对

[

13]19

作” 。从川北行署制定的《平武藏族工作计划》来

看,“废除保甲制度、恢复部落”,构成了川北行署在平

ꢅꢁꢀ

武藏区创建自治区的基本思路。这一思路,与川北

148

王立桩地方性探索:1952年前的民族区域自治实施———以川北行署平武藏区自治委员会成立为考察中心

人民政府的态度。这个群体通过与人民政府合作,获

取其世袭权力在新时代的合法性;人民政府借助地方

实力派的政治影响,向藏区基层拓展了自身的政治权

威。有学者认为,缴枪事件及其引发的藏民疑惧,使

人民政府“意识在国家和人民之间,需要一些中间层

面的代理人”及“土司的重要性,不能一下子打倒,还

要利用他们对少数民族的感召力巩固新建立的政

要;“另外划”的只能是“县”,如果藏民不同意现行县

的行政区划,那就要进行区划调整,而不是恢复设县

之前的部落制度。

该报告时间为1950年7月21日,在“平武藏族

自治委员会”成立前,报告的主要听众是来西南调查

少数民族情况的中央访问团正副团长及全体团员以

及西南军政委员会的相关工作人员。川北区恢复平

武藏区部落制度的举措,与这次谈话精神不符。按照

常理,这种情况只有两种可能:第一,川北区决策层不

知有此谈话;第二,川北行署主观上并不认为“平武藏

族自治委员会”成立属于真正意义上的“民族区域自

治”。

[3]114-115

权” 。新生的人民政府是否意识到需要一个

中间层面的代理人”,尚需进一步讨论,但就平武藏

“

区的实际情况来看,土司不能“一下子打倒”则为必

然。

乡级自治机构的建政方式为“恢复”部落制。8

月3日,平武县人民政府以民字第1号文“划日新(今

虎牙、泗耳)、又新(今黄羊关、白马)、新民(今木座、木

皮)三乡属该委员会所辖”。8月26日,自治委员会呈

报县人民政府:“钧府民字第九号通知‘你会所属新

民、又新、日新三乡,现已通知移交,希你会接管。’本

会已派土司王金桂会同番官牟扭扭前往新民乡接管;

派代理土司王信夫会同番官杨发安前往又新乡接管;

派土司薛衍会同番官曲鸡木前往日新乡接管。”所有

钤记沿用旧有土司番官印信,部落名称仍然照旧日土

司部落制度,即黄羊大部落(原又新乡)、白熊大部落

川北行署是否知情,虽无法判断,但西南局及西

南军政委员会对平武藏区的情况则肯定有所了解。

根据不仅在于西南局、西南军政委员会是川北区党

委、川北行署的直接上司,还在于1950年7月26日

西南局曾就《川北区党委关于平武县委对藏民政策发

[9]44-48

生错误问题的处理报告》做出过批示。令人费

解的是,川北区的“平武藏族自治委员会”成立在即,

邓小平在谈及民族区域自治时却说“没有经验”,随即

谈到为取得“经验”必须“开步走”的试验地域也并非

ꢉꢁꢀ

平武藏区,而是康东藏区。王维舟在西南军政委员

(

原新民乡)、虎牙大部落(原日新乡),现三部落已经

[14]20

会第一次全体委员会议上的发言指出:“必须在西南

很快选择一个适当地区首先试行起来,由一点做起,

接收清楚,各就职视事。

[

15]9

恢复部落制度,是平武藏族自治的重要特征。中

央政府当时对部落制度的态度,笔者未发现相关的正

式表态。不过,邓小平在谈及西康省东部的民族区域

自治时的报告中曾涉及到这个问题:

取得经验,然后逐渐推广。” 这个讲话就在“平武藏

族自治委员会”成立当天。显然,就西南军政领导当

时的理解而言,川北行署筹建的“平武藏族自治委员

会”也不在“民族区域自治”之列。

譬如在这区域自治里面,康东过去划的有

县,县也有一二十年的历史了,保存不保存这个

县呢? 在一定程度上说,县当然是比部落进步,

康东有一二十个部落,从发展前途看,保存县是

有好处的,而且已经是习惯了的,也有一二十年

的历史了,但他们赞成不赞成? 有一个原则,他

既有研究对“平武藏族自治委员会”的性质语焉

不详,但有学者曾提及平武藏族自治区后来的“被承

认”,依据的是李维汉把“平武藏族自治区”视为当时

[13]21

存在的民族自治区三种类型中的一类。李维汉

获取平武藏族自治区情况的渠道,来源于西南民族事

务委员会的报告。中央民委曾于1950年3月21日、

4月17日两次电令西南民委呈报“已建立的民族自

治区的有关资料”,后者遂于当年5月15日将“平武

藏族自治区”名称、区域及面积、民族成份、人口、行政

区划、政府组织系统、人事配备及领导关系等情况上

ꢈꢁꢀ

们不赞成就得取消,另外划。

一方面,要尊重少数民族的意见,县制存废直接

决意于其赞成与否;另一方面,隐含着对县制和部落

制的看法,即“县是比部落进步”,“从发展前途看,保

存县是有好处的”。值得注意的是,若出现少数民族

ꢊꢁꢀ

报中央。李维汉时任中央民委主任委员,其报告视

“

不赞成”的情况,邓小平给出的方案是“就得取消,另

外划”,而取消的对象比较明确,就是“过去划的县”。

另外划”指的是什么?笔者认为,“另外划”的不应该

是“部落”,部落是自然形成的,不存在“另外划”的需

平武藏族自治区为“民族自治区”的一种类型,他还据

此认为“平武藏族自治区”得到承认并无问题。事实

上,在中央“承认”之前,西南将平武藏族自治区情况

上报本身,至少标志着当时西南军政委员会已经认定

“

149

四川师范大学学报(社会科学版)

ꢃꢋꢀ

平武的藏族自治区属于“民族区域自治”范畴。不过,

个自治区后来经过多次“修正”,终获西南和中央的

这时的“承认”,与西南军政委员会在其建立之初的 “承认”,但是就其创建而言,并不属于对“实行民族区

“

不认为”并不矛盾。

结论

有学者认为,平武藏族自治区的建立,对民族区

域自治”的有意而为。

四

通过考察平武藏区自治委员会的成立过程,可以

看出“试验阶段”筹建的民族自治区,其成立有一定偶

然性。就平武藏区自治委员会来说,是川北行署因应

行政危机的产物。地方政府虽援引了《共同纲领》的

相关条款,其初衷却是为恢复辖区的社会秩序。这一

时期的民族自治区筹建,体现的是中央关于民族区域

自治顶层设计尚未及完善之际,地方政府为处置地方

事务而对“民族的区域自治”政策的随机使用。地方

政府的实践探索,有助于中央政府总结经验,完善政

策及制度设计。地方政府实施区域自治政策工作中

表现出来的诸多不足,反映了完善顶层设计之迫切,

亦为中央吸取正反两方面的经验并制定“实施细则”

提供了借鉴。

ꢌꢋꢀ

域自治的实行具有“样板”意义。就这个西南最早的

民族自治区的具体情况而言,其干部配备特点、基层

政权形态等方面均与以后的民族自治区创建模式扞

格不入。我们据此认为,“平武藏区自治委员会”不仅

对实行民族区域自治不具备示范效应,而且其创建自

身也源自人民共和国初期平武特殊的局势。缴枪事

件恶化藏人与人民政府关系在先,平武大规模武装叛

乱继后,川北行署为“控拢”平武藏民各部落、稳定局

面而在平武建立藏族自治区,是为其创建的内在逻

辑。这个自治区成立之前,因为没有召开各族各界人

ꢂꢋꢀ

民代表会议,其本身甚至缺失必要的法理基础。这

注释:

①

基层干部对少数民族虽抱有同情心理,但当面对民族隔阂时则表现出一定程度的思想混乱。1949年甘肃洮河事件可谓典

型。洮河东西两岸分别为汉回族聚居地,两族矛盾十分尖锐。上级在部队过河以前曾动员战士要正确对待回族人民,尊重

回族的风俗习惯,向回族宣传党的民族平等政策,团结争取回族人民支援解放战争。洮河东岸的汉族也同时向战士做“复

仇的动员”,汉族群众的诉苦,不可避免地对干部产生了“一定的蛊惑作用”,民族隔阂与积怨也影响了部队干部战士对民族

政策的执行,以致发生洮河群众暴动事件(参见:《西北局对甘肃平凉海原等地群众暴动事件的指示》,《西南工作》1950年第

6

期,中共中央西南局编印,第7-10页)。洮河事件并非个例,梳理当时印发的党政内刊资料,类似案例在滇、黔、川、康等民

族省份多有发生。

②

③

四川省当时被划为4个行政公署,川北区行署管辖南充、遂宁、剑阁、达县4个专区。参见:《西南行政区划》,《西南政报》

1

950年第1期“西南军政委员会第一次全体会议专辑”,西南军政委员会办公厅编印。

川北行署的4个专区中,剑阁专区少数民族数量最多,平武属于剑阁专区。据1952年统计,剑阁专区少数民族人口数量总

计15066人,绝对数字虽不少,但对剑阁专区的总人口而言占比甚小。参见:《西南各省少数民族人口统计表(1950)》,四川

省档案馆:建大11-1-94。

④

在未经民族识别的情况下,平武白马人被归为“藏族”的原因,据解放初担任要职的张秀熟回忆:川北行署成立后,“根据‘共

同纲领’和党的民族政策,对辖区少数民族须作正名工作。当时缺乏钻研民族问题的专家学者,因平武和松潘紧邻,松潘

‘沿习’称藏族聚居区,遂亦划平武白马、火溪两乡及涪江西岸虎牙乡民族为藏族”。详见:张秀熟《平武“藏区”问题》,中国人

民政治协商会议平武县委员会文史资料研究委员会编《平武文史资料选辑》第2辑,1987年,第8页。

川北平武白马人的族属问题以及土司王蜀屏的个人情况,不仅川北行署当时不甚了解,即使在今天依然存在学术上的争

论。参见:萧猷源《平武白马藏族》,2001年;平武县白马人族属研究会《白马人族属研究文集》,1987年;曾维益、曾穷石《龙

州土司述略》,中国人民政治协商会议四川省绵阳市委员会文史资料研究委员会编《绵阳文史丛书》(之七),1999年。

在“平武藏族自治委员会”成立后,川北行署于1950年10月27日至1951年1月26日派出访问团前往平武、青川、北川等

少数民族聚居区或杂居地区,宣传党中央、西南局以及川北区党委对少数民族的政策。参见:川北区民族访问团《川北区九

县回、藏民族的一般情况》,《川北政报》1951年第2卷第5期;肖猷源《建国初平武县民族工作纪略》,中国人民政治协商会

议平武县委员会文史资料研究委员会编《平武文史资料选辑》第11辑,2000年,第2页。

⑤

⑥

⑦

⑧

⑨

ꢀꢄꢁꢁꢀꢈꢀꢁꢉ《西南军政委员会刘主席邓副主席向中央访问团讲话卷记录(1950)》,四川省档案馆:建大11-1-4。

⑩《本会对西南少数民族地区施政方针的意见(1950.3.21)》,四川省档案馆:建大11-1-1。

《川北区当前施政方针》,该文件于1950年6月18日由川北人民行政公署制定,1950年6月28日川北区首届各界人民代表

会议通过、西南军政委员会批准实施,详见《川北政报》1950年第1卷第1期。

150

王立桩地方性探索:1952年前的民族区域自治实施———以川北行署平武藏区自治委员会成立为考察中心

ꢀ

1

951年3月14日。参阅:《西南少数民族地区实行民族区域自治及建立民族联合政权的指示(1951年3月14日)》,四川省

档案馆:建大11-1-143。

ꢀ

ꢁꢅ《平武藏族工作计划》的主要内容,分别参阅:刘玉衡《回忆川北统战工作》、余子云《我在川北行署工作的点滴回忆》,载政协

南充市委员会《南充市文史资料》第2辑“胡耀邦与川北区工作回忆”专号,第32、116-117页;肖猷源《从土司制到自治区、民

族乡———平武县白马藏区建政沿革》,中国人民政治协商会议平武县委员会文史资料研究委员会编《平武文史资料选辑》第

4

辑,1990年,第19页。

ꢆꢁ刘格平《两年来的民族工作(1951)》,第5页,四川省档案馆:建大11-1-48。

ꢁꢇ《平武县民族工作调查组关于白马和虎牙部落情况的报告》,绵阳市档案馆:72-1-72。

ꢊꢁ《西康藏区、西昌红妈姑彝区、川北平武藏区及贵州卢山凯里苗族自治区简况(1951.5.15)》,四川省档案馆:建大11-2-296。

ꢋꢌ曾穷石在回忆中这样认为;秦和平教授亦认为,平武藏族自治区的创建,树立了“榜样”。前者参见参考文献[3],第118页;

ꢀ

后者参见秦和平《四川民族地区民主改革研究———20世纪50年代四川藏区彝区的社会变革》(中央民族大学出版社2011

年版),第352-354页。

ꢀ

ꢂꢋ“各界人民代表会议”为成立地方政府提供合法依据的重要意义,中共党内是高度重视的。1951年2月初召开的西南民族

事务委员会第二次委员会议,西南民委主任委员王维舟的主题报告《一年来西南的民族工作及对五一年工作的意见(草

稿)》,将各族各界代表会议认为是“民族工作一种方法”,在会议的小组讨论阶段,即遭到西南民政部代表的质疑,并主张把

“各代会、民族会与座谈会分开来提,使大家认识不仅是推动工作的方法而且是行使政权的义务”。参见:《西南民族事务委

员会第二次委员会议文件(1951年2月)》,四川省档案馆:建大11-1-54。

ꢀ

ꢋꢃ平武藏区的部落制度在运行中出现了问题。一些当选的“番官”反映:“我是一个好人,番官、头人这个名字不好听。”一般群

众也反映:“建政建歪了。”1951年9月25日,平武县藏族自治委员会改为“平武县藏族自治区人民政府”;1954年3月,“区

长制”改为“主席制”;1954年3月,藏区第五届一次各族人民代表会议联名提案要求建立乡政权;1956年10月20日,废除

部落制,改建民族乡(参见:肖猷源《从土司制到自治区、民族乡———平武县白马藏区建政沿革》,中国人民政治协商会议平

武县委员会文史资料研究委员会编《平武文史资料选辑》第4辑,1990年,第21页)。干部配置方面,藏族人士也逐渐替代

汉人(土司)担任了主要职务,比如虎牙部落解放后成立的自治委员会,恢复土司制度,原土司继任,“三反”中因贪污遭撤职,

人民政府借此提拔番官格扣木任土司(参见:《平武县民族工作调查组关于白马和虎牙部落情况的报告》,绵阳市档案馆:72-

1

-72)。

参考文献:

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作.北京:中共中央统一战线工作部,1950.

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五○年一月).重庆:中共中央西南局,1950.

[3]曾穷石.平武县民主改革口述史引发的几点思考[C]//杨正文.四川民主改革口述历史论集.北京:民族出版社,2008.

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选辑:第3辑.南充:政协南充市委员会,2002.

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8]平武县县志编纂委员会.平武县志[M].成都:四川科学技术出版社,1997.

9]川北区党委关于平武县委对藏民政策发生错误问题的处理报告(1950.7.26)[J].西南工作,1950(12).

10]田利军.1935ꢍ1936年国共内战与川西北土司(官)的政治态度[J].西南民族大学学报(人文社会科学版),2011(2).

11]萧猷源.平武白马藏族[M].平武:中国人民政治协商会议四川省平武县委员会,平武县王朗白马风情节领导小组,2001.

12]陈峻.二番官杨汝轶事[G]//中国人民政治协商会议平武县委员会文史资料研究委员会.平武文史资料选辑:第3辑.平

[

151

四川师范大学学报(社会科学版)

武:中国人民政治协商会议平武县委员会,2002.

13]肖猷源.从土司制到自治区、民族乡———平武县白马藏区建政沿革[G]//中国人民政治协商会议平武县委员会文史资料

研究委员会.平武文史资料选辑:第4辑.平武:中国人民政治协商会议平武县委员会,1990.

14]中共平武县委党史办.平武“六·二六”反革命叛乱始末[J].绵阳党史研究资料,1987(3).

[

[15]西南军政委员会民族事务委员会.西南民族工作文件汇集(二)[G].重庆:西南民族事务委员会,1951.

TheImplementationofNationalRegionalAutonomyBefore1952

———_T_a_k_e_t_h_e_E_s_t_a_b_l_i_s_h_m_e_n_t_o_f_t_h_e_P_i_n_g_w_u_T_i_b_e_t_a_n_A_u_t_o_n_o_m_o_u_s_C_o_m_m_i_s_s_i_o_n_a_s_a_n_I_n_s_p_e_c_t_i_o_n_C_e_n_t_e_r

WANGLi-zhuang

(

CenterforFolkCultureStudies,Mian_yan_gTeachersꢎColle_ge,Mian_yan_g,Sichuan621000,China)

Abstract^:BeforetheCentralPeopleꢎsGovernmentpromulgatedtheOutlinefortheImple-

mentationofRegionalNationalAutonomyofthePeopleꢎsRepublicofChinain1952^,theimple-

mentationofthepolicyofregionalnationalautonomyandtheestablishmentof^“nationalautono-

mousregions^”werealmostpromotedbylocalgovernments.Asfarastheimplementationofthe

policyof^“regionalnationalautonomy^”isconcerned^,theperiod^,fromtheCommonProgramof

theChinesePeopleꢎsPoliticalConsultativeConferencetotheOutlinefortheImplementationof

RegionalNationalAutonomyofthePeopleꢎsRepublicofChina^,constitutesanexperimentalex-

plorationofthepolicyofregionalnationalautonomyinNewChina^,whichhasafar-reachingim-

pactonpolicyimprovementandsystemformation.ThePingwuTibetanAutonomousCommis-

sion^,establishedinAugust1950^,oneoftheearliestnationalregionalautonomousinstitutionses-

tablishedinNewChina^,hasasignificanceasasampletostudythebackground^,characteristics

andeffectsofpolicyimplementationduringtheexperimentalexplorationperiod.Withthestudy

ontheorigin^,processandinfluenceoftheCommission^,thispaperbelievesthatthepracticalex-

plorationoflocalgovernmentswillhelpthecentralgovernmenttolearnfromexperiencesand

comeoutwithabetterpolicysystem.Manydeficienciesreflectedintheimplementationofregion-

alautonomypolicybylocalgovernmentsreflecttheurgencyofimprovingthetop-eveldesign^,

andalsoprovideagoodlessonforthecentralgovernmenttolearnfromexperiencessoastofor-

mulatetheimplementationrules.

Keywords^:ethnicregionalautonomy^;PingwuTibetanAutonomousCommission^;localgov-

ernment

[责任编辑:凌兴珍]

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