四川师范大学学报(社会科学版)
院”,一般不涉及企业、事业单位和其他组织。① 《监察法》执法监察作为国家权力机关一种新的法律监督和
工作监督形式,需要处理好以下三个问题。
第一,常委会委员在执法检查中行使监督权,同时他们属于监察对象,需要合理、妥善地处理好这一交叉
监督关系。作为《监察法》执法检查组成人员的常委会委员,开展执法检查属于履行职务行为;常委会会议上
审议执法检查报告,委员们发表审议意见,向监察机关有关负责人询问,或者联名提出质询案,均是以个人名
义行使监督权。与此同时,绝大多数常委会委员因具有公务员身份而作为监察对象,本级监察机关对他们的
依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况进行监督,并对它们的职务违法和职务犯罪行为开展调查
和处置。如何消减相互交叉监督的掣肘,减轻监督机关的工作顾虑和委员个人的思想顾虑,需要合理的制度
设计。对此,有学者认为,监察机关对本级人大常委会的公务员的监察应当十分审慎,“监察机关不得介入权
力机关职权的‘核心领域’”②;监察机关“监察的是公职人员行使公权力的职务行为,该公职人员所属的单位
不是监察委员会的监察对象”③。笔者认为,在《监察法》执法检查中,常委会委员代表本级国家权力机关依
法行使对本级监察机关的监督权,属于依法履职行为,监察机关不宜对其进行监督。监察机关对常委会委员
执法检查的监督意见如果持有异议,应进行报告和工作沟通,而不能对委员的履职行为进行监督监察。
第二,人大代表参加《监察法》执法检查的监督难点④。各级人大常委会可以邀请本级人大代表参加执
法检查。人大代表参加本级国家权力机关的执法检查,已经成为代表闭会期间活动的一项重要载体。人大
代表参加《监察法》执法检查监督监察机关,他们是否作为监察对象,在一定程度上对执法检查的监督实效产
生一定影响。《监察法》没有明确规定人大代表是否属于监察对象。对此,学术界有两种不同观点。一种观
点认为,人大代表不应纳入监察对象,对人大代表的违纪违法行为可通过建立人大内部纪律惩戒机构予以追
究⑤;对普通人大代表的监督属于人大及其常委会的职权⑥。另一种观点认为,监察委员会能够监察人大代
表,监察委员会在监察人大代表时存在监察职责、监察措施、监察程序三方面的限度。 人大代表符合监察
对象的实质条件,监察人大代表时存在一定的职权限度。 只有人大代表利用代表身份作出法律禁止的行
为时,人大代表才成为监察对象。 笔者认为,人大代表不作为监察对象,更有利于其履行代表职务。人大
代表受邀参加《监察法》执法检查,对监察工作和监察机关提出建议、批评和意见,属于参加行使国家权力的
具体履职行为,行使代表监督权,本质上代表人民的意志和利益。并且,《代表法》等法律已经明确规定了对
人大代表违法犯罪行为的处理,如果人大代表作为监察对象,可能会抑制其参加执法检查监督的积极性与能
动性。
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第三,不应当将本级人大常委会贯彻执行《监察法》情况作为执法检查监督的一项内容。监察委员会向
本级人大常委会机关派驻或者派出监察机构和监察专员,派驻或者派出的监察机构、监察专员有权对人大常
委会机关的公务员进行监督、调查和处置。监察机关对他们的监察情况,不应纳入执法检查的范围。常委会
委员在执法检查中对常委会及个人遵守和执行《监察法》的情况所发表的意见,属于自我监督,不应作为执法
检查报告的组成部分,对此,可以通过常委会的工作报告向本级人民代表大会报告。
上述分析表明,执法检查组成人员中的人大常委会委员和相关工作人员作为监察对象,监督主体与被监
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《监察法》执法检查会对本级检察机关、审判机关,以及政府执法部门执行该法律的相关工作进行监督,但主要监督对象是本级监察机关。执
法检查中发现其他机关执行《监察法》存在的问题,也应在执法检查报告中一并提出。
秦前红《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》,《探索》2017年第6期。
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《监察委监察的是“人”而不是“机关”》,《中国纪检监察报》2017年11月13日。
由国家工作人员兼任的人大代表,行使公权力,具有公职身份,享受公职待遇,应该作为监察对象;普通公民担任人大代表,行使代表权利,非
公职身份,不享有公职待遇。
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参见:秦前红《国家监察法实施中的一个重大难点:人大代表能否成为监察对象》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2018年第6期。
参见:胡锦光《论监察委员会“全覆盖”的限度》,《中州学刊》2017年第9期。
郭文涛《监察委员会监察人大代表的理论与论证》,《西南政法大学学报》2018年第4期。
李孟锐《论作为监察对象的人大代表》,《黑龙江省政法管理干部学院学报》2019年第2期。
谭宗泽《论国家监察对象的识别标准》,《政治与法律》2019年第2期。
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