四川师范大学学报(社会科学版)
权力制约包含内部制约与外部制约。内部制约就是通过机关内部设置不同机构来行使同一职能,使这些
机构之间形成审核、同意或否决的关系,形成权力制约。内部制约的好处是制约者与被制约者都熟悉机关运作
流程与业务,具有信息和专业优势,容易发现问题,且内部更容易协调沟通,使权力运作顺畅和高效率。内部制
约主要问题就是内设机构之间独立性不够,制约意志不强,影响制约机制效能的发挥。
《监察法》为落实宪法对监察机关调查权受制约的原则,规定了很多内部制约条款。《监察法》第三十六条
明确要求:“监察机关应该严格按照程序开展工作,建立问题线索处置、调查、审查各部门互相协调、互相制约的
工作机制。”据此,监察机关设置多个机构来行使调查权,使机构之间形成制约关系,同时,监察委员会对内设各
机构具有制约权。此外,监察法还设置了上下级监察机关层级制约关系,形成了三个层次内部制约机制。
(一)内部机构职能分立,形成制约机制
根据《监察法》第三十六条,监察委内部设置多个职能部门,如线索处置部门、调查部门、审查部门,分别行
使一定的调查权,赋予部门间一定的审核、否决的权力,以此形成内设部门之间制约关系。
.线索处置职能内部制约机制。线索处置职能由举报中心、案件管理部门和监察委员会共同行使,三者之
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间形成制约关系,以此把好立案关,且不遗漏有价值的举报信息。举报中心收到举报后,要登记所有举报信息,
甑别有价值和无价值的举报信息,提出初核意见,经案件管理部门审核和机关负责人批准,成立核查组,进行初
步核实。初步核实工作结束后,初步核实组要写出初步核实情况报告,由承办部门提出分类处理意见,报机关
主要负责人审批。可见,线索处置职能不是一个部门单独完成,而是实行职能分解,由多个部门和岗位共同完
成,体现了层层把关、多层审核的权力制约精神。
.立案职能内部制约机制。《监察法》第三十八、三十九条规定了立案的实体与程序要件。办理立案涉及到
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初步核实组、承办部门和机关主要负责人三个部门和岗位。案件线索经过初步核实,发现监察对象涉嫌职务违
法和犯罪、需要追究法律责任,提出立案调查建议,经过承办部门审核同意,由机关主要负责人批准立案。可
见,立案并非一个部门或一个领导能够决定,而是由多个部门办理,经过多层审核审批,才能最终决定立案。
3.审理职能对调查职能的内部制约。调查权主要由调查部门承担,调查部门运用监察法授权的各种调查措
施,收集相关证据,查清涉案事实,追缴赃款赃物,尽可能抓获犯罪嫌疑人,并对案件进行定性,调查结束后写出
调查报告,送交审理部门对案件审核把关。审理部门对案件进行全面审查。这种审查对职务违法案件的处理
尤其重要。因为这类案件不构成犯罪,不需要移送到检察机关审查起诉,缺少了检察机关和审判机关的外部制
约,监察机关案件审理部门的内部制约就显得特别重要。审理部门对案件的证据、事实、定性、办案程序进行审
核把关,排除非法证据,使办案质量达到审查起诉的要求。监察机关是我国职务犯罪调查唯一法律授权机关,
其对职务犯罪调查权具有排他性①。监察机关收集的证据不仅是监察处置的依据,而且要在刑事诉讼程序中使
用,为此,监察机关收集的证据必须达到刑事审判上的证据要求和标准。监察机关调查部门要按照《监察法》要
求收集证据,审理部门承担审核把关证据职能。审理部门要按照《监察法》《刑事诉讼法司法解释》对各种证据
的审查与认定标准,对调查部门收集到的证据进行审核把关,使证据达到确实、充分的证明标准,同时审核调查
部门收集证据方式和程序是否符合《监察法》《刑事诉讼法》及司法解释的要求,确保证据具有合法性,更为重要
的是落实《监察法》《刑事诉讼法》关于非法证据排除的规定,排除非法证据。《刑事诉讼法》第五十四条规定,凡
是以刑讯逼供等非法方式收集的证据,以及收集的物证、书证不符合法定程序,不能补正或者作出合理解释的,
应当作为非法证据排除。《监察法》第四十条规定,严禁以威胁、引诱和欺骗以及其他非法方法收集证据。非法
证据排除是我国《刑事诉讼法》和《监察法》确立的基本规则,是防止刑讯逼供的重要制度保障,也是减少冤假错
案的法律保障。除了审核证据外,审理部门还要把牢事实清楚关、案件定性关。无论是何种监察处置,都要建
立在查清事实、定性准确的基础上,尤其是向检察机关移送的案件,要达到刑事公诉的标准。对于调查部门未
建议移送检查机关的案件,如果审理部门经审查认为应该移送审查起诉的,依法提出自己的意见,报监察委员
会讨论决定,避免以纪代刑监察处置的出现。可见,监察机关案件审理部门严格执行权力制约规定,有效发挥
对调查权的制约职能,对于调查权的正确行使、调查对象人权保障、提高办案质量和权威性均具有非常重要的
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朱福惠《论检察机关对监察机关职务犯罪调查权的制约》,《法学评论》2018年第3期,第16页。
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