孔德王ꢄ全国人大常委会先行审议全国人大法律案制度探究
审议法律案①。这些举措都将全国人大常委会的积极作为视作改善全国人大立法表现的着力点,因为不管
是提出法律案,还是安排审议法律案,都离不开全国人大常委会主动行使职权。
与目前的改革动向不同,学界长期以来都倾向于认为,全国人大常委会的职权扩大、影响增强不仅有超
出宪法设定之嫌,而且是造成全国人大立法职能不彰的主要原因。为扭转国家立法权运行背离规范轨道的
局面,学者重申全国人大相对于全国人大常委会的优越地位,主张维护全国人大的宪法地位和民主功能,从
规范设置上限制全国人大常委会在宪法边界之内活动。具体思路包括两个方面:一方面,填补全国人大和全
国人大常委会立法权限划分的宪法漏洞,明确各自的立法事项范围,避免长久以来的权限纷争和混淆②;
另
一方面,构建宪法权力配置的保障机制,由专门机构负责解释宪法,应对可能的权限争议,承担合宪性审查职
责,纠正全国人大常委会的不当行为③,同时激活全国人大事后监督和制约全国人大常委会的宪法设计功
能,增强相关条款的可操作性,适时改变、撤销后者制定的不适当的法律④。 ,
总之在大多数学者看来,全国
人大和全国人大常委会之间是一种“此消彼长”的关系,只有事前明晰权限范围、事后强化纠正机制才能确保
前者优位于后者,进而使二者立法的实际表现与宪法设计相一致。
但是,既有研究普遍忽略了全国人大常委会在全国人大立法活动中所发挥的建设性作用。受制于会期
等议事资源的短缺,全国人大一方面根据宪法规定作出授权,将行使某方面立法权或制定具体法律的权力明
文赋予全国人大常委会,这是我国人大制度的“固有制度安排”⑤。例如,2020年,根据《全国人民代表大会关
于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》的明确授权⑥,全国人大常委会制
定了《香港特别行政区维护国家安全法》。另一方面,根据法律规定,全国人大在审议法律案之前或之后可以
借助全国人大常委会的审议弥补自身议事能力的不足。例如,1987年六届全国人大第五次会议授权全国人
大常委会会后继续审议其原则通过的《村民委员会组织法(草案)》,然后颁布试行,就是全国人大审议法律案
之后,再借助全国人大常委会对一些问题继续审议的典型案例⑦。而更值得重视的是,在全国人大审议法律
案之前,由全国人大常委会先行对其进行审议,已经被《立法法》、《全国人民代表大会议事规则》先后确认,并
发展成为全国人大立法程序启动前的“前置程序”。曾参与1982年《宪法》修改并长期供职于全国人大常委
会的王汉斌指出:“这部宪法实施以来,我国制定的法律80%以上是由全国人大常委会审议通过的。即使是
全国人大审议通过的法律,事先也都经过全国人大常委会审议,有的还经过多次审议,在比较成熟后才提交
全国人大审议通过。”⑧此外,相较于全国人大事后授权继续审议,全国人大常委会事前先行审议全国人大法
律案更为频繁,称之为常规立法制度并不为过⑨。但遗憾的是,学界对该制度关注不足,仅在其他研究中顺
ꢀ
带提及,缺乏系统的研究ꢈꢊꢉ。
全国人大常委会先行审议全国人大法律案制度(下文根据语境简称为“先行审议制度”或“先行审议”),
指的是特定提案主体在全国人大闭会期间将原本应当向全国人大提出的法律案提交给全国人大常委会审
议,全国人大常委会先行审议之后,或者决定将该法律案向全国人大提出以进行正式审议,或者决定自行表
决通过的制度设计。在现行《宪法》施行40周年之际,系统研究先行审议制度,不仅能够揭示全国人大立法
过程的真实样态,而且能够为学界重新认识全国人大和全国人大常委会关系打开新的视野。本文认为,先行
①
②
③
④
⑤
⑥
《法治中国建设规划(2020ꢇ2025年)》,《人民日报》2021年1月11日,第1版。
李克杰《我国狭义法律类型化的困局与化解》,《东方法学》2016年第6期,第66ꢇ79页。
韩大元《论全国人民代表大会之宪法地位》,《法学评论》2013年第6期,第3ꢇ17页。
李店标、冯向辉《我国国家立法权配置优化的面向》,《学术交流》2018年第5期,第61ꢇ67页。
曲頔《全国人民代表大会授权常务委员会行使相关职权研究》,《中国法律评论》2021年第2期,第192ꢇ193页。
《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》,《全国人民代表大会常务委员会公报》2020
年第2号,第284页。
⑦
⑧
万其刚《论当代中国的授权立法》,《当代中国史研究》1996年第5期,第41页。
王汉斌《王汉斌访谈录———亲历新时期社会主义民主法制建设》,中国民主法制出版社2012年版,第80页。
⑨
1982年《宪法》实施后,全国人大审议法律案后再授权全国人大常委会继续审议的情况只出现过两次。参见:万其刚《论当代中国的授权立
法》,《当代中国史研究》1996年第5期,第41ꢇ42页。
ꢈꢉꢊ有学者主张人大的审议分为“准备性审议”和“正式审议”两种类型,前者的主体为常委会,旨在决定是否将法律案列入会议议程,并对已经列
入议程的法律案进行完善。参见:宋方青《立法能力的内涵、构成与提升:以人大立法为视角》,《中外法学》2021年第1期,第169页。
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