四川师范大学学报(社会科学版)
工作办法,并且覆盖省级以下县级以上各级各类行政区域,连自治县亦不例外①。
前述规范俨然构成关于特约监察员制度的纵向体系,它们既涉及同类事项,也在上下级之间存在一定的
依附关系。从制定依据上看,省级办法均以《监察法》和国家监委的相应监察法规为制定依据,省级以下的办
法则通常逐层依照上级规范而制定,比如,湖南省郴州市的办法依照《监察法》、国家监委的监察法规以及湖
南省的办法②,广东省肇庆市高要区的办法则依照《监察法》以及国家、省、市三级监委的办法③。此外,偶尔
也会出现省级以下的办法(如南昌市)跳过本省办法而直接依据《监察法》和国家监委的监察法规④。可见,
不仅各级监委均实际地行使规则制定权,而且其规则制定的实践较为丰富多样。这表明,随着监察体制改革
的实践发展,监察机关立法权纵向配置已经成为一个不容回避的问题。而前文所述的既有各种学术观点都
受到不同程度的冲击,回避论已经完全过时,肯定论的有限肯定已经落后于实践,而否定论则完全被实践所
抛弃。
(二)监察机关立法权泛化的深层原因
从总体上看,从事立法活动的监察机关在层级上已经完全泛化,地方各级监察机关都在制定规则。相比
之下,地方性法规和地方政府规章的制定主体在2015年地方立法扩容后也只是下沉到设区的市。前述状况
是由多种因素造成的,但从根本上讲,监察体制改革的步伐过快是其深层原因。一方面,《宪法》和《监察法》
基于有限的监察体制改革试点经验而迅速建立了监察基本制度,监察制度实际运作的各个方面都需要具有
可操作性的监察规范,因此监察规范的需求骤增;但另一方面,监察立法权的单一配置导致规范供给极为有
限,监察规范依《宪法》和《立法法》⑤只能由全国人大及其常委会以法律形式来供给,“2019年《决定》”才正式
增加监察法规。两相对比,监察规范供求之间存在巨大的缺口,而且并无有效的化解机制。
在此意义上,全国人大常委会“2019年《决定》”是缓解监察规范供求矛盾的一个临时方案,在正式修改
《立法法》确立监察机关立法权制度以前,它至少创造了一个增加监察规范供给的过渡期,其效果仍有待进一
步观察。不过,“2019年《决定》”的问题在于,它仅暂时满足了国家监委的立法需求,却忽视了省级以下监察
机关的立法需求。当然,从理论上讲,国家监委可以通过制定监察法规同时满足各级监察机关的立法需求,
比如国家监委的特约监察员工作办法完全可以同时规定各级监委的特约监察员制度。但该办法却没有顾及
地方监委,甚至没有授权地方监委制定类似办法。依此类推,上级监委在制定规则时完全可以兼顾下级监委
的需求。然而,这种情形在实践中从未发生。有趣的是,尽管上级监委从未授权下级监委制定类似办法,下
级监委却常将上级监委的办法作为制定自身办法时的依据。由此可见,各级(特别是上级)监察机关在制定
规则时存在各自为政的情况,即仅着眼于自身的立法需求。
(三)监察机关行使立法权的合法性反思
从规范上讲,各级监察机关的立法行为是无法逃避合法性拷问的。从基本价值来看,这显然涉嫌违反
“
法无授权不可为”的公法原则⑥。在未得到相关法律肯定或授权的条件下,各级监察机关所制定的规则必
然在性质、权限、效力等方面均处于模糊状态。地方监察机关制定的规则能否视为监察规章? 它们具有何种
①
②
由于涉及众多行政区域,此类工作办法数量庞大,较为典型的有:《武汉市监察委员会特约监察员工作办法》、《秦皇岛市监察委员会特约监察
员工作办法》、《厦门市监察委员会特约监察员工作办法》、《郴州市监察委员会特约监察员工作办法》、《肇庆市监察委员会特约监察员工作办
法》、《高要区监察委员会特约监察员工作办法》、《乐东黎族自治县监察委员会聘请特约监察员工作实施方案》,等等。
《郴州市监察委员会特约监察员工作办法》第一条规定:“为深化国家监察体制改革,充分发挥纪委和监委合署办公优势,推动监察机关依法
接受民主监督、社会监督、舆论监督,规范特约监察员工作,根据《中华人民共和国监察法》,参照《国家监察委员会特约监察员工作办法》、《湖
南省监察委员会特约监察员工作办法》,制定本办法。”郴州纪检监察网,2019年9月25日发布,2020年2月6日访问,httpꢄꢅꢅwwwczlz
czsgovcnꢅzwgkꢅtzggꢅcontent_2996594html。
③
广东省肇庆市高要区纪委监委出台《高要区监察委员会特约监察员工作办法》,该办法是根据《监察法》、《国家监察委员会特约监察员工作办
法》、《广东省监察委员会特约监察员工作办法》及《肇庆市监察委员会特约监察员工作办法》制定的。
《南昌市监察委员会特约监察员工作办法》的制定依据是《监察法》和《国家监察委员会特约监察员工作办法》,而此前,江西省纪委监委已印
发《江西省监察委员会特约监察员工作办法》。
④
⑤
⑥
根据《立法法》第八条第二项的法律保留原则,“各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”只能由全国人大
或其常委会制定法律。从理论上讲,各级监察机关的产生、组织和职权也应类推适用法律保留原则。
童之伟《“法无授权不可为”的宪法学展开》,《中外法学》2018年第3期,第570页。
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