第４２ 卷第３ 期
四川师范大学学报（社会科学版）
Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｉｃｈｕａｎ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ （Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎ）
Ｖｏｌ．４２，Ｎｏ．３
Ｍａｙ，２０１５
２０１５ 年５ 月
城镇化进程中农民工工资
支付保障制度研究
ａ
王ꢀ 蓓，黄晓渝
ｂ
（
四川大学ａ．法学院，成都６１０２０７；ｂ．经济学院，成都６１００６４）
ꢀ
ꢀ 摘要：城镇化与农民工的利益正相关，强化农民工工资支付保障制度建设，对于我国城镇化发展战略意义重
大。 目前应用较广且专门或主要针对农民工工资支付的六项保障措施中，存在行政措施多于法律手段、法律位阶
低、制度发展不均衡和部分制度不合法等问题。 建议通过提升立法规格、清理和完善各项工资支付保障措施的方
式，切实保障农民工的劳动报酬权，激励这一群体在我国城镇化建设中发挥更大作用。
关键词：城镇化；农民工；工资；支付保障
中图分类号：Ｄ４７１ꢀ 文献标志码：Ａꢀ 文章编号：１０００⁃５３１５（２０１５）０３⁃００３６⁃０９
ꢀ
ꢀ 自２００４ 年开始，党中央已经连续十年颁布以
三农”为主题的一号文件，其基本目的在于采取各
一ꢀ 城镇化与农民收入的相关性分析
（一）农民收入现状
“
种措施来增加农民收入。 ２０１３ 年，我国的农村人口
从２００５ 到２０１３ 年，我国农民收入不断提高，年
人均纯收入从２００５ 年的３２５４ꢁ ９ 元上升到２０１３ 年
的８９９５ꢁ ９ 元，翻了两番多，年增长率达到１３ꢁ ４３％。
其中，工资性、家庭经营性、财产性和转移性收入从
绝对数量上都在逐年增加。 此外，农民收入结构也
呈多元化发展的趋势。 对比２００５ 年和２０１３ 年的数
据，可以发现，工资性收入已经赶超家庭经营性收
入，成为农民收入的主要来源（见表１）。
［１］
２９６１ 万，占总人口的４６ꢁ ２７％ ，拥有巨大的消费
６
潜力，是拉动内需、促进国内消费市场健康增长和推
动国民经济可持续发展的关键因素。 可见，农民增
收对于我国的经济和社会发展具有非常重要的现实
意义；同时，提高农民收入、缩小城乡差距也是社会
和谐稳定的保证。
２
０ 世纪９０ 年代中后期，我国正式提出了城镇
①
化发展战略。 目前，各级政府都认为城镇化是解
决“三农”问题、增加农民收入的主要途径。 本文拟
在其他学者研究的基础上，结合当前户籍改革政策，
研究城镇化对农村居民工资性收入的影响程度，分
析和评价我国现行农民工工资支付保障制度，并提
出完善这一制度的法律建议。
表１．全国２００５ 至２０１３ 年
［
２］
农村居民家庭人均纯收入（单位：元）
年份总收入工资性家庭经营性财产性转移性
２００５ ３２５４ꢁ ９ １１７４ꢁ ５ １８４４ꢁ ５ ８８ꢁ ５ １４７ꢁ ４
收稿日期：２０１５⁃０１⁃０６
基金项目：本文系四川省社会科学“十二五”规划２０１４ 年度“法治专项”项目“新形势下化解社会矛盾的法治路径与机制研
究———以劳动争议案件的处理为视角”（ＳＣ１４ＦＺ１４）的阶段性研究成果。
作者简介：王蓓（１９７８—），女，四川成都人，经济学博士，四川大学法学院副教授、硕士生导师；
黄晓渝（１９７７—），女，重庆人，四川大学经济学院博士研究生，四川大学图书馆馆员。
３６
王ꢀ 蓓ꢀ 黄晓渝ꢀ 城镇化进程中农民工工资支付保障制度研究
ꢀ
ꢀ 表３ 中ｉｎｃｏｍｅ 代表农民人均年收入，而ｕｒｂａｎｉ⁃
２００６ ３５８７ꢁ ０ １３７４ꢁ ８
２００７ ４１４０ꢁ ４ １５９６ꢁ ２
２００８ ４７６０ꢁ ６ １８５３ꢁ ７
２００９ ５１５３ꢁ ２ ２０６１ꢁ ３
２０１０ ５９１９ꢁ ０ ２４３１ꢁ １
２０１１ ６９７７ꢁ ３ ２９６３ꢁ ４
２０１２ ７９１６ꢁ ６ ３４４７ꢁ ５
２０１３ ８８９５ꢁ ９ ４０２５ꢁ ４
１９３１ꢁ ０
２１９３ꢁ ７
２４３５ꢁ ６
２５２６ꢁ ８
２８３２ꢁ ８
３２２２ꢁ ０
３５３３ꢁ ４
３７９３ꢁ ２
１００ꢁ ５
１２８ꢁ ２
１４８ꢁ １
１６７ꢁ ２
２０２ꢁ ２
２２８ꢁ ６
２４９ꢁ １
２９３ꢁ ０
１８０ꢁ ８
２２２ꢁ ３
３２３ꢁ ２
３９８ꢁ ０
４５２ꢁ ９
５６３ꢁ ３
６８６ꢁ ７
７８４ꢁ ３
ｚａｔｉｏｎ 代表的是城镇化率。 相应的回归方程为ｉｎ⁃
ｃｏｍｅ＝５１９６５ꢁ ６４∗ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ－１９５５５ꢁ ７２。 其中，可
决系数为０ꢁ ９６８１，表明方程拟合程度较高。 Ｆ 统计
量的Ｐ 值为０ꢁ ００００，说明回归模型的总体效果显
著。 而回归系数的Ｔ 统计量的Ｐ 值也均为０ꢁ ００００，
小于显著水平（０ꢁ ０１），可认为该城镇化水平对全国
农民人均年收入的影响显著。 根据上述回归分析，
全国城镇化率每增１％，农民人均年收入能增加
５１９ꢁ ６５６４ 元，这证明城镇化对于农民增收有明显的
促进作用（见图１）。
ꢀ
ꢀ （二）城镇化现状
以户籍为标准计算的全国城镇化率由２００５ 年
的４２ꢁ ９９％增长到２０１３ 年的５３ꢁ ７３％，年平均增长率
为１ꢁ ３４％（见表２）。
［
３］
表２．全国２００５ 至２０１３ 年城镇化率（％）
年份２００５ ２００６ ２００７ ２００８ ２００９ ２０１０ ２０１１ ２０１２ ２０１３
全国４２ꢁ ９９４４ꢁ ３４４５ꢁ ８９４６ꢁ ９９４８ꢁ ３４４９ꢁ ９５５１ꢁ ２７５２ꢁ ５７ ５３ꢁ ７３
ꢀ
ꢀ （三）农民收入和城镇化的关系
．农民收入增长和城镇化的关系
②
１
图１．全国农民收入和城镇化关系图
综合观察表１ 和表２ 可以看出，城镇化水平越
高，农民的收入也越高，而且两者的发展趋势也相
近。 城镇化对农民收入是否具有显著影响，可以通
过相关回归分析方法进行定量验证。 选取全国城镇
变化水平为自变量，农民年人均纯收入作为因变量，
一元线性回归方程为（Ｙ＝ａｘ＋ｂ），通过Ｓｔａｔａ 软件计
算，其相关系数（Ｒ）为０ꢁ ９８３９，具有较高的正相关关
系。 经过一元线性回归得到结果如表３。
２．农民收入结构变化与城镇化的关系
城镇化不仅促进了农民单项和总收入上升，还
改变了他们的收入结构。 通过对比２００５ 到２０１３ 年
的收入和城镇化率数据，发现工资性收入所占比重
随城镇化率提高而增加（从３６ꢁ １％上升到４５ꢁ ３％）。
城镇化带来的第二、三产业发展能扩大对农村剩余
劳动力的需求，推动就业机会增加和工资水平上涨，
农民工资性收入及其所占比重也相应升高，甚至出
现了赶上并超过家庭经营性收入的现状，而家庭经
营性收入比重随之下降（从５６ꢁ ７％降低到４２ꢁ ６％）。
这主要是因为越来越多的农村剩余劳动力随着城镇
化的发展转移到生产率更高的第二、三产业，一部分
家庭经营性收入转化成了工资性收入。 随着城镇化
加速，财产性收入受农村土地征用、承包经营权流转
和快捷的金融理财信息传播等因素的影响而在绝对
数量（８８ꢁ ５ 至２９３ꢁ ０ 元）和比重（２ꢁ ７％至３ꢁ ３％）上
都略有增加。 转移性收入也受惠于城市反哺农村机
制的落实和中央支农惠农政策的实施，其绝对数量
表３．农民人均年收入和城镇化率回归结果
Ｓｏｕｒｃｅ
ＳＳ
ｄｆ
ＭＳ
Ｎｕｍｂｅｒ ｏｆ ｏｂ３＝９
Ｆ（ １，ꢀ ７）＝ ２１２ꢁ ２６
Ｍｏｄｅｌ ２９８２７８８９ꢁ ３ １ ２９８２７８８９ꢁ ３ Ｐｒｏｂ ＞ Ｆ ＝０ꢁ ００００
Ｒｅｓｉｄｕａｌ ９８３６９３ꢁ ２２３ ７ １４０５２７ꢁ ６０３ Ｒ⁃ｓｑｕａｒｅｄ＝０ꢁ ９６８１
Ａｄｊ Ｒ⁃ｓｑｕａｒｅｄ＝０ꢁ ９６３５
Ｔｏｔａｌ ３０８１５８２ꢁ ５ ８ ３８５１４４７ꢁ ８１ Ｒｏｏｔ ＭＳＥ ＝３７４ꢁ ８７
ｉｎｃｏｍｅ
Ｃｏｅｆ．
Ｓｔｄ． Ｅｒｒ．
ｔ
Ｐ＞｜ｔ｜ ［９５％ Ｃｏｎｆ． Ｉｎｔｅｒｖａｌ］
ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ５１９６５ꢁ ６４ ３５６６ꢁ ８５８ １４ꢁ ５７ ０ꢁ ０００ ４３５３１ꢁ ３６ ６０３９９ꢁ ９２
ｃｏｎｓ ⁃１９５５５ꢁ ７２１７３２ꢁ ７３４⁃１１ꢁ ２９０ꢁ ０００ ⁃２３６５２ꢁ ９８ ⁃１５４５８ꢁ ４６
＿
（
１４７ꢁ ４ 至７８４ꢁ ３ 元）和贡献率（４ꢁ ５％至８ꢁ ９％）都在
３７
四川师范大学学报（社会科学版）
逐年增加。
根据以上分析，得出如下结论：一是城镇化对农
的问题，也是劳动关系中极易引发矛盾的问题。 表
４ 显示，２００１ 年至２０１２ 年间，工资争议在每年受理
的全部劳动争议案件中占三成左右。
民增收有积极的推动作用；二是城镇化改变了农民
各项收入来源的比重。 随着城镇化率提高，工资性
收入占比明显增加，２０１３ 年已超过家庭经营性收入
成为第一大收入来源；家庭经营性收入虽然从绝对
数量上保持上升，但占总收入比重逐年下降；财产性
和转移性收入的数量和比重逐年略有增加。
总体来说，农民工资性收入已成为农村家庭第
一大收入来源。 但是，如此重要的收入来源在目前
是否得到了应有保障？ 其保障制度又是如何？ 这些
问题还有待进一步论证。
表４．工资争议占当期劳动争议案件受理数的比例
年份
２００１
２００２
２００３
劳动争议
１５４６２１
１８４１１６
２２６３９１
２６０４７１
３１３７７３
３１７１６２
３５０１８２
６９３４６５
６８４３７９
６００８６５
５８９２４４
６４１２０２
工资争议
４５１７２
比例
２９ꢁ ２１％
３２ꢁ １２％
３３ꢁ ９１％
３２ꢁ ６８％
３２ꢁ ８８％
３２ꢁ ７６％
３１ꢁ １１％
３２ꢁ ４５％
３６ꢁ １４％
３４ꢁ ９４％
３４ꢁ ０４％
３５ꢁ ２４％
５９１４４
７６７７４
２００４
２００５
２００６
２００７
２００８
２００９
２０１０
２０１１
２０１２
８５１３２
１０３１８３
１０３８８７
１０８９５３
２２５０６１
２４７３３０
２０９９６８
２００５５０
２２５９８１
二ꢀ 城镇化进程中的农民工数量增长与农民工
工资支付保障制度演进
（
一）农民工数量增加与工资争议和拖欠
作为推进新型城镇化的关键一环，户籍改革终
于落下重锤。 ２０１４ 年７ 月，国务院出台《关于进一
步推进户籍制度改革的意见》，其中最大的亮点就
是建立城乡统一的户口登记制度，即进一步调整户
口迁移政策，全面放开建制镇和小城市落户限制，有
序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条
件，严格控制特大城市人口规模。 户籍改革将有力
地推动新型城镇化的建设，而改革的受益群体主要
ꢀ ꢀ 资料来源：《中国劳动统计年鉴２０１３》。
虽然在现有的统计资料中查不到农民工工资争
议占整个工资争议的具体比例，但是下面的数据或
许能在一定程度上说明问题。 中国劳动保障网
③
就是外出农民工。
２０１５ 年３ 月１６ 日报道，２０１０ 年至２０１４ 年这五年，
２
０１４ 年７ 月３０ 日，在国务院新闻办公室举行
人社部联合相关部门为农民工追讨欠薪近９００ 亿
元。 这至少说明了两方面的问题：一是我国人社部
门在帮助农民工追讨欠薪方面成绩卓著；二是实践
中拖欠农民工工资的情况非常严重，农民工工资支
付保障制度亟待完善。
的新闻发布会上，人力资源和社会保障部杨志明副
部长指出，农民工是我国改革开放以来伴随着工业
化、城镇化快速发展成长的新型劳动大军；到２０１３
年底，全国农民工总量是２ꢁ ６９ 亿，其中外出农民工
是１ꢁ ６６ 亿；截至２０１４ 年６ 月底，外出农民工已经达
到了１ꢁ ７４ 亿，比上年同期增加了３０７ 万；从产业分
布上讲，主要在制造业、建筑业和服务业就业，但服
（
二）现行农民工工资支付保障制度及其运行
状况
［
４］
。 有分析人士指出，
从２００３ 年起，全国各地政府每年均会在春节前
务业的比重近年来逐步上升
集中开展为农民工追讨工资的“清欠”运动，人社、
工会、公安、工商、住建等部门也相继制定了一系列
农民工工资支付保障措施，其中有代表性的制度包
括下述六个方面。
目前的劳动力需求状况会使新生代农民工和上一代
农民工返乡意愿减弱，该群体总量有持续扩大的趋
势；假设劳动参与率不变的话，未来随着户籍改革的
推进，农民工进城务工的倾向会提升，外出农民工比
例以每年提升１％的速度计算，可以预测在２０２０ 年，
农民工总数将达到３ꢁ ０５ 亿，其中外出农民工数量将
增长至２ꢁ １４ 亿、占农民工总数的近７０％，本地农民
１．农民工工资支付监控制度
农民工工资支付监控制度，是指政府对用人单
位支付农民工工资行为进行监控的一系列措施。 这
一制度主要是依据《国务院关于解决农民工问题的
［
５］
。
工数量将为０ꢁ ９１ 亿、占农民工总数的３０％
作为基本生活来源，工资历来是劳动者最关注
④
若干意见》 （国发［２００６］５ 号） 和《关于贯彻落实
３８
王ꢀ 蓓ꢀ 黄晓渝ꢀ 城镇化进程中农民工工资支付保障制度研究
〈
国务院关于解决农民工问题的若干意见〉的实施
一制度的主要依据有《建筑领域农民工工资支付管
⑤
意见》（劳社部发［２００６］１５ 号） 两个文件建立起来
的。
理暂行办法》（２００４ 年由原劳动和社会保障部、建设
部联合下发）第十五条、《关于贯彻落实〈国务院关
于解决农民工问题的若干意见〉的实施意见》（劳社
部发［２００６］１５ 号）、《国务院关于解决农民工问题
的若干意见》（国发［２００６］５ 号）（六）、《国务院办公
厅关于切实做好当前农民工工作的通知》（国办发
［２００８］１３０ 号）第四条、《国务院办公厅关于切实解
决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》（国办发
明电［２０１０］４ 号）第五条、《关于加强建设工程项目
管理解决农民工工资问题的通知》 （ 人社部明电
［２０１１］２ 号）第四条。
目前，全国普遍建立了农民工工资支付监控制
度，各地方政府采取的措施主要有如下几项。 （１）
农民工实名制。 这是针对一些用人单位不与农民工
签劳动合同、不对农民工进行实名考勤、不实名发放
农民工工资的现象所采取的监控措施。 目前，北京、
天津等地实行了农民工实名制。 （２） 农民工工资
“
一卡通”。 这是针对一些用人单位支付农民工工
资不规范的现象所采取的监控措施。 即要求用人单
位到银行办理农民工工资专户，并根据实名制用工
信息为农民工办理“一卡通”工资卡，以便按时足额
将工资通过工资专户支付给农民工。 上海、杭州、成
都等地实行了这一制度。 （３） 农民工记工考勤卡。
这是针对一些用人单位在对农民工进行考勤方面存
在不规范的现象所采取的监控措施。 目前，浙江、山
东、云南等地实行了这一制度；２０１４ 年，山东省乳山
目前，全国已普遍建立和实行农民工工资保证
金制度，但各地关于启用程序、缴存主体、缴存额、返
还等方面存在不同的规定，具体内容见各地地方性
规章和规范性文件。
３．农民工工资应急周转金制度
农民工工资应急周转金，是指政府为了垫付被
欠薪农民工的临时性生活费或路费而设立的应急周
转专项资金。 ２００４ 年，浙江省首先创立了这一制
度，要求各市、县（市、区）政府建立农民工工资应急
周转金，用于垫付被欠薪农民工的临时性生活费或
路费，支出的款项由劳动保障部门执法或法院拍卖
企业资产等方式向欠薪企业追回。 ２０１２ 年５ 月，浙
江省所有市、县（市、区）都建立了欠薪应急周转金
制度，并决定再次提高欠薪应急周转金额度，各市、
县（市、区） 政府欠薪应急周转金不少于２００ 万元
（此前标准为不少于１００ 万元），经济发达、企业集
中、劳动用工较多的乡镇（街道）不少于５０ 万元（此
［
６］
。 （４）农民工
市还推出了视频指纹识别考勤制度
工资支付信息公示。 湖南、广西、河北等地区实行了
这一制度。 比如：从２０１４ 年７ 月起，河北省邯郸市
全面推行建设领域农民工工资公示栏管理制度，施
工企业必须建立工程款和农民工工资支付情况报
表，将每月应结算和已支付的工程款、农民工工资情
况予以现场公示，并报送现场监督部门监管，在建项
目须于２０１４ 年６ 月３０ 日前设置“农民工工资支付
信息公示栏”，新建项目则须在开工前在施工现场
设置“农民工工资支付信息公示栏”，公示期限为工
［
７］
。 （５）劳务用工
程开工之日至竣工工人离场之日
［
８］
。 李克强在２０１４ 年７
工资专用账户管理制。 这是针对一些用人单位混同
工程款和农民工工资，利用工资问题来让农民工协
助追讨工程款所采取的措施。 目前，黑龙江、四川、
广东东莞、安徽安庆市等实行了这一制度。
除上述五项措施外，不同地区还选择适用了农
民工工资支付预警制、欠薪报告制、工资支付备案制
等监控制度。
前标准为不少于３０ 万元）
月３０ 日主持召开的国务院常务会议上也提出要
［
９］
。 目前，宁夏、
“探索建立欠薪应急周转金制度”
河北、江西、安徽、重庆、广西等地均积极探索建立了
农民工工资应急周转金制度，其应急周转金资金均
来源于政府，其中，比较特别的是广西，其资金来源
⑥
于工会。
２
．农民工工资保证金制度
４．农民工工资支付诚信制度
农民工工资保证金，是指由政府主管部门指定
银行专户，用人单位按照规定存入一定金额或比例
的工资保证金，当发生拖欠、克扣农民工工资时，首
先用保证金支付农民工工资。 该制度最早适用于欠
薪最为严重的建筑行业，现已扩大到其他行业。 这
工资支付诚信制度，是指劳动保障行政部门通
过对工资支付情况的监督检查，建立起企业劳动保
障守法诚信档案，将企业认定为不同信用等级并实
施分类监管。 根据《劳动保障监察条例》第二十二
条，劳动保障行政部门应当建立用人单位劳动保障
３９
四川师范大学学报（社会科学版）
⑧
守法诚信档案，向社会公布用人单位的相关重大违
法行为。 根据《建设领域农民工工资支付管理暂行
办法》第十四条，建设行政主管部门负责将拖欠或
克扣农民工工资的情形记入企业信用档案，可依法
对其市场准入、招投标资格和新开工项目施工许可
等进行限制和处罚。 现阶段，全国２０ 多个省、自治
区、直辖市建立了包括工资支付诚信制度在内的企
业劳动保障诚信制度。
理暂行办法》第十六条；其三，规定农民工工资案
件部分先予裁决，见《建设领域农民工工资支付管
⑨
理暂行办法》第十八条；其四，规定拖欠农民工工
资案件先予执行，见《最高人民法院关于人民法院
为建设社会主义新农村提供司法保障的意见》（法
⑩
发［２００６］７ 号）第八条。
在责任追究方面，针对农民工欠薪问题的主要
措施有下述几个方面。 第一，在民事责任方面，规定
了建设领域农民工工资支付连带责任。 《建设领域
农民工工资支付管理暂行办法》第十条和第十二条
明确规定了业主或工程总承包企业对建设工程承包
企业拖欠农民工工资承担连带责任，包括先行垫付
５
．农民工工资支付监督检查制度
农民工工资支付监督检查，是指劳动保障行政
部门等政府部门对于用人单位支付农民工工资的情
况进行日常或专项的监督检查。 《劳动法》第八十
五条、《工资支付暂行规定》第十八条、《劳动保障监
察条例》第十一条等规定劳动保障行政部门对于用
人单位工资支付情况进行监督检查。 《建设领域农
民工工资支付管理暂行办法》第十七条则进一步针
对建设领域的欠薪，规定劳动和社会保障行政部门
对企业支付农民工工资情况进行监查并处理违法行
为。
ꢄꢃꢂ
责任和清偿连带责任。 第二，在行政责任方面，部
分地区实行“属地政府问责制”。 该制度将农民工
工资清欠工作作为政府目标考核的内容，因当地政
府有关部门的不作为造成农民工工资无法及时支付
引发重大群体性事件的，将启动问责制度，追究有关
部门主要领导的责任。 目前，广东、宁夏、海南、青海
等地实行了这一制度。 第三，在刑事责任方面，《刑
法修正案（八）》（２０１１ 年５ 月１ 日施行）规定了“拒
实践中，劳动保障行政部门除了日常巡视检查、
举报专查外，每年春节前还要联合其他部门对农民
工集中的建筑业、制造业、餐饮业及其他农民工集中
的劳动密集型企业、中小企业、个体户、无证作坊等
展开专项清理。 ２０１３ 年，根据人力资源社会保障
部、公安部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、
国务院国资委、国家工商总局、全国总工会《关于开
展农民工工资支付情况专项检查的通知》（人社部
明电［２０１３］５ 号），各地政府均开展了农民工工资支
付情况专项检查。 以农民工数量比较多的广东省为
例，２０１３ 年１１ 月至２０１４ 年春节前，全省各地共检
查用人单位４ꢁ ５８ 万户，涉及劳动者４０２ꢁ ２１ 万人，其
中农民工２６９ꢁ ２６ 万人；各级劳动监察机构对２４８２
户违法欠薪企业，发出了责令限期支付工资和补偿
金处理，为９ꢁ ６３ 万名农民工追回工资４ꢁ ２５ 亿元，同
时向公安部门移送涉嫌拒不支付劳动报酬罪案件
ꢅꢃꢂ
不支付劳动报酬罪” 。 最高人民法院《关于审理拒
不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解
释》（２０１３ 年１ 月２３ 日施行），则针对这一犯罪涉及
的术语界定、定罪量刑标准、单位犯罪等问题，对法
律适用标准进行了规定。 笔者没能查阅到因恶意拖
欠农民工工资而以“拒不支付劳动报酬罪”被定罪
量刑的具体案件数，但是，２０１３ 年，仅中央人民政府
网站公开曝光的１０ 起“拒不支付劳动报酬罪”典型
［
１１］
中，载明“拖欠农民工工资”的就有４ 件。
案例
（三）现行农民工工资支付保障制度评价
从整体上看，我国现行农民工工资支付保障制
度主要存在以下问题。
第一，行政措施多于法律手段。 我国在保障农
民工工资支付方面的惯常做法是采用行政措施。 比
如，前文所述的农民工工资支付保证金制度、农民工
工资支付监控制度、农民工工资应急周转金制度，就
属于各地政府采取并实施的行政管理措施。 有学者
指出，“以行政手段来解决农民工工资被拖欠的问
题，会增加政府职能部门的负担，降低行政效率。 行
政手段固然有其见效快的优点，但未能从制度方向
上来解决农民工工资支付问题；且各地都有自己保
障农民工工资支付的制度，但形式多样，未能形成统
［
１０］
。
８
９ 宗，法院开庭审理６ 宗
．农民工欠薪救济追责制度
在法律救济方面，针对农民工欠薪问题的主要
６
有：其一，加强农民工工资案件的调解、仲裁，见《国
务院关于解决农民工问题的若干意见》 （ 国发
⑦
２００６］５ 号） 第二十八条；其二，规定农民工工资
［
权益受害举报权，见《建设领域农民工工资支付管
４０
王ꢀ 蓓ꢀ 黄晓渝ꢀ 城镇化进程中农民工工资支付保障制度研究
［
１２］
因此，通过法律手段来构建农民
一的标准方法。”
对非国有资产的征收。 根据《立法法》第八条，对非
工工资支付保障制度才是长远之计。
国有资产的征收，只能通过制定法律的方式来实现。
因此，仅仅通过地方性规章或规范性文件来规范工
资保证金的行为是与法律相抵触的。 又如，根据农
民工工资支付信息公示制度，用人单位须设置“农
民工工资支付信息公示栏”，对农民工的工资情况
进行现场公示。 企业员工的工资与公务员工资不
同，公务员由纳税人供养，因此纳税人有权知道其报
酬待遇，但企业员工的工资属于个人信息，具有保密
性，工资支付凭证应当交由劳动者签收，而不应对外
公开。 因此，现场公示农民工工资这一做法的合法
性有待商榷。
第二，制度的法律位阶低，文件性突出。 《劳动
法》、《劳动争议调解仲裁法》、《劳动合同法》、《刑
法修正案（八）》等虽然对工资支付从不同侧面进行
了规范，但显然远不能回应司法实践的客观要求。
目前主要靠部门规章和地方性规章来对农民工工资
支付进行保障，缺乏权威的工资支付规范。 《最低
工资规定》、《工资支付暂行规定》和《建设领域农民
工工资支付管理暂行办法》这三个部门规章的法律
位阶低，内容简单粗放，不能周密保护农民工的劳动
报酬权。 地方性规章的法律位阶更低，严重影响到
制度的执行效果。 此外，大部分的规范是通过政府
文件的形式表现出来的，例如《关于切实解决建筑
业企业拖欠农民工工资问题的通知》 （ 劳社部发
三ꢀ 完善我国农民工工资支付保障制度的建议
“三农”问题的核心在于农民问题，而农民问题
［
１３］
。 如前所述，在城镇化进
的关键又在于收入问题
［
２００３］２７ 号）、《司法部、建设部关于解决建设领域
程中，农民工群体不断发展壮大，工资性收入已成为
农民增收的重要渠道。 农民工是城镇化建设的中坚
力量，城镇化发展和农民工的利益呈正相关。 要顺
利实现我国的城镇化发展目标，就必须解决农民工
最关心的收入问题；而解决农民工收入问题的首要
任务，便是健全和强化农民工工资支付保障制度，解
决农民工工资拖欠问题。 在此，笔者提出如下建议。
（一）提升立法规格
拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律
援助的通知》（司发通［２００４］１５９ 号）、《关于进一步
解决拖欠农民工工资问题的通知》 （ 劳社部发
［
２００５］２３ 号）、《国务院办公厅关于切实解决企业
拖欠农民工工资问题的紧急通知》 （ 国办发明电
２０１０］４ 号）等。 政府文件的权威性、稳定性无法与
［
法律法规相提并论，实施效果也偏弱。
第三，制度发展不均衡。 ２００３ 年，原劳动和社
会保障部、原建设部联合下发的《关于切实解决建
筑业企业拖欠农民工工资问题的通知》（劳社部发
如前所述，规范农民工工资支付目前主要依靠
三个部门规章和大量的地方性规章甚至是地方政府
文件，法律位阶低，运行效果差。 因此，提升立法规
格，是提高农民工工资支付保障制度运行效果的基
本保障。
［
２００３］２７ 号），为我国现行农民工工资支付保障机
制的构建确立了基本思路和框架。 次年，原劳动和
社会保障部、原建设部联合下发《建设领域农民工
工资支付管理暂行办法》，也是针对建筑业欠薪问
题。 此外，前文所列举的多个政府文件均是针对建
筑业农民工工资拖欠问题。 尽管建筑业是拖欠农民
工工资的典型领域，但实践中其他行业也存在拖欠
农民工工资的问题，有的还比较严重。 因此，现阶段
我国农民工工资支付保障制度的发展是不均衡的，
建筑业色彩浓厚，其他领域则涉及较少。
２０１２ 年，人力资源和社会保障部决定将《企业
工资条例》拆分成《工资支付保障条例》和《工资集
体协商条例》 两部行政法规先后推出，待将来时机
成熟后再出台综合性的《企业工资条例》。 这一思
路无疑是正确的。 不过，时至今日，《工资支付保障
条例》仍然未见踪影，这不能不说是一件令人遗憾
的事。 笔者认为，要从根本上解决包括农民工在内
的劳动者工资拖欠问题，最重要的就是加强立法，尽
快制定、出台《工资支付保障条例》，进一步明确各
项支付保障措施。
第四，部分制度不合法。 比如，农民工工资保证
金的征收依据仅是地方性规章或规范性文件。 用人
单位不按规定缴纳保证金，当地建设行政主管部门
就不发施工许可证。 然而，《建筑法》第八条关于申
领施工许可证的条件，却并不包含缴纳工资保证金
（二）清理和完善各项具体制度
前文论述了农民工工资支付的六项主要保障制
度。 笔者建议将这六项制度划分为两大类，一类是
需逐步退出的制度，另一类是需进一步完善的制度。
ꢂꢃꢆ
这一项。 而且，向用人单位征收工资保证金，属于
４１
四川师范大学学报（社会科学版）
１
．需逐步退出的制度
地月最低工资标准十二个月金额” 的规定，扩大追
索劳动报酬等案件“一裁终局”案件的处理量，尽量
避免讨薪的农民工被拖入诉讼程序。 此外，由于劳
动争议仲裁程序内缺乏财产保全和证据保全的规
定，仲裁机构无法实施查封、扣押、冻结等强制措施，
客观上为企业主转移财产与逃匿提供了时间，当案
件进入执行程序时，企业的财产已经转移完毕，企业
主也不知去向，包括农民工在内的劳动者得到的不
过是一纸空文。 因此，将来修改《劳动争议调解仲
裁法》时，建议借鉴《民事诉讼法》的相关规定，在劳
动争议仲裁程序中增加关于财产保全和证据保全的
规定。
劳动法脱胎于民法，因用人单位拖欠、克扣农民
工工资而产生的纠纷，在本质上属于民事纠纷当中
的债权债务纠纷。 十八大报告提出“全面推进依法
治国”，十八届三中全会也确定了“坚持依法治国、
依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治
政府、法治社会一体建设”的改革任务。 市场经济
是一种法治经济，理应采用法律手段而不是行政措
施来处理农民工工资问题。
农民工工资保证金制度和农民工工资支付监控
制度，是政府利用行政权力介入社会经济生活、干预
用人单位和劳动者之间劳动报酬支付的行为。 在特
定历史时期，上述措施的确能够产生较为明显的效
果，但是，由于它们不符合市场经济对于政府职能的
定位，故建议在法律制度不断规范的同时逐步退出。
至于农民工工资应急周转金制度，在资金来源方面，
由于除广西以外的其他地区均来源于地方政府，用
政府财政资金垫付用人单位对劳动者的债务，显然
有悖政府财政支出的原则，因此，这一制度也应逐步
退出。
另一方面，进一步健全责任追究机制。 （１） 要
加大欠薪用人单位违法成本，建议修改《劳动合同
法》第八十五条，规定只要用人单位欠薪，即便在劳
动行政部门“责令限期支付”的期限内进行了支付，
也应加付赔偿金。 （２）通过《工资支付保障条例》赋
予劳动保障行政部门查封、扣押、冻结、划拨权，避免
用人单位恶意逃避工资支付义务。 此外，司法实践
中拒不支付劳动报酬罪适用量过少。 从全国的数据
看，２０１２ 年全国各级劳动保障监察机构共查处拖欠
２
．需进一步完善的制度
［
１４］
，但截至２０１２ 年１２ 月，全国
第一，完善农民工工资支付诚信制度。 市场经
济是信用经济，用人单位支付农民工工资的情况理
应作为该单位信用评级的重要参考因素。 建议建立
全国联网的企业劳动保障征信体系，挂钩诚信评价
结果和用人单位的资质认定甚至市场准入，用制度
使欠薪企业处处碰壁，引导企业形成失信受惩、守信
收益的预期，从而纠正自己的行为模式。
工资案件２１ꢁ ８ 万件
各级人民法院共新收拒不支付劳动报酬刑事案件仅
１５２ 起，审结仅１３４ 起，仅对其中１２０ 名犯罪分子依
［
１５］
，获刑人数与拖欠工资案件总量相比
法判处刑罚
微乎其微，难以达到遏制恶意欠薪的立法预期效果。
从省级数据看，辽宁省各级法院两年共受理此类案
件３５ 件，已审结案件３１ 件（其中１ 件系单位犯罪），
涉及被告人３２ 名、一家被告单位，共３３ 名被告被判
第二，加强工资支付监督检查。 建议强化劳动
保障监察的日常巡视检查、举报专查工作，减少对每
年春节前农民工工资集中清欠行动的依赖性。
第三，在农民工欠薪救济追责制度方面，需要完
善的制度包括如下两个方面。
［
１６］
；江苏省各级法院两
决构成拒不支付劳动报酬罪
年共审结拒不支付劳动报酬犯罪一审案件４７ 件，生
［
１７］
。 针对拒不支付劳动报酬罪适
效判决人数４８ 人
用总量过少的现状，建议通过刑事责任的追究，强化
对欠薪用人单位及个人的威慑力，从而减少拖欠农
民工工资现象的发生。
一方面，进一步健全仲裁救济。 （１） 针对劳动
争议案件耗时长、程序复杂、专业化程度高的问题，
建议畅通农民工劳动争议仲裁“绿色通道”，提高仲
总之，我们应通过健全和完善上述各项制度，切
实保障农民工工资的支付，激励农民工在我国城镇
化建设中发挥更大作用。
［
９］
，引导农民工运用法律手段讨薪。 （２）针
裁效率
ꢇꢃꢂ
对实践中“一裁终局”适用不广的问题，建议修改
《
劳动争议调解仲裁法》第四十七条关于“不超过当
注释：
①
城镇化是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、城镇规模扩大的一种历史过
４２
王ꢀ 蓓ꢀ 黄晓渝ꢀ 城镇化进程中农民工工资支付保障制度研究
程，主要表现为随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其农村人口居住地点向城
镇的迁移和农村劳动力从事职业向城镇二、三产业的转移。 城镇化的过程也是各国在实现工业化、现代化过程中所经历的
社会变迁的一种反映。
２
②
③
利用分析工具进行一元线性回归分析，结果如图ｘ 所示。 Ｒ 为０ꢁ ９７４５ 大于５０％，表明方程拟合程度较好；Ｆ 统计量的Ｐ 值
（
Ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ Ｆ）小于显著水平（０ꢁ ０５），可认为回归模型的总体效果显著，所有的自变量和因变量的线性关系总体显著；ｔ 统
计量的Ｐ 值（Ｐ－ｖａｌｕｅ）小于显著水平（０ꢁ ０５），可认为该自变量对因变量的影响显著。
农民工是指从事非农活动６ 个月及以上的农村劳动力，分为外出农民工和本地农民工两大类。 国家统计局对这两类农民工
的定义如下：（１）本地农民工，是指调查年度内在本乡镇内从事非农活动（包括本地非农务工和非农自营活动）６ 个月及以
上的农村劳动力；（２）外出农民工，是指调查年度内在本乡镇地域以外从业６ 个月及以上的农村劳动力。
《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发［２００６］５ 号）第（六）条规定：“建立工资支付监控制度和工资保证金制度，
从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题。 劳动保障部门要重点监控农民工集中地用人单位工资发放情况。”
《关于贯彻落实〈国务院关于解决农民工问题的若干意见〉的实施意见》（劳社部发［２００６］１５ 号）指出：“完善工资支付监控
制度，结合各地实际情况，在全面监控的基础上，将建筑、加工制造、餐饮服务以及其他行业中曾有拖欠工资行为的企业作
为重点监控对象，要求其定期向劳动保障部门报送工资支付情况。 进一步完善监控手段，在有条件的地区探索建立企业工
资支付信息网络。”
④
⑤
⑥
广西壮族自治区总工会印发了《关于继续推动解决农民工工资拖欠问题的通知》，要求建立农民工工资应急周转金制度，各
市级总工会从工会经费中拿出一定比例专项资金作为应急周转金，主要用于应急解决欠薪逃匿、突发性恶性欠薪案件；应
急周转金用于垫付农民工部分工资或基本生活费，待拖欠工资案件结案后，优先从追回的工资欠薪中扣回。 详见：庞慧敏
《
广西工会建立农民工工资应急周转金制度》，中工网，ｈｔｔｐ：／ ／ ａｃｆｔｕ．ｗｏｒｋｅｒｃｎ．ｃｎ／ ２８／ ２０１４０１／ ０７／ １４０１０７０５５３２２９２８．ｓｈｔｍｌ，２０１４
年１ 月７ 日。
⑦
⑧
⑨
⑩
《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发［２００６］５ 号）第二十八条规定：“要加强和改进劳动争议调解、仲裁工作。
对农民工申诉的劳动争议案件，要简化程序、加快审理，涉及劳动报酬、工伤待遇的要优先审理。 起草、制定和完善维护农
民工权益的法律法规。”
《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十六条规定：“农民工发现企业有下列情形之一的，有权向劳动和社会保障行
政部门举报：（一）未按照约定支付工资的；（二）支付工资低于当地最低工资标准的；（三）拖欠或克扣工资的；（四）不支付
加班工资的；（五）侵害工资报酬权益的其他行为。”
《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十八条规定：“农民工与企业因工资支付发生争议的，按照国家劳动争议处理
有关规定处理。 对事实清楚、不及时裁决会导致农民工生活困难的工资争议案件，以及涉及农民工工伤、患病期间工资待
遇的争议案件，劳动争议仲裁委员会可部分裁决；企业不执行部分裁决的，当事人可依法向人民法院申请强制执行。”
《最高人民法院关于人民法院为建设社会主义新农村提供司法保障的意见》（法发［２００６］７ 号）第八条规定：“在审理下列民
事案件过程中，对符合先予执行法定条件的，人民法院应当及时裁定先予执行：……（３）拖欠农民工工资或者劳务报酬纠纷
以及有财产给付内容的涉及农民工的劳动争议纠纷……发包人与承包人存在结算争议，但拖欠农民工工资或者劳务报酬
的事实清楚，经承包人申请并依法提供担保，人民法院可以就工程款中涉及农民工工资或者劳务报酬部分裁定先予执行。
但应采取一定措施确保工资、报酬发放到位。”
ꢂꢃꢄ《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十条规定：“业主或工程总承包企业未按合同约定与建设工程承包企业结清工
程款，致使建设工程承包企业拖欠农民工工资的，由业主或工程总承包企业先行垫付农民工被拖欠的工资，先行垫付的工
资数额以未结清的工程款为限。”第十二条规定：“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格
的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任。”
ꢂꢃꢅ《刑法修正案（八）》第四十一条规定：“在刑法第二百七十六条后增加一条，作为第二百七十六条之一：以转移财产、逃匿等
方法逃避支付劳动者的劳动报酬或者有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬，数额较大，经政府有关部门责令支付仍不支
付的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。 单
位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。 有前两款行为，
尚未造成严重后果，在提起公诉前支付劳动者的劳动报酬，并依法承担相应赔偿责任的，可以减轻或者免除处罚。”
ꢂꢃꢆ《建筑法》第八条规定：“申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；（二）在城市规
划区的建筑工程，已经取得规划许可证；（三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（四）已经确定建筑施工企业；（五）有
满足施工需要的施工图纸及技术资料；（六）有保证工程质量和安全的具体措施；（七）建设资金已经落实；（八）法律、行政
４３
四川师范大学学报（社会科学版）
法规规定的其他条件。 建设行政主管部门应当自收到申请之日起十五日内，对符合条件的申请颁发施工许可证。”
ꢂꢃꢇ据统计，２０１０ 年，全国共处理一裁终局案件３ꢁ ７ 万件，仅占裁决案件的１３ꢁ ９％。 详见：劳动人事争议处理专业委员会课题组
《
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ｌｉｃ／ ｄｅｔａｉｌ．ｐｈｐ？ ｉｄ＝６３９２．
１７］纪树霞．省高院昨公布拒不支付劳动报酬犯罪案件量刑尺度［ＤＢ／ ＯＬ］． （２０１４⁃０１⁃２１）． ｈｔｔｐ：／ ／ ｗｗｗ．ｊｓｆｙ．ｇｏｖ．ｃｎ／ ｍｔｊｊ／ ｓｊｍｔ／
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责任编辑：苏雪梅］
４４
（已满）