四川师范大学学报(社会科学版)
区分。党内法规是指,“调整党内行为关系的规范,由党内专门机关制定、认可和解释,以权利和义务的双向规
定为调整机制,通过程序予以强制实施的法规总和”①。党内法规制度是指,“由中国共产党的一定层级的组织
所制定的,体现党的利益关系和统一意志,调整党内关系和党群关系,规范党组织工作、活动和党员行为的各类
规章制度的总称,是党内法规和党内制度的总称”②。由此可见,党内法规制度包括党内法规,是更为广义的行
为规范。将党内较为成熟的制度和规范性文件通过法定程序上升为体现全党意志的党内法规,是中国共产党
长期政治实践的经验总结。当前,学术界普遍达成共识,认可党内法规具有普遍意义上的“法”的一般属性。首
先,从词义学角度分析,党内法规作为复合偏正短语,由“党内”和“法规”两个词语构成,“党内”反映出法规效力
作用场域,语义重心“法规”则规定其本质特性,这表明党内法规从属于法规范畴,属性上呈现出“法”的一般特
性。其次,从法理学角度分析,党内法规规范公权力,符合广义上“法”的一般属性的规定。虽然有观点认为
“法”的一般特性必须符合“国家作为制定主体”这一基本构成,但是在法律实践中,存在着履行公权力的主体行
使立法权的现象,比如行政法规的立法主体虽然为行政机关,但行政法规具有“法”的一般属性的事实却难以否
认。中国共产党作为执政党领导国家治理工作的方方面面,公务员队伍中中共党员占绝大多数,尤其是领导干
部岗位。党内法规的立法宗旨不仅仅为了规约党员行为,更为了规制党员行使由人民群众赋予的国家公权力。
因此,中国共产党作为特殊立法主体所制定的调整党内全体党员行为的规章制度具有广义“法”的特性。最后,
从政治学角度分析,政治实践法治化趋势赋予党内法规“法”的一般属性。政党通过运作国家政权实现自身所
代表阶级的利益,政党参与政治过程的行为是否能够始终站稳阶级立场并代表阶级利益,不仅取决于党员的政
治觉悟,也取决于科学的制度工具对政党行为的规范。政治法治化是国家法治化的必然要求,国家法治化以政
治法治化为基础。将政治纳入法治化轨道并运用制度加以规范就成为国家法治建设进程中的重要内容。党内
法规是联结依法治国和依规治党的制度连通器,因此,将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系有其必
然性,党内法规在政治实践过程中“法”的一般属性逐步凸显。然而,党内法规制度是广义上的党员行为规范,
它包含了“党内法规、党内管理制度和规范性文件”③,其中党内法规是更为稳定的具有更强约束力和强制力的
行为规范,它与其他两者的本质性区别在于具有“法”的一般属性。因此,建构党内法规实施体系必须从法理学
和政治学视角加以审视。
2.党内法规实施有别于党内法规制度执行,表现出范畴广度的延展及结构的逻辑自洽
党内法规具有的“法”的一般属性,赋予了党内法规实施区别于其他公共政策实施或一般制度执行更为丰
富的内涵,使得党内法规实施也必须在法理学语境中进行研究。公共政策语境中“实施”和“执行”具有相似的
含义,都是指政策在实践中的运行,在这一视阈下党内法规实施和党内法规制度执行本质上都是党组织和党员
同志对党内法规的贯彻落实。但法理学语境中“实施”和“执行”的含义迥然不同,“法律的实施侧重于执法、司
法和守法”④,法的执行则是执法机关运用法律管理社会的活动。党内法规具有的“法”的一般属性使党内法规
实施亦呈现出“法的实施”的一般属性,但仍有别于法,因而在实施环节上类似法的实施而又有所区别。党内法
规实施由一系列环环相扣、逻辑自洽的环节构成,包括知规、守规、执规、督规等各方面:知规为实施活动奠定理
论基础,培育文化氛围;守规是党组织和党员依照党规党纪自我约束的活动,是实施活动的核心部分;执规是对
违规行为的处理,为守规划定底线,是实施活动的关键所在;督规使得党内法规始终围绕“立法目标”而实施,是
实施活动的保障。这些环节之间的相互配合与协作,使得党内法规实施具有比党内法规制度执行更丰富的内
涵和更系统化的结构。党内法规制度执行是单向度的,侧重党内法规制度贯彻落实;党内法规实施是多维度
的,不仅注重强调党内法规遵守和落实情况,也强调党规宣传、违规追责、党规监督。党内法规执行与党内法规
制度执行亦有所区别,指的是党的纪律部门依照党内法规规定的职责和程序履行职责,调查处理违反党纪党规
行为的活动,是执纪行为。鉴于党内法规实施和党内法规执行概念在法理学上的差异,党内法规实施是指各级
党组织和党员,“在充分认知和认同党内法规的价值理念、宗旨目的和具体行为规范的基础上”,学习、遵守、执
①
②
③
④
李军《中国共产党党内法规研究》,天津人民出版社2016年版,第58页。
李斌雄《扎紧制度的笼子:中国共产党党内法规制度的重大发展研究》,武汉出版社2017年版,第19页。
施新州《中国共产党党内法规及其制度体系的内在逻辑》,《中国延安干部学院学报》2017年第1期,第21页。
马怀德主编《法律的实施与保障》,北京大学出版社2007年版,第8页。
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