彭思远ꢃ李照彬ꢃ监察国家赔偿案件受理机制研究
虽然《监察法》并未明确监察调查属于刑事侦查,也未提出可以适用《刑事诉讼法》,但监察调查与其后的审查
起诉、刑事审判属于一个完整的过程。就“过程”的字面定义来看,包括事物酝酿、发生、发展、结束的整个阶
段,将涉及职务犯罪的监察调查视为刑事诉讼过程之一并无歧义。
其次,从权力的渊源分析其实然性。监察调查权源于职务犯罪双轨并入一轨调查①。通过合并职务犯
罪侦查机构,使得原纪委、监察机关党纪政纪调查与检察机关刑事调查合二为一,实现监察委员会调查与刑
事调查一体化的“单轨体制”。因此,监察委员会职能中涉及职务犯罪调查权本质上为刑事侦查权。
再次,从职能配置的合理性来分析。从侦查与调查的定义来看,两者存在割裂现象②,对侦查定义进行
修改,纳入调查之义属立法发展方向。《监察法》没有“一刀切”将调查纳入侦查,有其机制性质区分的原因,
即在涉及刑事侦查权性质的调查权力之外,监察委员会还拥有对职务违法的调查权等。多种权力融合在一
起予以规定,是监察调查无法单一明确其刑事侦查性质的制度原因之一,但也无法磨灭监察调查中刑事侦查
的特征,将监察调查权在国家赔偿中视为刑事侦查权具有当然的合理性。
综上,《国家赔偿法》中的刑事赔偿与监察赔偿具有较高契合度,赋予监察国家赔偿以刑事赔偿性质有了
充分的理由。之前,《国家赔偿法》对刑事赔偿程序已有详尽的规定,赔偿请求人可以用来支撑其请求,监察
机关和人民法院赔偿委员会办理监察国家赔偿案件时均可予以适用。但是,也要考虑到,监察调查毕竟不等
于刑事侦查,因此,在之后的国家赔偿法修订中,可以准许据条款规定其适用的性质为“参照”。
(三)分级办理:自赔、复议与委赔程序的选择
按照现有刑事赔偿程序的设定,除人民法院作为赔偿义务机关的国家赔偿案件外,按时间先后均可能因
当事人申请而经过自赔、复议、委赔三级程序。其一,自赔指赔偿义务机关先行处理。这是世界众多国家和
地区的通行做法。例如奥地利国家赔偿法规定:“被害人应先向有赔偿责任之官署以书面请求赔偿”;我国台
湾地区则规定:“依本法请求损害赔偿时,应先以书面向赔偿义务机关请求之。”③我国监察国家赔偿的自赔
存在前置程序,即受害人请求赔偿应当先向作为赔偿义务机关的相应监察委员会提出。除了监察委员会逾
期不受理或逾期不办结案件的情形之外,人民法院赔偿委员会不直接受理赔偿请求人提出的监察赔偿案件。
其二,监察赔偿复议程序,指行使监察权的上一级机关依照法律规定,根据赔偿请求人的申请,对有关职务侵
权行为进行审查判断,以判明责任的归属和过错分配,并对赔偿争议所应遵循的方式、步骤、顺序和时限进行
确认,从而作出是否予以赔偿决定。在提起复议的时效和理由上,《国家赔偿法》第二十四条的规定是:“赔偿
义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定,赔偿请求人可以自期限届满之日起三十日内向赔偿义务机
关的上一级机关申请复议;赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的,或者赔偿义务机关作出不予赔偿
决定的,赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三十日内,向赔偿义务机关的上
一级机关申请复议。”此外,需要说明的是,如果国家监察委员会作为赔偿义务机关,因其为国家最高监察机
关,则无复议之说,与人民法院作为赔偿义务机关的情形一样,只能直接向人民法院赔偿委员会提出赔偿申
请。其三,委赔则指人民法院对国家赔偿案件的终局处理。赔偿请求人不服复议决定,可以在收到复议决定
之日起或者逾期三十日内,向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。该委赔决定
作出即生效,赔偿请求人与赔偿义务机关享有申诉的权利。
贯穿前述自赔、复议、委赔的三个程序需要解决的一个难点问题是赔偿义务机关的确定问题,如对涉及
留置等侵犯人身权案件的赔偿义务机关的确定。根据《国家赔偿法》第二十一条关于行使侦查职权的机关为
赔偿义务机关的规定,那么作出留置等限制人身权决定并采取留置措施的监察机关就应当为赔偿义务机关。
在实践中,存在作出留置决定与采取留置措施的监察机关不一致的情形,例如决定留置后,指定下级监察机
关办案。参照检察机关作为赔偿义务机关的批准逮捕与提起公诉机关不一致的情况,以批准逮捕机关为赔
偿义务机关的区分原则,那么应当以作出留置决定的监察委员会为赔偿义务机关,统一对受害人承担赔偿责
①
②
③
陈瑞华《司法行政体制改革的初步思考》,《中国法律评论》2017年第3期,第32页。
程雷《“侦查”定义的修改与监察调查权》,《国家检察官学院学报》2018年第5期,第125页。
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