第46卷第2期

2

019年3月

四川师范大学学报(社会科学版)

JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)

Vol.46,No.2

March,2019

民办学校分类管理推进难点与破解路径

李虔

(国家教育行政学院教育行政教研部,北京102617)

摘要:民办学校分类管理是我国的重大教育改革举措。在新政落地的关键阶段,识别改革中的新形势、新问

题,对于新政实施具有重要价值。调查发现,在举办者办学回报和剩余财产分配、非营利性民办学校扶持和监管、

营利性民办学校获取捐助和融资、师生权益保障等四个问题,业界仍存有顾虑。其背后折射出的非营利性民办学

校的非营利法人定位与举办者要求获取办学回报和分配剩余财产的矛盾、非营利性民办学校获取政策支持的诉求

与扶持措施未完全落地的矛盾、营利性民办学校的营利法人定位与其要求享受更多优惠待遇的矛盾、民办学校师

生权益保障的诉求与相关政策供给不足的矛盾,成为制约分类管理推进的四个主要难点。为此,在新政推进过程

中,应细化对选择“非营”的举办者的补偿或奖励方案,完善公共财政扶持非营利性民办学校的政策体系,构建营利

性民办学校政策支持体系,推进民办学校师生权益保障制度具体化。

关键词:民办学校;分类管理;推进难点;破解路径

中图分类号:G522.72 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2019)02-0125-08

一

分类管理改革中的复杂格局

绪态度及相关节点进行年平均数分析,发现一线办学

者对分类管理改革的消极观点逐年减少,中立态度和

积极观点逐年增加。(1)诸如“分类管理是外国经验,

不适合中国”,“分类管理真正要分下去,肯定不好干,

也没法干了”等消极表述在2012—2014年间持续减

少,2015年有所反弹,继而再度大幅减少。(2)诸如

自2010年5月《教育部关于组织申报国家教育体

制改革试点的通知》提出开展民办学校分类管理试点

[1]

开始,我国民办教育领域进入了大变革时期。《国家

中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》

(

以下简称“教育规划纲要”)明确提出“探索营利性和

[2]

非营利性民办学校分类管理”后,国家陆续启动了 “现在还不好选择,我们只管办好学校,等待下一步具

《

中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育

体的政策出台”的中立态度增幅明显。尤其在“民促

法”修改草案被提交全国人大常委会审议后,绝大多数

举办者实现了从质疑到逐渐接受的转变。(3)“营利性

或非营利性的身份更加明确,各安其位,各得其所,更

便于政策的支持,也更便于学校自身定位和长远谋划”

的积极表述数量虽不多,但总体呈现上升趋势。这些

变化趋势都说明,民办学校分类管理的改革共识基本

形成。

法》、《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称“民

促法”)等教育法律一揽子修订工作,中央和地方先后

提出改革方案,分类管理成为民办教育领域重大理论

和实践问题。

随着改革的推进,关于“要不要分类管理”的争议

逐年减少,而关于“如何实施分类管理”的讨论呈几何

级增长。2012—2016年,笔者在民办学校一线办学者

群体中开展调查,根据访谈资料意义概念所包含的情

2016年11月,《全国人民代表大会常务委员会关

收稿日期:2018-12-20

基金项目:北京市教育科学“十三五”规划2017年度优先关注课题“新时期加强民办学校分类管理机制与政策研究”

AECA17003)。

作者简介:李虔(1986—),女,江苏宿迁人,国家教育行政学院教育行政教研部副研究员,研究方向为教育政策、民办教育。

(

125

四川师范大学学报(社会科学版)

于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》明

确规定,修改后的《中华人民共和国民办教育促进法》

省(自治区、直辖市),其中教育行政部门负责人29人,

民办学校负责人50人。采用SPSS20.0统计软件进行

数据录入,并对作答结果相应赋值。例如,将“极不合

理”、“不合理”、“中立”、“合理”和“极为合理”分别赋值

为“1”“2”“3”“4”和“5”;可及性选项从极低到极高分别

赋值为“1”“2”“3”“4”和“5”。也就是说,合理性选项得

分越高,表明合理程度越高;可及性选项得分越高,表

明政策落地可能性越大。反之,则说明合理程度弱,落

地可能性小,政策推进难度大。信度检验结果显示,

[3]

(

以下简称“新民促法”)于2017年9月1日施行;修

法后,《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办

教育健康发展的若干意见》(以下简称“国务院三十

[4]

条”) 、《教育部等五部门关于印发<民办学校分类登

[5]

记实施细则>的通知》、《教育部人力资源社会保障

部工商总局关于印发<营利性民办学校监督管理实施

[6]

细则>的通知》等配套文件出台,中央层面的分类管

理制度框架基本形成。立法确立的规则意义上的合法 Cronbach’sal_pha=0ꢀ852,问卷整体的内部一致性良

[

7]

性,亟需在实践上加以跟进。就各地情况看,新法新

①

好,可信度高。根据调查,政策实践者对实施分类管理

核心举措存有疑虑,主要集中在四个方面。

政地方配套文件陆续出台,但实际推进工作滞后于

预期。2018年8月,司法部就《中华人民共和国民办

(一)对获取办学回报和分配剩余财产的诉求

“新民促法”明确提出,非营利性民办学校举办者

教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》公开征求

[

8]

[11]

意见(以下简称“送审稿”) ,其中一些条款的修订引

发了广泛的讨论。实践者和学术界对推进分类管理改

革的潜在困难表达了一些顾虑。应该承认,有些顾虑

在一定程度上具有合理性,也有一些观点值得进一步

讨论。基于这种认识,本文从实证角度,以民办基础教

育为对象,致力于探讨以下问题:在地方教育行政部门

与民办学校层面,新法新政的推进难点在何处?

不得取得办学收益(第19条) 。如表1所示,关于非

营利性民办学校举办者不再获得办学回报的政策方

案,被认为合理性较低(合理性均值=3.51)。调查显

示,样本民办学校以投资办学为主。在初始出资类型

方面,“出资要求合理回报”“投资办学”和“出资不要求

合理回报”分别占比25.5%、21.5%和12.7%;“捐资办

学”为0。捐资办学类型的缺失,印证了我国民办教育

领域以投资办学为主、捐资办学为辅的实际情况。基

于此现实,有举办者提出:“辛苦办学大半辈子,一定要

给子女一个交代,要求放弃资产所有权和继承权一时

难以接受。”也有教育行政部门负责人提出:“从长远来

看,通过分类管理将举办者出资转移到学校名下是合

理的,但在实际操作层面,举办者选择非营利性就要放

弃终极财产权,确实构成推进分类管理的主要障碍。”

(二)对非营利性民办学校扶持不足、监管失当的

担忧

二

推进分类管理的四个难点

“

新民促法”确定的核心举措和基本原则,经过数

年的论证和权衡得以立法通过,学理上较为通畅。但

是,技术性问题并不必然构成政策推进的重点,具有较

好技术可行性的政策方案也可能因核心利益主体的因

[9]

素而在实践过程中衍生各种难题。为了更直观地了

解核心利益主体的态度和意见,2017年12月至2018

年6月,笔者对在北京举办的民办教育研修班、研讨会

上的地方教育行政部门民办教育负责人、民办学校负

责人进行问卷调查并辅以访谈。

“新民促法”明确提出,对非营利性民办学校可以

采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施(第46

条),税收政策和用地优惠享受与公办学校同等原则

经与一线办学者和一线教育行政干部讨论商榷,

将“新民促法”核心举措和相关原则转化为问卷调查题

[11]

项,分别从“合理性”和“可及性”两方面考察(见表1), (第47条、第51条) 。但是,调查样本认为非营利性

保证了问卷的内容效度。主要目的是将“依赖于直觉”

[10]

民办学校享有与公办学校同等待遇的政策落地可能性

最小(可及性均值=2.51),两类民办学校财政拨款政

策落地可能性也极小(可及性均值=2.95)。同时,关

于非营利性民办学校享有与公办学校同等待遇的合理

性和可及性差值最大(差值=1.66),非营利性民办学

校纳入国家财政支持体系的合理性和可及性差值较大

的合理性和可及性分析,作为启发式工具 ,从整体

层面衡量推进分类管理改革的现实性与可能性,从而

甄别推进实践的难点和阻碍。调查中,一个省、自治

区、直辖市有且仅有一名教育行政部门代表填答问卷;

一所民办学校有且仅有一名代表填答问卷,由在学校

治理中的话语权重者填答。填答问卷要求尽量反映所 (差值=0.92)。也就是说,样本群体一方面高度认同

在地区或学校的集体意见。有效样本覆盖全国29个和期待加大对非营利性民办学校的扶持,一方面认为

126

李

虔

民办学校分类管理推进难点与破解路径

表1.民办学校分类管理核心举措的合理性与可及性

题项

合理性

可及性

差值

办学回报上,非营利性民办学校举办者不得取得办学收

办学回报和剩益,办学结余继续投入教育,形成的资产归高校法人所有;

均值

3.51

3.08

(1.25)

0.43

余财产分配

营利性学校投资者可以取得办学收益,办学结余依据国家(标准差) (1.30)

财务会计有关规定进行分配,形成的资产归投资者所有。

非营利性民办学校在政府补贴、助学贷款、教师社保、基金

奖励、捐资激励制度以及税收和土地相关政策上,享有与

公办学校同等待遇。

均值

标准差) (1.26)

4.17

2.51

(1.26)

1.66

(

扶持与监管

财政拨款上,非营利性民办学校纳入国家财政支持体系;

营利性民办学校不获得直接财政拨款。

均值

3.87

(标准差) (1.36)

2.95

(1.34)

0.92

外部监管上,对非营利性民办学校的招生、收费、教学、财

务和校内治理,实行更全面、更细、更严的监管。

均值

3.29

(标准差) (1.32)

3.09

(1.29)

0.20

捐资制度上,非营利性民办学校的捐赠依法享有相关税前

扣除政策,营利性民办学校的捐赠参照高新技术等产业税

收优惠政策办理。

均值

标准差) (1.28)

3.78

3.30

(1.26)

0.48

0.91

(

捐资融资政策

师生权益

融资制度上,非营利性民办学校可实行担保信贷支持和当

地政府的贷款贴息扶持;营利性民办学校可以学校设施作

抵押,或以学校收费权质押向银行申请贷款。

均值

标准差) (1.10)

4.03

3.12

(1.10)

(

两类民办学校教师在资格认定、培训进修、职务评聘、评优

表彰等方面,享有与公办学校教师同等待遇。

均值

4.27

(标准差) (1.22)

3.04

(1.33)

1.23

两类民办学校学生在助学贷款、奖助学金、升学、社会优

待、医疗保险等方面,享有与公办学校学生同等待遇。

均值

4.36

(标准差) (1.24)

3.42

(1.34)

0.94

扶持政策难以落地。关于对非营利性民办学校实行更

严格监管的政策方案,被认为合理性最低(合理性均值

学校办学性质选择方面,11ꢀ4%的样本学校明确表示

拟选择营利性。而且,不选择营利性的也并不必然意

味着选择非营利性。部分学校表示“对营利性学校能

否生存甚为担忧”,因此拟转让学校办学权或终止办

学。

=

3.29)。有民办学校提出:“分类管理的目标之一就

在于真正落实扶持。如果老是非固定化的倡议,永远

解决不了问题,分类也就没有意义。”也有民办学校提

出:“虽然非营利性民办学校应与公办学校同等待遇,

但万万不能越来越把民办教育拉入公办教育的体系中

去,让民办学校受公办学校的改造,或者说我们自己走

向了公办。”

(四)对教师和学生权益保障不力的顾虑

“新民促法”明确规定,民办学校的教师、受教育者

[11]

与公办学校具有同等的法律地位(第28条) 。就民

办学校分类管理政策而言,师生群体并不处于相对核

心的利益配置范围,很多民办学校师生对分类改革并

无强烈的情绪表达和意见倾向。但是,教育行政部门

和民办学校都高度重视改革中的师生权益保障。关于

非营利性和营利性民办学校学生、教师享有与公办学

校学生、教师同等待遇的政策方案,被认为最为合理

(三)对营利性民办学校获取捐助和融资困难的担

心

“新民促法”明确提出,国家鼓励金融机构运用信

[11]

贷手段支持民办教育事业发展(第49条) 。营利性

民办学校具有利用资本市场快速发展的制度条件,但

是调查发现,关于民办学校融资政策措施的合理性和 (均值=4.36,=4.27),同时落地可能性大(均值=3.

可及性差值较大(差值=0.91),说明样本群体虽然期 42,=3.04)。但是,关于教师、学生同等待遇的合理性

望有突破性的融资政策破解办学经费问题,但也认为

难以实现。进一步访谈发现,教育行政部门存在一大

担忧,即“对营利性民办学校的捐赠方给予优惠待遇,

可能导致部分办学者捐赠给自家举办的学校,并通过

此方法逃税或洗钱”。而在融资制度上,地方教育行政

部门认为“制定出台实施细则还需要周全、系统的论

证,以防出现过快过热的教育资本化现象”。因此,在

和可及性差值较大(差值=1ꢀ23,=0.94),也就是说,

教育行政部门负责人和民办学校负责人一致认同教师

同等待遇原则,同时也认为实质性举措恐难在短期内

落地。

三

问题背后的深层矛盾

(一)非营利性民办学校的非营利法人定位与举办

者要求获取办学回报和分配剩余财产的矛盾

127

四川师范大学学报(社会科学版)

我国民办学校多属投资办学型,办学回报和剩余

财产权成为分类管理改革需要回应的首要问题。根据

过程中,一些利益相关者对制度的不认同或不理解,可

能导致以偏概全的否定。

“

民促法”的规定,民办学校对举办者投入民办学校的

(二)非营利性民办学校获取政策支持的诉求与扶

持措施未完全落地的矛盾

资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人

[

12]

财产权 ;而原《中华人民共和国民办教育促进法实

支持与规范并举是分类管理改革的重要原则。理

论上,非营利性民办学校以收取费用为手段服务于提

供教育服务的目标,营利性民办学校优先考虑通过提

供教育服务赚取利润。手段与目标的顺序不同,导致

两种类型学校的价值标准和组织形态不同。分类管理

改革之初,学界就提出以“整体扶持与区别对待相结合

施条例》(以下简称“民促法实施条例”)没有明确规定

[13]

民办学校终止办学时的剩余财产分配。在原有法

律框架中,民办学校只有“有无要求合理回报”之别。

大多数民办学校按照“民办非企业单位法人”在民政部

门登记,在某种程度上导致民办学校长期以来产权关

系残缺,出资方权益不明。早在分类管理改革动议提

出之初,就有学者将“非营利性民办学校产权制度建

[15]

的原则跟进配套政策” ,非营利性民办学校享受政

策待遇倾斜具有合理性和必要性。

[14]

设”列为分类管理制度建设任务之首。

“新民促法”就税收优惠(第47条)和用地优惠(第

“新民促法”取消了“合理回报”的规定,明确要求 51条)两方面做出非营利性民办学校与公办学校待遇

[11]

非营利性民办学校的办学结余全部用于办学 ,避免

非营利性民办学校分配或变相分配利润,强化了非营

利性导向。新法对非营利性办学补偿和学校财产分配

标准做出原则性规定。改革推进过程中,可获得合理

回报的传统民办学校,在过渡为新法框架下的非营利

性民办学校的时候,往往对办学过程中而非终止办学

时的补偿或奖励提出诉求。同时,校产产权和财产分

配问题一直都是事关分类管理顺利推进的关键因素。

究其原因主要有三个方面。(1)传统观念束缚。直到

同等的规定,同时提出“对非营利性民办学校可以采取

政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施”(第46

[

11]

条) 。各地就此做出进一步规定。(1)落实税费优

惠政策。国家方案明确对现有民办学校重新登记为非

营利性、非营利性民办学校设立、资产过户、运营与终

止给予税费减免。一些地方就个别税种予以补充规

定。如江苏、重庆、山西对符合规定的非营利性民办学

校承受土地、房屋权,免征契税。(2)创新土地供给方

式。“新民促法”规定,非营利性民办学校按划拨等方

式供应土地。在此基础上,湖北、海南、重庆、江西、吉

林等地鼓励存量土地挖潜,整合改造闲置用房资源用

于民办学校办学。其中,湖北更提出五年内可暂不办

理土地用途和使用权人变更手续,支持实行长期租赁、

先租后让、租让结合的土地供应方式。(3)加大财政扶

持力度。浙江明确提出公共财政主要对非营利性民办

学校给予支持,并专门出台《浙江省公共财政扶持民办

教育发展的实施办法》,探索建立以“经费标准化”为主

“新民促法”三审稿最终通过,关于非营利性民办学校

出资人应将全部出资转移到学校名下的改革精神,使

民办学校举办者、大部分民办学校校长和教育行政部

门负责人感到疑虑。一种退而求其次的观点认为,举

办者可以放弃办学回报,但难以放弃资产所有权和继

承权。(2)对改革形势存在误判。从1997年实施《社

会力量办学条例》开始,历次相关法律法规修订和修改

都将财产归属作为重点问题,但历次都未能彻底解决

这一问题。由于以往的制度安排主要基于捐资和投资

办学并举的逻辑起点,原“民促法实施条例”对举办者

财产处理没有明确规定,业界认为举办者投入学校的

资产最终所有权属于投入者所有。但是,“新民促法”

明确区分捐资和投资办学,分别对应非营利性和营利

性民办学校提出两套财产权属规则,对拟选择“非营利

性”又不完全接受“捐资”概念的“骑墙式”民办学校产

生冲击。(3)对改革方案概括绝对化。由于当时中央

层面未出台系统的政策,2011—2015年间,地方试点

工作只能先行出台相关规定以填补政策盲点,而地方

方案与国家方案在关键问题上存在一定差异;同时,国

家方案关于非营利性办学补偿机制尚无定论。在修法

[16]

要内容的公共财政扶持体系。上海、江苏、青海、广

东、宁夏、山西、贵州等地明确规定对义务教育阶段民

办学校给予补助。其中,上海额外提出健全以招收进

城务工人员随迁子女为主的民办小学办学成本政府补

贴制度,山西提出对非营利性民办中等职业学校在实

施学校基础能力建设、实习实训基地建设时,与公办学

校同等对待。制度设计的持续精细化,凸显了精准扶

持非营利性民办学校、以差别化待遇突出鼓励非营利

办学的政策导向。

随着分类管理改革的推进,民办学校对于“非营利

性”新身份下的政策待遇有强烈的表达。(1)相关扶持

措施尚未完全落地,利益相关者仍在呼吁给予非营利

128

李

虔

民办学校分类管理推进难点与破解路径

性民办学校更好的待遇。在扶持与奖励条款中,“可以

设立”“可以采取”等用语具有倡导性色彩。但由于落

实扶持的条件和基础尚不成熟,有学校提出:“非营利

性民办学校较旧法时代享受的待遇变化不大,但一旦

重新登记为非营利性,经过清偿后学校资产权属不再

属于举办者个人,所得与所失的落差对过去个体户办

学的思维是一大冲击。”(2)规范作为扶持的前提和基

础,使部分利益相关者产生监管强化的焦虑。非营利

性民办学校实质性扶持的落地,不仅受限于地方财政

实力,更受限于“非营利的真实性和充分性”。如有地

方教育行政部门负责人指出:“地方曾做过摸底调研,

一开始举办者想选择营利性,但后来纷纷转向非营利

性。一方面营利性办学成本太高,另一方面非营利性

也不是完全没有政策漏洞。这种情况下,要让政府把

资源都投入进去,不能放心,也不公平。”为更好地促进

民办教育健康发展,中央和地方配套政策着重规范非

营利性民办学校办学。此方面的诸多进展,如“送审

稿”拟重点规范的非营利性民办学校举办者变更(第

(2)现有民办学校转设为营利性的配套政策不完

善,遵循真实意愿做出选择的现实条件尚未成熟。在

地方立法层面,一种做法是大力支持现有民办学校顺

利过渡为新法框架下的非营利性民办学校,而选择登

记为营利性民办学校则面临财产清算、缴纳相关税费

等问题。这些事项没有配套文件规定,涉及到诸多历

史遗留问题,无法在短期内解决。虽然明确“营利性”

选择意向的举办者比重不高,新政以来有明确“转营”

规划的民办学校未见显著增加,但“送审稿”相关修订

带来新的可能。尤其是新增关于禁止非营利性民办学

校集团化办学的规定,如果最终被写入《中华人民共和

国民办教育促进法实施条例》正式文本,营利性教育集

团公司面临剥离非营利性民办学校或将之转设为营利

性民办学校的实际需要。有举办者认为:“对于已经境

外上市的教育集团而言,从长远考虑应将旗下学校转

设为营利性,从根本上规避资本运作可能引发的法律

风险,名正言顺获得资本加持。”

究其原因,虽然“新民促法”并未直接规定营利性

民办学校统一适用《中华人民共和国公司法》(以下简

称“公司法”),但《工商总局教育部关于营利性民办学

校名称登记管理有关工作的通知》要求营利性民办学

1

1条)、集团化办学(第12条)、部分学校收费标准(第

[

8]

4

2条)、关联交易(第45条)等条款,引发业界关注。

三)营利性民办学校的营利法人定位与其要求享

受更多优惠待遇的矛盾

(

[17]

校只能采取公司制企业法人形式 ,间接界定了营利

性民办学校属于“公司法”规范的企业法人。尽管“营

利性民办学校享受教育行业优待”的指导原则较为明

确,但在企业法人框架下,给予营利性民办学校实质性

优待仍需观念上的突破。同时,在税收法定原则下,地

方给予营利性民办学校税费优惠的职权较为有限,探

索更大尺度金融服务和财政扶持存有一定风险。对营

利性民办学校的实质性扶持不足,政策优惠向非营利

性民办学校过度倾斜,可能导致对营利性民办学校的

新型竞争不公;而现有学校“转营”成本过高、代价过

大,可能使具有营利诉求的民办学校不得不继续维持

非营利之名。如果制度供给无法保证“按照举办者真

实愿望,归到不同的队伍里”,“让想赚钱的选择营利

性,光明正大地获得利润”,改革效果或将打折扣。

(四)民办学校师生权益保障的诉求与相关政策供

给不足的矛盾

《

营利性民办学校监督管理实施细则》、《工商总局

教育部关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的

[17]

通知》等配套文件明确了举办营利性民办学校的原

则性问题,但实践操作中仍有两大未决问题。

(1)对营利性民办学校的具体扶持政策不明朗,实

施者对举办营利性民办学校成本过高存有担心。“国

务院三十条”提出,可以通过政府购买服务及税收优惠

[4]

等方式对营利性民办学校给予支持。陕西提出,参

照高新技术企业的优惠政策给予营利性民办学校支

持;重庆提出,对符合小微企业财政扶持条件的营利性

民办学校给予扶持政策;而更多地区未明确参照标准。

在税收问题上,河北、江苏提出,对营利性民办学校的

学历教育服务免征增值税;重庆、四川提出,对符合西

部大开发所得税优惠条件的营利性民办学校,减按

1

5%的税率征收企业所得税;其他地区则多采取“营利

性民办学校税费优惠政策按照国家有关规定执行”的

方向性规定。在融资政策上,新法解除了营利性民办

学校进入资本市场融资的制度性限制,宁夏、广西等地

也明确提出鼓励营利性民办学校以有偿取得的土地、

设施等财产进行抵押融资,但目前尚未制定出台实施

细则,导致有营利诉求的民办学校普遍观望等待。

教师质量高低和队伍稳定与否关系到教育教学质

量和办学条件,生源是否充足以及质量水平关系到教

育成果和办学效益的好坏。“民促法”规定:“民办学校

的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同

[12]

等的法律地位” ,但在执行中一直落实不到位。尤

其是民办学校教师群体,长期身份编制不明,社保待

129

四川师范大学学报(社会科学版)

遇、职称评聘、专业发展渠道等因此受限,劳动关系和

非营利性民办学校转变,是分类管理的根本宗旨。要

实现这种转变,必须充分保证现有学校举办者的必要

利益,通过减轻改革阵痛的方式推进转型。“送审稿”

提出,现有民办学校可以通过变更法人的途径提前获

人事管理多基于合同聘用,影响了队伍的稳定性,需要

通过综合性改革方有可能解决。分类管理提出以来,

各方认同非营利性与营利性两类民办学校差异性待遇

原则,同时更加认同在分类管理中实现两类民办学校

师生权益“不分反合”,将保障师生权益作为扶持两类

[8]

得补偿或奖励(第11条) ,为解决此问题提供了思

路。现有民办学校举办者可与继任举办者协议约定,

就获取劳动报酬和获得补偿或奖励的收益进行变更,

具体可探索:(1)过渡期内禁止举办者提取合理回报的

地区,可以在此期限内允许举办者申请奖励,但奖励款

项不能从学校资金中列支;(2)选择登记前,对举办者

个人贷款用于学校发展并未计入其投资份额的部分,

经第三方核算和政府部门批准,可归为“学校借款”,由

学校按额逐年向举办者返还,用于其偿还个人债务,但

以举办者个人名义贷款的,应不在其中;(3)选择登记

前,对未提取回报也未经过合法增资审批手续的结余

积累,可由举办者申请、第三方核算和政府批准,定性

为开办资金,不同属性资产对学校净收益的贡献比例,

也可按照此程序予以定性和明确,并据此给予奖补;

[18]

民办学校发展的基本原则。分类管理将一系列问

题串联起来,为解决困扰已久的师生权益保障不力难

题提供了条件。

随着分类管理的推进,“新民促法”关于师生权益

保障的基础性规定,在地方政策中有了不同程度的延

伸和完善。与此同时,改革论辩焦点发生转向,围绕资

本和经济问题的讨论大幅增加,师生权益等教育核心

议题被暂时遮蔽。一方面,改革向纵深推进,必然触碰

到根本性的利益矛盾;另一方面,破解师生权益保障的

制度性障碍有待分类管理的深入推进。公办与民办只

是学校的组织形态区别,不能因此差别对待师生,更不

能歧视任何一类学校的师生。“无论任职于哪类学校

的教师,工作性质都是教书育人,为社会主义事业培养 (4)过渡期结束后,对要求取得补偿的举办者,其取得

建设人才;无论就读于哪类学校的学生,都是社会主义

事业的接班人,都是纳税人的子女,应享有平等权利和

补偿总额原则上不超过经估算的出资总额,对于仍有

债务的学校,可按学校清偿后剩余资产情况,给予

待遇”。但“平等”不等于“平均”。给予营利性民办学 20%—30%比例的补偿,并探索以过程性补偿的方式

校师生以完全均等的待遇,不仅在学理上讲不通,在国

际上也少有先例。最理想的做法是建立基本权利平等

基础上的差别化政策,即对非营利性民办学校师生比

照公办学校落实各项待遇,对营利性民办学校师生落

实基本权利待遇,其他则由《中华人民共和国劳动法》、

动态兑现。对不要求取得补偿的非营利性民办学校,

按照审计后的办学结余情况确定奖励办法。

(二)完善公共财政扶持非营利性民办学校的政策

体系

给予非营利性和营利性民办学校差别化政策待

遇,强化公益性和非营利办学的政策导向,是分类管理

的重要目标。已出台的地方实施方案已涉及加大财政

投入力度、创新财政扶持方式、建立基金奖励制度、落

实税费优惠等激励政策、创新土地供给方式、落实同等

资助政策、保障依法自主办学、创新金融支持方式等多

方面内容。但是,只有基于有效的分类标准,向真正的

非营利性民办学校分配公共资金,才能彰显公共资助

《中华人民共和国劳动合同法》和《中华人民共和国消

费者权益保护法》调整。基本权利待遇的范畴,包括教

师的社会保险、职业资格认定、专业发展和职业流动,

以及学生的升学、转学、考试、医疗、保险、贷款、户籍迁

移和就业。就各地具体推进情况来看,民办学校学生

权益保障被认为最容易落地,教师权益则面临体制机

制障碍较难在短期内实现。如有民办学校提出:“师资

发展主要靠政策。我们一直希望有事业编制,但即使

按事业编制,也是自收自支,学校自筹退休教师费用,

财务压力太大。希望借改革探索政府和学校共同承担

的模式和机制。”

[18]

的合法性。因此,扶持政策落地的关键在于深化新

政框架下的“非营利”理念,力戒以非营利之名行营利

之实,扫除非营利性民办学校免税资格认定上的政策

障碍,使现有民办学校更方便地过渡到新法的非营利

性民办学校。在此基础上,地方可探索细化扶持方案。

四

如何破解分类管理难点

(一)细化对选择“非营”的举办者的补偿或奖励方 (1)区分轻资产办学和重资产办学。轻资产办学的主

案

要支出是校园校舍等固定资产建设,其管理服务多采

取外包方式以减轻前期投入的资金压力。经过数年发

展,大批轻资产模式的民办学校陆续进入收支良性循

让一部分民办学校实现由过去可以分配合理回报

的准营利性民办学校向不以任何形式分配利润的真正

130

李

虔

民办学校分类管理推进难点与破解路径

环,形成良好的盈利能力。重资产模式的办学投入大、

产出周期长,经营难度大,一些学校即使不计算税收都

不能确保盈利。有条件的地区可以增设对重资产模式

的非营利性民办学校的补贴项目。(2)区分单体办学

和集团办学。我国民办教育起步于个人办学,直到新

世纪以来,集团化办学比重大幅增加,单体办学学校的

生存压力激增,对风险防范和政府扶持的需求更大。

同时,由于新政规定义务教育不得营利,一些由个人举

办的完全中学或十二年一贯制学校可能面临分拆难

题,对此可以按照“是否从事义务教育”的标准分别设

校,明确从事义务教育的新设学校的非营利性质,对

业税收优惠政策,给予阶段性税费优待。对于营利性

民办学校(园)取得的学历教育和儿童保教保育劳务收

入,免征增值税;对其用于教育的房产和土地,免征房

产税和土地使用税。(3)土地政策支持。探索有偿出

租、出借闲置校舍等国有资产的措施扶持营利性民办

学校发展,但出租或出借程序、期限等必须符合国家和

地方相关规定。对举办紧缺技能培训的营利性民办学

校,可在规定期限内放宽土地和校舍要求。(4)融资政

策支持。鼓励营利性民办学校根据自身发展需要进行

股权质押等投融资改革,支持和规范金融机构为营利

性民办学校开发金融产品,或利用融资工具参与学校

建设发展。鼓励营利性民办学校合作设立投资基金。

“老校新开”(如原完全中学直接转为非营利初中学校)

和“分拆另设新校”(如原完全中学初中部另设立非营 (5)奖励性支持。对举办方投入力度大、收费合理、特

利初中学校)给予不同扶持政策。(3)区分义务教育阶

段和非义务教育阶段办学。对于义务教育阶段民办学

校,未来不存在合法营利的空间,可参照中央确定的生

均公用经费基准定额标准予以补助。在改革推进进程

中,各地的过渡情况有明显不同,临时性、阶段性的扶

持政策应有所区别。但是,无论是何种办学类型,都亟

待建立长效机制,以真正落实对非营利性民办学校的

公共财政扶持。

色突出、社会声誉佳的营利性民办学校,可给予基金奖

励。另外,针对部分现有民办学校转设为营利性的需

求,各地可在意向摸底基础上,集中整合现有民办学校

从财产清算、明确财产权属、缴纳相关税费,到换发办

学许可证、重新登记为营利性民办学校的流程和机制,

对此过程中产生的各类税费予以精简,降低制度性交

易成本。

(四)推进民办学校师生权益保障制度具体化

(

三)构建营利性民办学校政策支持体系

民办学校师生权益保障,是以分类管理为突破口、

促进民办教育健康可持续发展的核心议题。对已经形

成高度共识的原则性内容,应尽快研究制定操作性政

策。新法新政将完善具体政策内容的权力下放到省级

政府,但地方层面关于师生权益保障的制度建设目前

依法为营利性民办学校创造公平竞争的办学环

境,继而实现“营利诉求与以志愿求公益诉求的分离、

[19]

营利性民办学校与非营利性民办学校的分离” ,是

分类管理制度设计的出发点,也是推进分类管理的重

要任务。化解营利性民办学校享受切实优待的诉求与 “迈进了一小步”,因地制宜的制度创新和实质性措施

其营利性定位的矛盾,有必要对我国营利性民办学校

的本质和定位做出判断。虽然营利性民办学校适用

尚不充足。“新民促法”和“国务院三十条”对保障师生

权益提出若干“鼓励”“探索”和“完善”方面,有待在地

方制度层面继续深化落实。在教师权益保障方面,主

要涉及补充养老保险、户籍迁移、人事代理、合理流动、

非营利性民办学校人才引进、公民办学校教师交流等

关键内容;在学生权益保障方面,主要涉及与同级同类

公办学校学生权利同等的问题。此外,无论是教师还

是学生,都应保障其参与学校民主管理和监督的权利。

在民办学校纠纷、转制、退出办学等情况下,应有相应

处理机制以维护师生合法权益。

“公司法”等有关规定,但应准确把握其作为社会主义

教育事业组成部分的角色与定位,完善政策支持体系,

确保营利性民办学校始终坚持公益导向和社会主义办

学方向。结合各地经济社会发展需要和公共服务实

际,可着力探索。(1)政府购买服务。无论是营利性民

办学校,还是非营利性民办学校,政府都可以购买就读

指标、课程教材、职业培训、政策咨询等服务。(2)税收

政策支持。对规定年限内的新设立学校,参照相关行

注释:

①

截至2018年12月底,辽宁、安徽、甘肃、天津、云南、湖北、浙江、上海、河北、内蒙古、陕西、海南、江苏、河南、青海、广东、宁

夏、重庆、山东、四川、江西、广西、山西、贵州、西藏、吉林、北京等27个省(区、市),先后根据《全国人民代表大会常务委员会

关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干

意见》要求,以政府文件形式印发了本省(区、市)的配套文件。

131

四川师范大学学报(社会科学版)

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[责任编辑:罗银科]

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