第39卷第1期
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012年1月
四川师范大学学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.39,No.1
January,2012
构建中国民办高等教育
质量保障体系的探索
顾美玲
(四川师范大学教育科学学院,成都610068)
摘要:当前全国共有民办高校676所、在校生476.68万人,分别占全国高校及其在校生总数的28.66%和21.
3
5%,已成为中国高等教育的重要组成部分。教育质量始终是民办高校生存与发展的生命线,鉴于民办高校与公
办高校在经费来源、学校管理体制、单位属性等方面存在诸多不同之处,因此构建一个专门针对民办高校的高等教
育质量保障体系实有必要且十分迫切。建议该体系由三个部分构成,即教育行政部门进行民办高校许可证评估、
校外独立的评估中介机构定期进行民办高校质量评估、民办高校建立内部教育质量评估系统进行自评,从而形成
民办高校教育质量评估的政府管理、社会监督、学校自评的合力,以不断提高民办高校的教育质量和核心竞争力。
关键词:民办高校;教育质量评估;保障体系
中图分类号:G648.7 文献标志码:A 文章编号:1000-5316(2012)01-0067-05
改革开放以来,中国已建立了一批具有一定规模、
不同层次、类型丰富和特色鲜明的民办高校,民办高等
教育已成为中国高等教育的重要组成部分,并在中国高
等教育大众化进程中发挥了重要的作用。截至2010年
底,全国共有民办高校676所(含独立学院323所),占
全国普通高校总数的28.66%;民办高校招生146.74万
民办高校与公办高校存在许多不同之处:一是办学
经费来源不同,公办高校是用国家财政性经费办学,而
民办高校利用非国家财政性经费办学;二是学校管理体
制不同,公办高校实行党委领导下的校长负责制,而民
办高校实行理(董)事会领导下的校长负责制;三是单位
属性不同,公办高校为国家事业单位,而民办高校为“民
办非企业”单位等等。
人,占全国高校招生总数的22ꢀ17%;民办高校在校生
①
4
76.68万人,占全国高校在校生总数的21.35% 。不
过,民办高校与公办高校相比较,在投资体制、学校管理
体制以及办学规模和层次等方面均存在较大差距。为
了确保民办高校的办学质量,本文认为,必须构建一个
有效的民办高等教育质量保障体系,以加强对民办高校
由于改革开放以来中国民办高校的发展仅20多
年,正处于初级发展阶段,还存在许多问题与困难。当
前直接影响民办高等教育质量的因素主要有以下几个
方面。
(一)对民办教育重要性认识不足,支持力度不足
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010ꢁ
2020年)》明确指出:“大力支持民办教育。民办教育是
教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力
②
的教育质量进行评估。
一
影响和制约民办高等教育质量的因素分析
按教育部规定,当前民办高校包括民办普通高校和
独立学院两种形式,另有中外合作举办的大学,诸如宁
波诺丁汉大学等,归属于民办普通高校范畴之中。本文
所指民办高等教育质量,即民办高校的教育质量。
[1]47
量。” 然而,迄今为止社会上仍有许多人,包括某些干
部对民办教育的重要意义认识不足,甚至还存在偏见和
误解,从而导致忽视民办教育,不一视同仁地对待民办
收稿日期:2011-10-31
作者简介:顾美玲(1948—),女,上海人,四川师范大学教育科学学院教授、民办教育研究中心主任,主要从事民办教育研究。
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四川师范大学学报(社会科学版)
教育的情况时有发生。特别由于一些领导的认识不足,
观念未更新,致使一些地方对民办教育支持力度不够,
影响了民办高校的规模发展与质量提高。
评估、教学行为的规范等都没有建立相应完善的制度,
尤其在专业设置上,民办高校并未实现“人无我有”、“人
有我优”的突破,大多与公办高校或母体高校专业设置
雷同,未能根据自己的办学实力来开设社会急需的新专
业。
(二)生源质量有差距
民办高校与公办高校的招生范围是不平等的。除
了个别特殊情况之外,本科层次的民办普通高校和独立
学院被纳入“三本”(第三批次本科)的招生范围。例如,
独立学院的“三本”招生,录取分数线低于母体高校相同
专业几十分,造成其生源质量偏低。而专科层次的民办
普通高校在某些省市甚至被纳入第二批次专科的招生
范围。因此,民办高校的生源先天就与公办高校有较大
差距。学生是教育质量的核心指标,由于生源质量较
差,影响了民办高校的人才培养质量。
以上多种因素影响并制约了民办高校教育质量的
提高。为了促进民办高校办学水平的不断提高,促进民
办高校高质量、可持续的发展,构建一个专门的、被普遍
认可的民办高等教育质量保障体系很有必要。
二
构建民办高等教育质量保障体系的思路与原
则
(一)构建民办高等教育质量保障体系的思路
第一,构建民办高等教育质量保障体系的总体思路
(
三)师资结构不合理,教师队伍不稳定
是,要形成政府、社会和学校三方面的合力,加强对民办
高校的认证与评估,才能构建一个完整而有效的民办高
等教育质量保障体系。一是由教育行政管理机构对民
办高校进行认可评估,通过认可制防止民办高校在创办
初期就出现不合格、不达标现象;二是由政府认可的权
威中介机构对民办高校定期进行质量评估,及时帮助发
现学校存在的质量问题,并找到解决问题的途径;三是
通过民办高校自我评估来配合外部评估,同时建立学校
内部的教育质量评估机制及其监控机制,督促教育质量
不断提高。
教师的质量与师资队伍的稳定性关系到民办高校
的人才培养质量和可持续发展。但民办高校教师队伍
却存在着两个不容回避的问题:一是结构不合理,专职
教师比例小,大部分是离退休老教师和刚刚毕业的青年
教师,中年骨干教师和学科带头人短缺,呈现出两头大、
中间小的不合理结构,承担不起学校教育教学长期发展
[2]284
的任务 ;二是兼职教师比例过大,许多民办高校主
要依靠聘用各公立大学的兼职教师上课,由于兼职教师
比例过大,导致教师流动过于频繁,专业建设和课程规
范难以建立,教学质量很难提高。
第二,构建民办高等教育质量保障体系,必须在遵
循《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010ꢁ2020
年)》(以下简称《规划纲要》)和《中华人民共和国民办教
育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)等相关法规法
律的基础上,既要借鉴国外私立大学认证与评估方面的
有益经验,也要参考国内公办高等院校在评估工作中的
基本标准,制定民办高校认证与评估的各类基本指标体
系,既对各类学校有一个基本要求,也要进行分层评估,
确保不同水平和不同类型的民办高校应有的质量要求
落到实处。
此外,民办高校的专职教师享受的是“民办非企业
单位”的待遇,在社会保障和福利方面与事业单位性质
的公办高校存在很大差距,民办高校教师在身份属性、
社会保障、专业地位等方面都明显不如公办高校的教
师,尤其是民办高校教师退休待遇与公办学校教师差距
很大,导致民办高校教师队伍流动性大、稳定性差,直接
影响了教学质量。
(四)“以生养学”,经费不足
政府对民办高等教育事业给予一定的财政资助是
责无旁贷的,这也是国际惯例。但事实上,大多数民办
高校的主要经费来源是依靠收取学费或从银行贷款办
(二)构建民办高等教育质量保障体系的原则
一是坚持从国情和民办高校自身发展水平出发的
原则。一方面,当前我国带有鲜明官方色彩的高等院校
评估制度改革势在必行;另一方面,我国民办高校仍处
在初级发展阶段,其办学机制和体制尚不完善,政府的
作用还不能完全退出,因而实行由教育行政管理机构对
民办高校进行认可评估是可行的。民办高校则应从自
身的条件出发,结合国家教育中长期发展规划和当前的
经济发展水平,立足学校现有的师资、管理、设备,对学
校教学进行准确定位,建设本校有特色的教育质量评估
机制。
[3]
学,走的是一条艰难的“以生养学”之路。由于经费筹
措困难,许多优惠政策也并未落到实处,公共财政又极
少惠及民办高校,物质条件成为制约民办高校提高质量
的又一个重要因素。
(五)法人治理结构不健全,教学管理制度不完善
民办高校应当实行理(董)事会领导下的校长负责
制。然而有些民办高校法人治理结构不健全,学校没有
形成相互制约、相互监督的机制。许多民办高校的教学
管理制度并不完善,对聘任教师的培养、培训、教学质量
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顾美玲构建中国民办高等教育质量保障体系的探索
二是坚持以规范促发展的原则。在一种事物发展
现阶段把好“入门关”非常重要,教育行政部门可以将工
作重点放在对民办高校进行以“合格”为目标的许可证
评估。
的初期,对其实施评估,主要还应该是规范、督促和鼓
励。对仍处于发展初期的民办高校而言,旨在通过评估
规范其办学行为,促进其依法办学、按教育规律办学。
通过评估,可以促进民办高校教育质量不断提高,从而
使其有更快更好的发展。
教育行政部门应当主要抓住一点,即建立有效的民
办高校准入机制。教育部和各省教育厅要根据有关设
置标准对民办高校进行认可评估,对于达到规定条件的
民办高校颁发办学许可证。要尽量缩小民办高校与公
办高校之间的差距,采取有力举措,规范现有民办高校
办学行为。对于不够合格的民办高校要进行整改甚至
关闭,通过“优胜劣汰”,促进民办高校不断提高教育质
量,并实行问责制。
三是坚持公开透明的原则。我国公办高校合格评
估历来不够透明,其合格评估结果虽然基本公开,然而
评估过程和评估标准等仅限于教育系统内部相关人士
知晓,各校相互之间不了解评估情况,更不用说社会各
界和用人单位了,这种状况必须加以改进。增强民办高
校合格评估的透明度势在必行。应当建立全国民办高
校教育质量评估网络信息平台,在收集质量信息的过程
中,要兼顾定量评估与定性评估,将合格评估的标准、被
评对象及其结果的信息向社会公开。
(二)校外独立的评估中介机构定期对民办高校进
行教育质量评估
对于通过政府认可评估的民办高校,可以5ꢁ10年
为期,由校外独立的评估中介机构定期进行教育质量评
估。目前我国政府主导的合格评估缺乏一种多方参与
的机制,要构建民办高等教育质量保障新体系,应当是
一个从政府包办、主导逐渐过渡到由行业中介机构承担
的过程。建立校外评估中介机构,组织专家对民办高校
进行质量评估,既有利于教育行政部门的职能转变,又
有利于发挥专家的作用。
四是坚持分层评估的原则。在高等教育多样化的
背景下,注重分层、分类评估已成为世界各国高教评估
的重要趋势。民办高校内部发展极不平衡,质量上也存
在不小的区分度,民办高等教育的复杂性和多样性导致
教育质量的差异性。所以,在我国民办高校多元化发展
的情况下,针对不同层次和不同类别的民办高校,在有
一个基本的评估标准基础上,应当有不同的评估指标体
系实施评估,才能鼓励办学的特色化和多样化。因此,
建立科学合理的民办高等教育质量评估指标,进行分层
评估事关重要。
在当前的情况下,建立一批经教育部认可的、高水
平的教育质量评估机构势在必行。教育部可允许中国
民办教育协会、民办教育研究院等单位组织专家开展民
办高等教育质量评估的试点工作。在借鉴国外有益经
验的基础上,逐步培育有权威性的中介机构,充分发挥
中介组织在民办高校质量评估中的作用,应当是我国民
三
构建民办高等教育质量保障体系的对策建议
当前,我国民办高校的设立仅仅是按教育部设置的
标准由官方进行审批,政府在评估工作中权力过大,拥
有绝对的权威性。现已开展的对独立学院的评估和对
民办普通高校设置标准的审核,教育行政部门习惯于用
管理公办高校的那一套对民办高校进行管理,其设置标
准尚未充分体现“民办”特征。而且,既没有获得教育部
认可的具有权威性的评估中介机构对民办高校进行质
量评估,更无法做到高校自我评估与中介机构的质量评
估相结合。
[4]
办高校教育质量评估改革的必然趋势。
(三)民办高校的自评与内部教育质量评估机制建
设
民办高校的教育质量评估要以自评为基础。民办
高校在教育质量评估中不仅是接受政府认可和接受中
介机构评估的客体,也是通过自我评估不断改进与提高
自身质量的主体。教学质量提高在根本上取决于高校
自身的努力,民办高校首先必须针对自身所面临的诸多
问题,在明确学校定位和办学思路的基础上,进行准确
的教学定位,建设科学的高等教育质量评估机制及其监
控机制。民办高校应当积极与社会中介评估机构合作,
开展自评和自发组织评估。高校内部质量评估机制建
设要重视影响教育质量的各种要素,包括师生、物资、教
育内容、管理等各个方面,在参照公办高校基本指标的
基础上,重新设计民办高校教育质量评估和评比指标,
以民办高校教育目标的实现为主,制定合理的教学质量
指标体系及权重。要注意将学生质量置于首位,因为作
由于我国民办高校在学校管理体制、经费来源、单
位属性等方面与公办高校存在许多差别,因此,构建一
个专门的民办高等教育质量保障体系更符合现阶段国
情,建议该保障体系由以下三部分构成。
(一)教育行政部门对民办高校进行许可证评估
在国外私立高校的评估过程中,政府往往是退居二
线。然而,鉴于我国民办高校尚处于初级发展阶段的实
际情况,政府职能的淡化,并不是完全退出,而是转变职
能,通过立法、拨款、奖惩等方式,加强间接宏观管理。
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四川师范大学学报(社会科学版)
其二,领导管理体制上体现“理事会(董事会)领导
为学校主要产品的学生是教育质量的核心指标,不仅要
重视对学生学习质量和综合素质的评估,也要重视对学
生就业状况及其满意度的评估。师资质量是提高学生
质量的人力保障,物质条件是人才质量的硬件保障,这
些都需要科学合理地制定指标。办学特色与校园文化
则是人才质量的软件保障体系,也必须加以重视。学校
的自评报告并不以数量化的指标作为评判的全部标准,
必须由评估组在现场审查阶段认真检查自评报告的方
方面面是否落到实处,评估的所有工作都要指向促使被
下的校长负责制”的特性。《民办教育促进法》规定:“民
办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决
[5]6
策机构。” 这是有别于公立高校“党委领导下的校长负
责制”领导管理体制的一项评估内容,通过评估促进民
办高校完善学校法人治理结构,提高管理效率。
其三,师资队伍上体现专兼职相结合的特性。由于
投资体制不同,民办高校不可能达到像公办高校那样拥
有一支专职的完备齐全的师资队伍,但加强对民办高校
教师队伍的评估,尤其对专职教师与兼职教师的比例、
教师的学历及年龄构成情况等进行评估,可以促使民办
高校建设一支专兼职相结合、结构合理并稳定的师资队
伍,这是提高民办高校教育质量的关键因素。
[4]
评估对象能建立一种教育质量的保障机制。
此外,政府应制定“评估等级直接影响民办高校所
得政府资助额度”的相关法规,促使民办高校必须努力
提高自己的教育质量和科研水平。政府应当对教育质
量评估获优良等级的民办高校在公共财政投入上予以
倾斜。
其四,民办高校教学管理与运行机制的特性。由于
民办高校在教学管理与运行机制上更具有灵活性,因
此,必须注重对其进行教学管理与运行机制改革的评
估,促进其全面实行真正的学分制,并在学分制的弹性
学制、选课制、主辅修制等机制的框架内,辅之以现代化
教学手段和现代教育信息技术,推进民办高校教学内容
和人才培养模式的改革。
四
民办高等教育质量评估指标要体现“民办”特征
处于初创时期的民办高校,基础相对薄弱,管理不
够规范,教育教学经验不足,加之民办高校生源多为“三
本”和专科学生,很难与招收“一本”和“二本”的公办高
校相提并论,用完全相同的标准对处在不同水平上的学
校进行教育质量评估显然是不公平的。此外,由于投资
体制的不同,民办高校办学基本条件的评估也不可照搬
公办高校的评估指标。因此,民办高校评估指标应与公
办高校有所区别,体现如下“民办”特征。
其五,人才培养质量体现以市场为导向和实用型的
特性。人才质量是学校的生命线。由于民办高校生源
质量的“先天不足”,就更加凸显对人才培养质量评估的
重要性。针对民办高校的人才培养质量评估,应该注重
三个方面:一是作为普适性质量的德育、智育、体育等方
面的教育质量的评估;二是紧密结合学校培养目标的实
用型人才培养质量的评估;三是在评估方案中要充分体
其一,经费投入上体现非财政性投资办学的特性。
由于公办高校和民办高校办学经费来源不同,前者是用
国家财政性经费办学,后者利用非国家财政性经费办
学,两者有很大区别。《规划纲要》明确提出:“各级政府
要把发展民办教育作为重要工作职责,鼓励出资、捐资
办学,促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式
[6]
现“以人为本”、“以市场为导向”的重要理念。
因此,对于民办高校办学条件和教育质量的评估指
标,要根据“民办”的特征和办学实际,对指标体系及其
对应标准进行调整和补充设计。
[1]
兴办教育。” 因此,要大力支持民办高等教育的发展,
就要鼓励社会投资办学的积极性,那么就要根据当前民
办高校发展实况来制定基本办学条件的评估指标,不能
照搬国内公办高校办学评估标准。不过要把握的重点
是,必须保证民办高校的基本办学条件,诸如起码的占
地面积、校舍建筑面积以及图书和教学设施等,进行这
方面评估,将进一步规范民办教育市场,为提高民办高
校的教育质量提供物质保障。
此外,我国当前缺乏专业化的评估队伍,评估人员
的专业水平参差不齐,许多评估人员是来自各高校的兼
职人员,由于各种因素的原因,难免有时会影响到评估
的公正性。当务之急不仅应当加强评估专家人才库的
建设,而且应当尽快组建专业化的评估队伍,通过评估
人员的培养与培训,促使评估人员更加专业化。
综上所述,构建一个专门的教育质量保障体系,是
提高民办高校教育质量的重要保证。温家宝在《百年大
此外,《规划纲要》也明确提出“切实落实民办学校
法人财产权”。民办高校是否落实法人财产权应当列入
评估内容,这是一种有力的防范风险保障机制。民办高
校落实了法人财产权,如遇到投资者在其他领域投资失
计
教育为本》中指出:“要加快民办教育发展,满足不
[7]
同社会群体多样化的教育需求。” 近年来,我国民办高
校有很大发展,其在校生已占全国高校在校生总数的
败甚至破产时,学校财产不会受到影响,能够确保民办 1/5以上,当前提高教育质量应当是民办高校建设发展
高校拥有校产。 的重中之重,政府、社会和学校都应当为此作出不懈努
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顾美玲构建中国民办高等教育质量保障体系的探索
力。教育行政部门进行民办高校创办时的许可证评估,
校外具有权威性的评估中介机构定期进行民办高校的
质量评估,民办高校进行自我评估并建设学校内部的教
育质量评估机制,通过三方通力合作,不断提高民办高
校教育质量,增强民办高校核心竞争力。
注释:
①
②
根据载于《中国教育报》2011年7月6日第2版的《2010年全国教育事业发展统计公报》计算所得。
本文系2011年10月在昆明召开的“第四届世界比较教育论坛—全球教育改革:公平·质量·发展”的交流论文。
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GuaranteeSystemforQualityofPrivate
HigherEducationinChina
GUMei-ling
(
FacultyofEducationScience,SichuanNormalUniversity,Chengdu,Sichuan610068,China)
Abstract:Nowadaysthereare676privatehigherinstitutesinChinawith4,766,800college
students,whichtakeup28.66%ofthetotaluniversitiesandcollegesinChinaand21.35%ofthe
students.Educationqualityisthelifelineofprivateinstitutesofhighereducation.Becauseofthe
differencesinfinancialsupport,schooladministrationandinstitutebelongingness,betweenpri-
vatehighereducationinstitutesandpubliccollegesanduniversities,theauthorsuggeststhata
specialguaranteesystemforqualityofprivatehigherinstitutesbebuiltup.Thesecouldbedivid-
edintothreeparts:theministryofeducationandtheprovinces’educationaladministrationsfor
theaccreditationoftheseinstitutes,theindependentevaluationinstitutesoutsideforevaluating
theirqualitiesregularly,andtheevaluationsystembuiltinsideprivatehigherinstitutesforevalu-
atingtheirqualitiesthemselves.Thegovernment,thesocietyandthehigherinstitutesshould
joinforcestogiveprominencetothecharacteristicsofprivatehigherinstitutesandpromotetheir
qualitiesandcompetitivestrengthintheprocessofbuildinganeffectiveguaranteesystemof
highereducation’squalityforChina’sprivatehigherinstitutes.
Keywords:privatehigherinstitutes;qualityofhighereducationevaluation;guaranteesys-
tem
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