46卷第6期  
2
01911月  
四川师范大学学报(社会科学版)  
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)  
Vol.46,No.6  
November,2019  
监察法执法检查的实施机制  
段鸿斌  
(四川大学法学院,成都610041)  
摘要:监察法执法检查作为人大监督体系中的新的监督方式,法律巡视作用还未得到全面显现监察  
机关既是监察法执法检查的监督对象,同时又对本级人大的公职人员进行监察,需要合理解决监督交叉问题。  
监察法执法检查的内容包括三个层面,即从实然性效力应然性效力与道德性效力检查监察法的全面实施;从  
改革目标任务落实监察权法治化运行监察机关工作机制完善等方面检查监察体制改革的推进落实;适用合法性  
标准合理性标准与效率性标准监督监察机关及监察人员的依法履职各级党委对本级人大组织开展监察法执  
法检查负有政治领导与工作支持责任上一级监察机关在其职责范围内研究处理监察法执法检查报告及其审  
议意见。  
关键词:监察法》;执法检查;监督权;监督协调机制  
中图分类号:DF2 文献标识码:A 文章编号:1000-5315(2019)06-0037-09  
收稿日期:2019-07-06  
基金项目:本文系司法部国家法治与法学理论2013年度项目我国经济政策的宪法规制研究”(13SFB2010)的阶段  
性成果。  
作者简介:段鸿斌(1978—),,甘肃镇原人,四川大学法学院宪法与行政法学博士研究生。  
监察法第五十三条第二款规定:“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工  
作报告,组织执法检查。”各级人大常委会组织开展监察法执法检查,是对本级监察委员会(以下称监察  
”)进行监督的一种法定形式,同时也是各级国家权力机关所面临的一个新的法律监督课题监察权性质  
和监察工作特性决定了监察法执法检查的监督内容与监督程序,与其他法律的执法检查存在诸多不同。  
监察法执法检查从立法条款转变为各级国家权力机关的监督行为,尚需完善监察法执法检查具体实施  
机制,以确保执法检查发挥其监督实效。  
监察法执法检查法律巡视作用之期待  
20183监察法施行至今,只有极个别地方人大常委会组织开展了监察法执法检查,全国人  
大常委会目前尚未进行监察法执法检查总体来看,这一法律监督权力还未得到各级国家权力机关的普  
遍行使。2018,全国人大监察和司法委员会开展了国家监察体制改革和监察法实施情况的专题调研,  
2019《  
监察法实施情况调研全国人大监察和司法委员会相关负责人表示,  
《2018年全国人大监察和司法工作座谈会综述》,《海南人大》2019年第1。  
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四川师范大学学报(社会科学版)  
全国人大常委会和监察司法委员会今后将依法有序推进有关人大监督监察工作”。山西省人大常委会于  
20183监察法执法检查,其他省级人大常委会至今还未通过执法检查监督本级监察委的工  
个别地方人大常委会先行尝试的监察法执法检查实践表明,执法检查的主要方式是听取监察委工作  
汇报并提出意见建议,执法检查的重点包括学习宣传监察法》、监察队伍建设监察机关内部监督制约等情  
,执法检查报告内容及审议意见鲜有向社会公开最早作为国家监察体制改革试点的北京市山西省、  
浙江省三地,深化监察体制改革和推进监察工作的经验比较成熟,但北京市人大常委会和浙江省人大常委会  
尚未组织开展监察法执法检查③  
监察法执法检查国家权力机关是一项新的监督权力与监督方式,执法检查的对象内容程序等有其  
自身特点,依照监察法原则性授权组织开展执法检查,迫切需要细化和具有可操作性的制度支撑,确保执  
法检查依法进行,切实发挥人大执法检查对监察权和监察机关的监督作用。  
首先,执法检查在国家权力机关的监督权构成体系中,具有重要法律地位,能够发挥独特的监督实效。  
执法检查是国家权力机关将工作监督和法律监督结合起来的一种行之有效的监督形式通过执法检查,不  
仅监督法律的有效实施,同时监督一府一委两院的工作20世纪80年代开始,执法检查被个别地方人  
大常委会首先采用,全国人大常委会此后逐步确认了执法检查作为全国人大常委会一项监督权力,赋予其法  
律地位,每年度选择若干法律对其实施情况开展监督20071月施行的中华人民共和国各级人民代表  
大会常务委员会监督法》(以下简称监督法》)规定了各级人大常委会组织开展执法检查的内容及其具体程  
。  
此后,执法检查作为各级人大常委会的一项法律监督权力被普遍行使,其监督作用与监督实效不断得以  
,21;十二届全国人大常委会把加强执法检查摆在  
监督工作突出位置,2015年以来每年执法检查项目增加到6截止20195,十三届全国人大  
常委会已经对统计法9部法律实施了执法检查全国人大常委会委员长栗战书明确指出,人大执法检  
查就是法律巡视”,是行使宪法法律赋予的监督权保证法律得到有效实施的一把利剑”。这一权威提  
,在我国以往的人大监督制度和人大监督工作中没有出现过,凸显出在新时期人大及其常委会权力监督体  
系中执法检查所具有的监督地位和国家权力机关新的监督要求。《监察法执法检查是监督监察法是否得  
到全面有效实施的具体法律巡视”,应发挥其作为国家权力机关法律监督利剑的作用。  
其次,组织开展监察法执法检查,能够激活和带动国家权力机关运用其他监督形式监督监察机关依  
监察法第五十三条规定,人大及其常委会对本级监察委的监督方式包括:听取和审议专项工作报告组  
织执法检查对监察工作中的有关问题提出询问或者质询在这4种监督形式中,执法检查具有以下显著  
全国人大常委会2018年对监察体制改革和监察法实施情况进行了调研,2019年计划对监察法实施的新情况新问题开展专题调研参见:  
全国人大监察和司法委员会副主任委员徐显明在十三届全国人大二次会议上答记者问》,《人民日报》2019311〕。专题调研是人  
大监督的法定监督方式,但与监察法执法检查相比,其监督要求较低,监督强度较弱。  
山西省人大常委会在其官网公布了监察法执法检查报告及审议意见,但这是极个别向社会全文公布的例子,其他已经组织开展监察法》  
执法检查的地方人大常委会,信息公开的方式为新闻通稿。  
2019北京市人大常委会工作报告指出,2018年以市人大常委会主任专题会议的形式听取市监察委工作情况,2019年没有明确安排对  
市监察委的监督。2019浙江省人大常委会工作报告指出,2018年省人大常委会制定听取和审议省监察委员会专项工作报告试行办  
》,听取省监察委关于贯彻落实监察法情况的专项报告,2019年计划听取和审议省监察委专项工作报告。  
有学者认为,全国人大教科文卫委员会等专委会于1986年开始对文物保护法药品管理法等法律的实施情况进行调查,应视为全国人大常  
委会进行执法检查的制度雏形参见:林彦从自我创设,到政治惯例,到法定权力———全国人大常委会执法检查权的确立过程》,清华法  
》2009年第3。  
吴邦国全国人民代表大会常务委员会工作报告(2013)》,《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2013年第2。  
张德江全国人民代表大会常务委员会工作报告(2018)》,《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第2。  
栗战书以法律的武器治理污染用法治的力量保卫蓝天在大气污染防治法执法检查组第一次全体会议上的讲话》,中国人大》2018年  
10。  
有学者认为,听取监察机关工作报告是人大监督最直接最有效的方式之一参见:张云霄国家监察体制改革法治化进程初探》,法学杂  
》2018年第5。  
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段鸿斌监察法执法检查的实施机制  
特点:监督内容较为广泛,执法检查的议题和检查事项可以围绕监察法的各部分内容确定;监督机关是执  
法检查的组织主体,监督的能动性与主动性更加显著;开展监督的工作链条和时间跨度较长,有助于发现监  
察工作中存在的问题;执法检查发现的突出问题,可以确定为监察机关专项工作报告的议题而进行持续监  
在听取和审议执法检查报告时,人大代表和常委会组成人员可以就监察工作中的有关问题,向与会的监  
察机关相关负责人提出询问,常委会组成人员可以依照法定程序提出质询可见,《监察法执法检查可以同  
时将人大监督的法定监督形式予以综合运用,以强化监督的实效。  
最后,全国人大常委会及时开展监察法执法检查所产生的监督示范效应,能够促使地方人大常委会更  
加积极地组织开展监察法执法检查。《监察法的法律性质与立法目的与其他法律有本质不同,它是反腐  
败国家立法,是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律制定监察法是总结新时代反腐败  
实践经验,为新形势下反腐败斗争提供坚强法治保障的创制之举各级人大常委会通过监察法执法检查  
对本级监察机关进行监督,同时常委会机关公务员又是本级监察机关的监察对象,这种特殊的监督权力关  
,在其他法律的执法检查中是不存在的目前,《监察法执法检查的监督程序尚未统一规定,全国人大常  
委会作为最高国家权力机关,开展监察法执法检查所选择的监督检查重点,所遵循的监督程序,所形成的  
工作机制,对地方各级人大常委会开展监察法执法检查具有重要的指导作用和借鉴意义全国人大常委  
监察法执法检查所产生的监督示范效应,有助于地方监察机关提高接受同级人大监督的意识。  
一部法律正式施行后,何时组织开展执法检查及其后的执法检查频次,由各级人大常委会根据每年度执  
法检查工作计划确定。《监察法没有明确规定执法检查的监督频次,《监督法没有也不可能对此作出规定,  
但是并不意味着监察法执法检查的时间窗口可以延后,恰恰相反,各级人大常委会宜尽早安排对其实施情  
况开展执法检查。  
监察法执法检查监督的内在逻辑  
监察法执法检查的监督功能定位,是国家权力机关与监察机关在监督法律关系上的集中反映,既与执  
法检查的监督内容直接相关,又决定着执法检查的监督实效对监察机关而言,《监察法执法检查是其接受  
外部监督的一种具体方式;对国家权力机关而言,《监察法执法检查属于法律监督和工作监督,既是一项监  
督权力,又是一项法定职责它们都统一于宪法上国家的一切权力属于人民的根本性授权,是人民行使民  
主监督权利的新途径。  
()监察机关行使监察权须依法接受国家权力机关监督  
监察权是依据宪法授权,专门监督所有行使公权力的公职人员的一项国家权力设置,是深化国家监察体  
制改革,健全党和国家监督体系的重大制度创新各级监察机关作为行使国家监察职能的专责机关,在依法  
行使监察权的同时,按照打铁必须自身硬的要求,接受本级党委的统一领导和监督,同时依法接受本级国  
家权力机关监督民主监督社会监督舆论监督,以及监察机关内部专门设立的监督机构的监督习近平总  
书记指出:“纪检监察机关不是天然的保险箱,监察权是把双刃剑,也要关进制度的笼子,自觉接受党和人民  
监督,行使权力必须十分谨慎,严格依纪依法。”国家监察委员会主任强调,各级监察机关不是超级权力机  
监察法规定监察机关应当接受本级人民代表大会及其常委会的监督,属于国家权力机关的有权监  
督和法律监督,“是对监察机关的监督机制中最主要最核心的环节监察机关通过监察法执法检查接  
受本级人大监督,确保监察权的正确有效行使。  
()执法检查监督实效的保障需避免监察监督过度介入  
监察法执法检查的监督内容主要是监察法的实施情况,监督对象主要是本级监察机关而非一府两  
李建国关于<中华人民共和国监察法(草案)>的说明》,《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第2。  
习近平在新的起点上深化国家监察体制改革》,《求是》2019年第5。  
杨晓渡纪委和监察委合署后并非超级权力机关》,《人民日报》201836日第12。  
张杰《<监察法>适用中的重要问题》,《法学》2018年第6。  
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”,一般不涉及企业事业单位和其他组织监察法执法监察作为国家权力机关一种新的法律监督和  
工作监督形式,需要处理好以下三个问题。  
第一,常委会委员在执法检查中行使监督权,同时他们属于监察对象,需要合理妥善地处理好这一交叉  
监督关系作为监察法执法检查组成人员的常委会委员,开展执法检查属于履行职务行为;常委会会议上  
审议执法检查报告,委员们发表审议意见,向监察机关有关负责人询问,或者联名提出质询案,均是以个人名  
义行使监督权与此同时,绝大多数常委会委员因具有公务员身份而作为监察对象,本级监察机关对他们的  
依法履职秉公用权廉洁从政以及道德操守情况进行监督,并对它们的职务违法和职务犯罪行为开展调查  
和处置如何消减相互交叉监督的掣肘,减轻监督机关的工作顾虑和委员个人的思想顾虑,需要合理的制度  
设计对此,有学者认为,监察机关对本级人大常委会的公务员的监察应当十分审慎,“监察机关不得介入权  
力机关职权的核心领域’”;监察机关监察的是公职人员行使公权力的职务行为,该公职人员所属的单位  
不是监察委员会的监察对象笔者认为,监察法执法检查中,常委会委员代表本级国家权力机关依  
法行使对本级监察机关的监督权,属于依法履职行为,监察机关不宜对其进行监督监察机关对常委会委员  
执法检查的监督意见如果持有异议,应进行报告和工作沟通,而不能对委员的履职行为进行监督监察。  
,各级人大常委会可以邀请本级人大代表参加执  
法检查人大代表参加本级国家权力机关的执法检查,已经成为代表闭会期间活动的一项重要载体人大  
代表参加监察法执法检查监督监察机关,他们是否作为监察对象,在一定程度上对执法检查的监督实效产  
生一定影响。《监察法没有明确规定人大代表是否属于监察对象对此,学术界有两种不同观点一种观  
点认为,人大代表不应纳入监察对象,对人大代表的违纪违法行为可通过建立人大内部纪律惩戒机构予以追  
;对普通人大代表的监督属于人大及其常委会的职权另一种观点认为,监察委员会能够监察人大代  
,监察委员会在监察人大代表时存在监察职责监察措施监察程序三方面的限度人大代表符合监察  
对象的实质条件,监察人大代表时存在一定的职权限度只有人大代表利用代表身份作出法律禁止的行  
为时,人大代表才成为监察对象笔者认为,人大代表不作为监察对象,更有利于其履行代表职务人大  
代表受邀参加监察法执法检查,对监察工作和监察机关提出建议批评和意见,属于参加行使国家权力的  
具体履职行为,行使代表监督权,本质上代表人民的意志和利益并且,《代表法等法律已经明确规定了对  
人大代表违法犯罪行为的处理,如果人大代表作为监察对象,可能会抑制其参加执法检查监督的积极性与能  
动性。  
第三,不应当将本级人大常委会贯彻执行监察法情况作为执法检查监督的一项内容监察委员会向  
本级人大常委会机关派驻或者派出监察机构和监察专员,派驻或者派出的监察机构监察专员有权对人大常  
委会机关的公务员进行监督调查和处置监察机关对他们的监察情况,不应纳入执法检查的范围常委会  
委员在执法检查中对常委会及个人遵守和执行监察法的情况所发表的意见,属于自我监督,不应作为执法  
检查报告的组成部分,对此,可以通过常委会的工作报告向本级人民代表大会报告。  
上述分析表明,执法检查组成人员中的人大常委会委员和相关工作人员作为监察对象,监督主体与被监  
监察法执法检查会对本级检察机关审判机关,以及政府执法部门执行该法律的相关工作进行监督,但主要监督对象是本级监察机关执  
法检查中发现其他机关执行监察法存在的问题,也应在执法检查报告中一并提出。  
秦前红国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》,《探索》2017年第6。  
监察委监察的是而不是机关”》,《中国纪检监察报》20171113。  
由国家工作人员兼任的人大代表,行使公权力,具有公职身份,享受公职待遇,应该作为监察对象;普通公民担任人大代表,行使代表权利,非  
公职身份,不享有公职待遇。  
参见:秦前红国家监察法实施中的一个重大难点:人大代表能否成为监察对象》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2018年第6。  
参见:胡锦光论监察委员会全覆盖的限度》,《中州学刊》2017年第9。  
郭文涛监察委员会监察人大代表的理论与论证》,《西南政法大学学报》2018年第4。  
李孟锐论作为监察对象的人大代表》,《黑龙江省政法管理干部学院学报》2019年第2。  
谭宗泽论国家监察对象的识别标准》,《政治与法律》2019年第2。  
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段鸿斌监察法执法检查的实施机制  
督主体存在相互交叉监督掣肘,可能使执法检查人员存在思想顾虑,不敢严格监督或者不想监督笔者认  
,执法检查组开展监察法执法检查,代表本级国家权力机关行使对监察机关的监督权,须根据法定职责、  
限于法定范围按照法定程序要求监督职责,否则就难以保证执法检查的监督实效,甚至涉嫌失职渎职栗  
战书指出:“如果执法检查浮于表面,监督工作蜻蜓点水,现实中存在的大量违法现象和突出问题发现不了,  
那么,就说明人大及其常委会没有履行好自己的职责,作为执法检查的主体,也应承担相应的责任。”①  
()执法检查的根本目的在于保障人民有效监督一切国家权力  
监察法执法检查的直接目的是保障监察法得到全面实施,促进监察机关依法正确高效行使监察权,  
从而有效预防和惩治腐败,根本目的则是代表人民对国家权力进行监督党的十九大报告提出:“要加强对  
权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。”宪法第二条明  
确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“这是我国国家制度的核心内容和根本准则。”“人民民主专  
政的国家性质决定,在我国,人民,只有人民,才是国家和社会的主人。”国家监察机关由人民代表大会产  
,对它负责,受它监督;全国人大常委会和地方各级人大常委监督本级监察委员会的工作;国家监察委员会  
对全国人民代表大会和全国人民代表大会常委会负责,地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关及上  
一级监察委员会负责国家权力机关代表人民对监察法的执行和遵守情况,通过法定形式进行监督,  
拓宽了人民监督权力的途径,提高了社会主义民主政治化规范化法治化水平人民代表大会制度的  
重要原则和制度设计的基本要求是,任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。《监察法执  
法检查作为国家权力机关代表人民监督权力的一项具体手段,其内在逻辑在于,“国家一切权力属于人民,行  
使国家权力的机关受人民监督这一根本的权力监督理论与宪法规范要求。  
监察法执法检查内容的体系化构造  
监察法授权各级人大常委会对其实施情况开展执法检查,需以监察法是否被有效实施为核心,以是  
否推进落实深化监察体制改革为主线,以监察机关及其监察人员是否正确行使监察权为重点,构建一个完整  
的执法检查监督体系。  
()监督监察法的有效实施  
1
.检查  
监察法的实然性效力  
实效性是法律存在的首要目标,法律的权威和生命需要实际产生的效果来保障。“如果包含在法律规则  
部分中的应然内容仍停留在纸上,而并不对人的行为产生影响,那么法律只是一种神话,而非现实。”法  
律实质上并不仅仅是欲然和应然,而且还是民众生活中的一种实际有效的力量。”监察法是反腐败专门  
国家立法,对于实然性效力有十分强烈的追求执法检查的首要任务是监督其是否得到全面实施。  
监察法实然性效力检查的重点是:《监察法立法规范是否得到严格执行立法原则是否得到普遍遵  
立法旨意是否得到全面体现具体检查指标包括:本地区职务违法和职务犯罪的发生率和下降率;监察  
对象全覆盖的实现率;监察派驻机构实际到位情况;对监察对象的日常监督及其实效;主动投案和自首情况;  
栗战书以法律的武器治理污染用法治的力量保卫蓝天———在大气污染防治法执法检查组第一次全体会议上的讲话》,《中国人大》2018年  
10。  
习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2017年版,54。  
彭真关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》,《彭真文选》,人民出版社1991年版,442。  
宪法文本中关于国家权力机关监督本级监察委员会的条款包括:监察委员会对本级人民代表大会负责,受人民代表大会监督;人大常委会监  
督本级监察委员会的工作;国家监察委员会对全国人大及其常委会负责,地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员  
会负责值得注意的是,宪法没有对地方各级监察委员会是否对本级人大常委会负责作出规定,但这并不妨碍地方人大常委会对本级监  
察委员会进行法律监督工作监督和有关人员的职务任免宪法也没有规定地方各级人民法院地方各级人民检察院对本级人大常委会负  
,但后者仍依法开展各种形式的监督。  
李建国关于<中华人民共和国监察法(草案)>的说明》,《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第2。  
〕E.博登海默法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004年版,255。  
拉德布鲁赫法学导论》,米健译,商务印书馆2013年版,14。  
41  
四川师范大学学报(社会科学版)  
反腐败国际追逃追赃和防逃工作情况等全国各地推进深化监察体制改革进程不一致,《监察法在各级监  
察机关的实施效果不尽相同各级人大常委会执法检查组需要深入调查了解本地区监察工作实际推进情  
,既要客观评价监察法实施取得的成效和经验,全面了解监察工作存在的困难,又要注重发现问题和不  
。“执法检查不是搞综合考核考评,不是评先进,不对地方部门或某项工作作全面评价执法检查就是要  
发现问题,不能走过场,不能搞评功摆好那一套①  
监察法执法检查只有坚持问题导向,真正发现问题,  
。《 》  
发现真问题,提出的监督意见才具有针对性权威性。《监察法实然性效力是监察法实施的具体结果,已  
经存在于现实社会环境之中,通过执法检查对这一事实进行客观评价,促使监察法的法律效力得到全面发  
。  
2
.检查  
监察法的应然性效力  
监察法的应然性效力是指其作为本身的全部价值与意义。《监察法应然性效力作为立法者不断  
追求的理想图景,要求监察法得到全面实施,监察立法目标得到全部实现通过组织开展执法检查,能够  
提高监察法应然性效力一方面,《监察法是国家监察和反腐败的基础性法律,需要紧密结合实施情况,  
收集修改补充和解释的合理化建议执法检查如发现监察法存在立法缺陷和不足,可以向国家立法机关  
提出修改建议,推动监察法不断发展完善;另一方面,通过监察法执法检查,可以提出新的监察立法建  
国家监察立法是一项系统性工程,离不开大量的立法调研各级人大常委会通过执法检查收集新的监  
察立法建议,能够有效利用立法资源,提高监察立法质量比如,全国人大常委会可以在监察法执法检查  
,收集正在推进的政务处分法等监察立法建议执法检查对监察法的应然性效力作出评价,既能够推  
动已经实施的监察法律的修改,又能够推动提高新的监察立法质量,实现法律监督与促进立法完善相统一。  
3
.检查  
监察法的道德性效力  
监察法是反腐败专门立法,强制性制裁性是其突出特点同时,将道德文化和伦理教育作为预防和  
反腐败的法律手段,用以强化监察对象主动依法行使权力接受监督教育的思想意识与行动自觉。《监察法》  
的道德性效力突出体现在关于国家监察工作方针的立法规范中比如,“国家监察工作坚持标本兼治综合  
治理”,“惩戒和教育相结合,宽严相济”,“加强法治教育和道德教育,弘扬中华优秀传统文化”,“构建不敢腐、  
不能腐不想腐的长效机制等条款规定。《监察法道德性效力的另一个来源是公众对预防和惩治腐败的认  
支持与积极参与,以及由此形成的广泛社会共识,“如果法律规范是处于法律确信而被人们自愿遵守,那  
么它就具有道德效力国家反腐败工作成效给予公众的获得感幸福感和安全感越多,他们对监察法》  
实施效果的评价就越高,反之亦然。  
执法检查可以从内部与外部两个视角评价监察法的道德性效力内部性评价主要收集了解监察对象  
自觉遵守和执行监察法的情况,包括是否主动接受廉政教育,是否主动接受监察机关监督,是否开展自我  
监督,是否主动执行监察建议,监察对象是否坚守理想信念和道德操守等外部性评价主要是收集了解监察  
对象之外的企业社会组织和公众对本地区监察法实施情况和反腐败工作的总体意见。《监察法道德性  
效力内容广泛,参与评价的主体多元,执法检查组需要深入开展调查研究,广泛听取各方面意见建议后作出  
整体性评价。  
()监督国家监察体制改革的推进落实  
深化国家监察体制改革是一项长期而艰巨的任务监察委员会入宪”、《监察法的制定及其相关法律  
的修订,标志着监察体制改革的第一阶段任务基本完成持续深化监察体制改革,要求全面贯彻实施监  
察法》。《监察法得到全面实施,也必然为深化监察体制改革创造有利条件,提供法治保障。《监察法执法  
检查的一项重要任务是,监督推进落实监察体制改革情况。  
栗战书以法律的武器治理污染用法治的力量保卫蓝天———在大气污染防治法执法检查组第一次全体会议上的讲话》,《中国人大》2018年  
10。  
魏德士法理学》,丁晓春吴越译,法律出版社2013年版,149。  
刘艳红《<监察法>与其他规范衔接的基本问题研究》,《法学论坛》2019年第1。  
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段鸿斌监察法执法检查的实施机制  
首先,检查本级监察机关完成改革目标任务情况监督中央重大决策的落实情况,始终是人大执法检查  
的一项重要工作十一届全国人大常委会在2009年工作报告中明确提出:“要把推动中央重大决策部署贯  
彻落实作为人大监督工作的重中之重。”十二届全国人大常委会将坚持党的领导,推动中央重大决策部署  
十三届全国人大把推动党中央决策部  
。《量  
完成中央和上级监察机关制定的改革目标任务监察机关组建改革已经全部到位,各级监察机关需坚持目  
标导向和问题导向,在实现反腐败标本兼治和健全国家监督目标体系上推进改革监察体制改革试点地区  
的监察机关,还应充分发挥先行先试的探路者作用,创造更多可复制可推广的经验。  
其次,检查推进监察体制改革的法治化与监察工作体制机制运转情况重点检查完善统一决策一体运  
行的执法工作机制,建立健全监察工作流程,开展内部权力运行的监督制约情况,落实纪法贯通法法衔接工  
作举措等情况,并对监察机关的制度规范内控机制建设和工作机制创新提出意见建议。  
最后,检查深化监察体制改革的协同推进机制对监察工作的资源力量整合措施手段运用跨地区跨  
部门协调其他机关对监察机关行使职权的支持配合以及监察机关的履职条件保障等工作协同情况提出意  
见与建议深化监察体制改革,客观上存在破与立”、“改当下立长远的矛盾,执法检查过程中,对本级  
监察机关落实改革任务作出客观精准的评价,对于符合改革原则目标有效预防和惩治腐败的创新性举措给  
予支持。  
()监督监察机关和监察人员的依法履职  
监察机关是监察法的专门实施机关,监察人员是行使监察权的法定主体监察机关与监察人员的履  
职行为产生特定法律后果,直接影响监察法的实施效果只有首先实现对监察机关与监察人员的有效监  
,才能有效监察公职人员,保护公民权利。《监察法执法检查可以适用合法性标准合理性标准和效率性  
标准,检查监察机关和监察人员的履职情况。  
1
.合法性标准  
合法性检查标准主要对监察机关和监察人员依法履职和正确行使监察权情况作出具体评价监察机关  
及其监察人员是行使国家监察权预防和惩治腐败的专门主体,严格依照法定职责法定程序行使权力是第  
一要求。《监察法规定国家监察工作严格遵照宪法和法律”、“监察人员必须模范遵守宪法和法律”,表明监  
执法检查首先要监督检查监察机关及其人员  
遵守和执行监察法的情况,检查的具体事项包括:是否依照监察法和有关法律的规定履行监督调查处  
置职责,是否存在怠于履行职责情况;是否严格遵照监察权限和监察程序,依法行权;是否与审判机关检察  
机关执法部门互相配合互相制约;是否自觉接受国家权力机关的监督和其他形式的监督;是否保障当事人  
的合法权益;监察人员违法行权是否依法得到处理等合法性评价标准的直接依据是监察法的具体条款  
和其他制度规范由于国家监察立法尚处于完善阶段,《监察法执法检查的合法性检查标准的内涵有待于  
监察法专门立法的出台进一步细化。  
2
.合理性标准  
合理性检查标准主要是评价监察机关在行使监察权的过程中,是否根据监察法立法目的和立法规范  
的原则性授权,以及实际监察工作需要,科学公正积极高效地行使了监察权检查的具体事项包括:行使监  
察权是否遵循了慎之又慎自我约束严之又严的总体要求;在立法尚未规定的制度空白地带,作出的自由裁  
吴邦国全国人大常委会工作报告(2009)》,《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2009年第2。  
张德江在全国人大常委会食品安全执法检查组第一次全体会议上的讲话》,《中国人大》2016年第8。  
栗战书在第十三届全国人大常委会第四次会议上的讲话》,《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第4。  
法官法第十条规定法官应当严格遵守宪法和法律”,《检察官法第十条规定检察官应当严格遵守宪法和法律”,它们与监察法规定监  
察人员必须模范遵守宪法和法律相比,后者对义务主体的强制性更高,义务履行能力的要求更为严格监察权是专门监督权力的权力,监  
察人员必须对宪法法律抱有极高的忠诚与审慎态度。  
43  
四川师范大学学报(社会科学版)  
量是否合理;在对监察对象的严管与厚爱激励与约束惩戒与防范等方面是否做到两者兼顾;是否探索创新  
了深化改革健全法治有效制约和监督权力的工作举措;对公职人员是否开展了有效的廉政教育法治教  
道德教育和中华优秀传统文化教育;是否切实提高监察人员的能力素质和职业伦理等在监察体制改革  
持续深化和国家监察立法尚不完善的现实条件下,监察工作中必然存在依法行权与合理裁量改革创新与规  
范守成的矛盾,因此适用合理性检查标准需要综合考虑多种因素。  
3
.效率性标准  
追求效率是严厉惩治腐败的必然要求,党的十八大以来反腐败的显著成效来自于反腐败的持续高压态  
。《监察法将构建集中统一权威高效的国家监察体制确定为立法目标之一监察权的高效运行能够  
有效强化反腐败威慑力,有助于构建不敢腐”“不想腐的长效机制适用效率性标准检查监察权运行与监  
察机关工作效率的具体事项有:是否通过执行监察法把党对反腐败工作集中统一领导的体制机制进行固  
;监察权的行使是否实现对公权力和公职人员的全覆盖及其有效性;是否整合现有国家反腐败工作力量,  
集中反腐败资源;在规范行使权力的前提下是否有效减少办案时限,提高办案质量;是否节省查办案件的人  
力物力财力等公共资源等值得注意的是,追求效率是监察权的内在属性,但不可片面追求效率而忽视依法  
严格规范行权各级监察机关要严格按照规定权限规则程序开展工作监察法实施的效率性检  
,必须统一于合法性检查,不宜单独对监察机关的工作效率作出评价。  
监察法执法检查监督的保障与协同机制  
()本级党委:监察法执法检查的政治领导与支持  
国家权力机关依法组织开展监察法执法检查,对本级监察机关和监察人员进行监督,执法检查权的具  
体行使与监督实效的保障,需要本级党委的政治领导与工作支持。  
首先,党委领导和支持本级人大组织开展执法检查,是贯彻党对人大工作领导原则的具体要求,必须始  
终坚持各级人大常委会党组对重大问题向本级党委请示报告,定期向本级党委报告工作,党委对人大依法  
履职给予支持,已经有了制度化规定党委对本级人大常委会组织开展监察法执法检查进行政治领导  
和工作支持,是执行监察法关于坚持党对国家监察工作的领导立法规范的具体行动个别地方人大常  
委会在执法检查监督实践中,贯彻执行了党委对本级人大工作的政治领导原则例如,山西省人大常委会组  
织开展监察法执法检查中,省委主要负责人亲自部署亲自把关亲自审定,从政治和全局的角度保证了强  
有力的组织领导③  
其次,党的纪律检查与国家监察的高度统一性决定了监察法执法检查,需要本级党委给予工作支持。  
党的纪律检查与国家监察工作在组织形式职能定位决策程序等方面深度交叉纪委监委合署办公,一套  
人马,两个牌子,体现的是党内监督和国家监察一体两面”,具有高度的内在一致性和互补性各级党委履  
行反腐败领导责任和主体责任,监察法在本地区的实施产生直接影响党委定期听取本级监察委的工  
作汇报,党委书记定期主持研判问题线索分析反腐败形势,听取重大案件情况汇报;监察机关作出立案审查  
调查决定给予政务处分等重要事项须向本级党委请示汇报。《监察法执法检查中发现的问题,容易并存于  
纪委与监察机关,难以彻底分开;常委会审议执法检查报告提出的意见建议,对本级党委领导纪检监察工作  
具有促进和帮助作用。  
最后,党委对监察法执法检查的领导和支持,重点在于把握政治方向与督促监督意见的整改落实。  
监察法执法检查属于国家权力机关对本级监察机关的法律监督和工作监督,在监督出发点和监督目的上,  
与党委对本级监察机关的监督高度一致,都是为了促进监察法的全面实施,促进监察机关工作但是,《监  
赵乐际在中国共产党第十九届中纪委第三次全体会议上的工作报告》,《人民日报》2019221日第4。  
关于新形势下党内政治生活的若干准则规定:“全国人大常委会党组要定期向中央报告工作”,“研究涉及全局的重大事项或作出重大决定  
要及时向党中央请示报告”,省级人大常委会党组重大事项和重要情况及时向同级党委请示报告”。  
参见:《山西省人大常委会执法检查组关于检查<中华人民共和国监察法>实施情况的报告》,《山西省人民代表大会常务委员会公报》2018年  
4。  
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段鸿斌监察法执法检查的实施机制  
察法执法检查不同于党委监督和党内监督,而具有人大监督的鲜明特性。《监察法执法检查内容范围与  
监督程序均来自法律授权,须严格依照法律规定进行监督;执法检查的过程由执法检查组实地检查常委会  
听取和审议执法检查报告监督意见的落实整改及反馈执法检查后的跟踪检查等环节构成;执法检查不干  
涉监察机关具体工作,不对监察个案发表意见;执法检查信息需要依法向社会公开因此,党委需要从政治  
上和监督实效保障方面支持本级人大常委会依法开展监察法执法检查,执法检查的组织实施由常委会及  
其执法检查组依法负责各级党委应高度重视监察法执法检查发现的主要问题,督促本级监察机关整改  
落实执法检查报告与常委会的审议意见建议,对整改落实不力的及时予以纠正监察机关将整改落实情况  
向本级人大常委会作反馈报告前,应向本级党委报告。  
()上一级监察委:在职责范围内研究处理执法检查报告及其审议意见  
地方人大常委会组织开展监察法执法检查,需要协调处理的另一个监督关系是上一级监察机关在职  
责范围内处理执法检查监督的重大问题地方各级监察委对本级人大及其常委会和上一级监察委负责,并  
接受其监督同时,上级监察委领导下级监察委的工作,“地方各级监察机关对上一级监察机关负责,与上下  
地方监察委与下一级监察委是监督与被监督领导与被领  
导的法律关系。《监察法共有11个条文对此进行了明确规定监察机关的上下级领导关系,既体现在安排  
部署工作等宏观指导层面,又体现在案件管辖履职监督和人员任免提名等具体工作中上级监委除了可  
以督促下级监委严格依法办事公正履职外,更重要的是当下级监委在履职过程中遇到各种障碍和阻力时,  
能及时提供支持和帮助,有效减少或排除干扰,保障反腐败工作的顺利开展③  
因此,地方监察机关是否全面执行监察法与上一级监察机关的正确领导和有效监督密切相关对于  
执法检查中发现的重大问题和审议执法检查报告中的意见建议,地方监察机关应当向上一级监察机关报告,  
上一级监察机关督促下一级监察机关整改落实;监督意见在上一级监察机关管理职责范围之内的,上一级监  
察机关应当接受并予以整改落实。  
结论  
监察法执法检查是国家权力机关依法行使的一项新的法律监督和工作监督权监察权性质和监察工  
作特性决定了监察法执法检查的监督目的监督内容与监督程序具有鲜明特征各级人大常委会在寓支  
持于监督的监督原则指向下,及时组织开展监察法执法检查,监督监察法的全面实施,监督监察机关依  
法严格行权,推动国家监察体制改革的持续深化。《监察法执法检查探索积累的经验,有助于各级国家权力  
机关通过其他法定监督形式监督本级监察机关在新的起点上,推进国家反腐败工作的法治化规范化,既  
需要持续深化监察体制改革和进一步完善国家监察立法,更有赖于通过监察法执法检查监督,确保国家反  
腐败立法得到正确执行和严格遵守。  
[责任编辑:苏雪梅]  
中共中央纪委检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写《<中华人民共和国监察法>释义》,中国方正出版社2018年版,83  
。  
十八届三中全会决定提出:“查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。”  
中国共产党纪委检察机关监督执纪工作规则第九条明确规定:“地方各级纪检监察机关对作出立案审查调查决定给予党纪政务处分等重  
要事项,应当向同级党委请示汇报并向上级纪委监委报告,形成明确意见后再正式行文请示遇有重要事项应当及时报告。”下级监委主任、  
副主任提名考察以上一级纪委监委会同组织部门为主;上级监察委领导下级监察委领导内容与范围参见:《<中华人民共和国监察法>案例  
解读》,中国方正出版社2018年版,89。  
覃春娥如何把握好监察机关上下级领导关系———加强上级对下级监委的领导》,《中国纪检监察》2018年第10。  
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