第46卷第1期
2
019年1月
四川师范大学学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.46,No.1
January,2019
地方性探索:
年前的民族区域自治实施
1952
———以川北行署平武藏区自治委员会成立为考察中心
王立桩
(绵阳师范学院民间文化研究中心,四川绵阳621000)
摘要:中央人民政府于1952年出台《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》之前,民族区域自治政策的实
施、“民族自治区”的创建,几乎均由地方政府推动。就“民族的区域自治”政策实施而言,从《中国人民政治协商会
议共同纲领》到《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》,这段时间构成人民共和国初期民族区域自治政策的试
验探索期,对政策完善、制度成型产生了深远影响。1950年8月成立的“平武藏区自治委员会”,作为新中国成立最
早的民族区域自治机构之一,对研究试验探索期政策实施的背景、特征、效果等学术问题具有重要的样本意义。通
过对平武藏区自治委员会成立缘起、过程、影响等环节的研究,我们认为,川北行署在平武藏区的实践探索,有助于
中央政府总结民族区域自治实施的经验、完善政策及制度设计;地方政府实施区域自治政策工作中表现出来的诸
多不足,反映了完善顶层设计之迫切,亦为中央吸取正反两方面的经验并制定“实施细则”提供了借鉴。
关键词:民族区域自治;平武藏族自治委员会;地方政府
中图分类号:K901.4 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2019)01-0144-09
《中国人民政治协商会议共同纲领》第六章第五
具有重要的研究价值。
十一条明确了“各少数民族聚居的地区,应实行民族
的区域自治”的原则,不过这一在当时起着宪法作用
的纲领性文件并没有也不宜对实行区域自治的条件、
步骤以及自治区成立以后如何运作等具体问题作出
明确规定。中央政府最早关于筹建民族自治区“实施
细则”的文件是1952年8月9日公布的《中华人民共
和国民族区域自治实施纲要》。就民族区域自治政策
完善、民族区域自治制度的成型而言,1949年10月1
日至1952年8月9日这一时期构成了新中国民族区
域自治的政策(制度)试验阶段,在民族区域自治史上
民族区域自治是新中国的基本政治制度之一,学
界向来重视并取得了丰硕的研究成果。不过,既有研
究对1949年10月1日至1952年8月9日之间的区
域自治实施工作甚少措意,不仅阙如民族自治区创建
的学术研究,也没有充分意识到《共同纲领》后、《实施
纲要》前的这段时间是民族区域自治实施史上的试验
探索阶段,以致学界对在此期间成立的自治区的创建
契机、过程、意义以及与其他地方工作的关系认识模
糊。尤有甚者,作为新中国民族区域自治政策实施、
民族区域自治制度形成历史上的一个重要阶段,其阶
收稿日期:2018-07-10
基金项目:国家社会科学基金一般项目“西南地区少数民族参观团研究(1949—1956)”(18BZS129)。
作者简介:王立桩(1978—),男,河北孟村人,历史学博士,绵阳师范学院民间文化研究中心副教授、新中国初期民族地区治理
体系研究团队负责人,四川师范大学华西边疆研究所兼职研究人员,主要从事新中国成立初期民族政策、民族工作
研究。
144
王立桩地方性探索:1952年前的民族区域自治实施———以川北行署平武藏区自治委员会成立为考察中心
段性特征、对民族区域自治政策(制度)定型的作用以
及积累的正反两方面的工作经验也没得到系统的梳
理。本文选择“平武藏族自治委员会”这一西南大区
范围内最早建立的民族区域自治机构进行个案研究,
尝试就民族区域自治实施“试验阶段”在史实重建基
础上作深入探讨,并以此重构这一时期民族区域自治
政策推行的阶段性特征。
查,也没有对少数民族深入宣传过新中国的民族政
策。
建国之初,对少数民族缺乏了解是普遍现象,川
北区并非特例。西南党政最高领导人对少数民族的
了解同样不足,如刘伯承坦言“一知半解”,邓小平自
⑦
认“还是一个小学生”等。刘、邓的公开表述或有自
谦的可能,但西南军政委员会内部的往来公文亦透露
⑧
一
共和国初期川北行署民族工作的施政特点
出当时对少数民族“了解甚差”的情况。新中国成立
《
共同纲领》确立了“民族的区域自治”的法律定
不久,解放区社会秩序还没有完全建立,大规模的民
族访问和调查还未进行。就西南大区而言,解放战争
仍在继续,在已控制地区也有国民党溃军与土匪作
乱,少数民族多分布在深山僻野,因缺乏有效的沟通
渠道,彼此间均不够了解,新中国的民族政策对绝大
多数少数民族而言还闻所未闻。
位,中央政府也在多种场合表明实行该政策的决心。
不过,在《民族区域自治实施纲要》颁布前的近三年时
间里,政策实施及民族自治区的创建工作却并未普遍
开展。造成这种情况的原因,除重建社会秩序、培养
民族干部需要时间外,另有三个因素不容忽视,即历
史上形成的民族隔阂还未得到明显缓和、作为政策执
对少数民族的了解,随工作开展而有所改观。
1950年7月15日公布的《川北区当前施政方针》,改
变了对民族问题不置一词的作法。该文件在其“巩固
与扩大人民民主统一战线,建立坚强的各级人民政
权”部分规定:“对回藏等少数民族,应严格按照共同
纲领尊重他们的风俗习惯,保护他们的权利,扶助他
们的民族文化,并吸收他们中的代表,参加当地政权
①
行者的基层干部思想认识有待提高、当时还未就如
何实施政策形成统一与明确的认识。1950年8月9
日,李维汉关于中央统战部六、七月份工作向主席和
书记处的报告就指出,当时“对区域自治的意义和实
[1]68
行步骤,了解极不一致,亟需研究处理” 。
本文涉及的平武县,建国之初隶属剑阁专区,剑
②
⑨
阁专区则是川北区人民行署管辖的四个专区之一。
工作。”
川北区虽有回、羌、藏等民族分布,但其人口构成绝大
不过,该文件仍未将“民族政策”单列,而是置于
③
多数为汉族,少数民族为数较少。川北行署据此并 “巩固与扩大人民民主统一战线,建立坚强的各级人
未将民族工作纳入“重点工作”之列。据1950年1月
15日制定的《川北初期工作纲要》,工作主要包括:
民政权”条款之下,“回藏等少数民族”与“妇女”、“人
民团体”一样均属“统战对象”,虽提到了“吸收代表”
以及“参加政权”,但这种建政方式与实行“区域自治”
相距较远。刘伯承在西南军政委员会第一次全体委
员会议上宣布的《西南区的工作任务》中规定:“在少
数民族聚居地区,实行民族区域自治。在各民族杂居
地区之省、市、县人民代表会议和政权机关内,各民族
“甲、完成征借粮食任务,清理旧时财粮税收,推行人
民币,交流城乡物资,稳定市场,支援前线;乙、推行治
[2]25-26
安工作;丙、接管好城乡。”
少数民族人口少,征粮、支前、接管任务繁重,行
署未将民族工作列入“主要工作”,这一施政侧重背后
反映的是对民族情况的缺乏了解。川北行署在一段
时间内不知辖区有“藏族”。据曾穷石研究,时任川北
行署主任兼统战部长的胡耀邦,是在平武土司到南充
之后才知道平武有藏族,并且认为土司本人就是藏
[4]
均应有其相当名额的代表和工作人员。” 在少数民
族聚居地区实行区域自治、在杂居地区按人口比例分
配代表,西南军政委员会将民族地区作了“聚居”“杂
居”的严格区分,并规定了相应的建政方式。《施政方
针》提到的“吸收代表”和“参加政权”,说明川北行署
无意在辖区内实施区域自治,事实上也否定了平武藏
区是“少数民族聚居地区”的性质。
④
[3]117
族 。据相关研究,川北不仅有藏族部落,土司王
蜀屏也不是藏族,平武土司制度的特点之一就是汉人
世袭土司,少数民族出身的“番官”协助汉人土司处理
⑤
番人事务。为掌握辖区少数民族情况、疏通改善双
据原川北区工作干部的回忆,最初的施政方针草
案中甚至根本没有涉及少数民族的政策表述,后来公
方关系,在“平武藏区自治委员会”成立以后,1950年
0月27日至1951年1月26日,川北行署组织“少数
1
布的《施政方针》第31条,则是在少数民族代表要求
⑥
民族访问团”访问平武藏区。“平武藏区自治委员
下添加上去的。具体内容如下:
会”成立前,行署既没对少数民族情况进行过系统调
在川北首届各界人民代表大会上,举行大会
145
四川师范大学学报(社会科学版)
发言,讨论《川北区当前施政方针》草案时,川北
少数民族代表、阆中回族民主人士马腾九先生在
全体大会上发言……施政方针总的精神条款我
们都拥护,但其中就是没有提到少数民族,这可
能是大汉族主义留下的坏传统的影响,希望大家
看重少数民族。
是“俟完全获得解放和革命秩序建立以后”,符合“慎
⑩
重稳进”方针。平武和平解放虽为中共接管创造了
条件,敌对势力却也因此未遭受沉重打击,国民党的
溃匪、特务潜隐待机,人民政府权威远未“下沉”至藏
区基层。
共同纲领的原则性规定,不能替代具体的操作细
则。当时,从中央到地方均缺乏具体实施的操作章
程。就西南来说,专门负责民族事务的西南民族事务
委员会,于1950年2月着手筹建,其后还经历了负责
人的更换,当时正忙于自身的机构建设和干部配备,
其业务工作还停留在对“旧有资料”的“编印”阶段,根
耀邦当即向大会秘书长刘玉衡说,这个意见
很好,草案中未单独提到少数民族,这是一个很
大的疏忽,一定要加上,一定要加上。……经过
讨论修改后,正式公布的《川北区当前施政方针》
[5]47
写进了马腾九先生的意见。
ꢂꢁꢀ
作为川北区施政总纲的“施政方针”,由胡耀邦亲
自主持制定,出现这种“很大的疏忽”,很难归因为工
作中的“粗心”,深层原因恐怕还是行署干部对民族问
题的不重视、对少数民族上层的不信任。川北区各级
干部心理上对少数民族不信任,缺乏与少数民族合作
的意愿,这既可从收缴藏民枪支得到证明,也可从干
部不愿与党外人士合作得到印证。据《川北行署关于
各界人民代表会议情况的报告》披露:“各地在统战中
本未对民族区域自治问题进行过深入讨论。川北区
作为西南军政委员会的直系下属,缺乏实施民族区域
ꢃꢁꢀ
自治政策的具体参照。
就西南区而言,川西有藏羌族聚居区,川南有彝
族聚居区。相对而言,川北以及川东的少数民族数量
最少。无论是西南军政委员会交付的政治任务,还是
川北行署的自我认知,民族工作均非其施政重点。对
川北来说,当时对平武藏区的具体情况尚且茫然无
知,更谈不上与藏民有良好沟通和充分协商。川北区
无论是客观条件还是主观准备,均缺乏在西南首先实
行民族区域自治的基础。令人费解的是,在这种形势
下,“平武藏族自治委员会”宣布成立了。
[6]25
的关门主义仍很严重,干部作风非常生硬。” 有些
干部甚至对团结各界人士的“各界人民代表会议”都
存在抵触情绪。据记载:
怕犯错误。他们的说法是不开人代会,顶多
说我统战工作没做好,但不至于在将来整我“左
了”“右了”等等。……只怕坏人钻进来……甚至
有些怕到人代会上去作报告,因此形成这些县内
我们工作干部裸体跳舞。……认为川北真正的
二
平武藏族自治委员会成立背景重构
平武藏区原系土司统治,为薛、王两姓三个土司
的世袭领地。民国一度改土归流,改行乡政,“一切捐
税,壮丁名额开始同汉区一样负担,废除了土官领地
[6]26
[7]65
民主人士不多,有的倒是封建人士。
内少数民族免纳赋税的历史习惯” 。不过,传统的
在长期接受阶级教育的干部看来,欺压、剥削人
民的“封建人士”只是“统战对象”,这导致阶级意识抵
消了统战政策的部分效能。当地方干部面对“土司”、
土司势力并未遭到根本削弱,其对藏民的政治影响仍
旧。平武和平解放后,于1950年1月5日成立人民
[8]17-18
政府 。平武藏区的基层行政,基本沿袭民国旧
制,另将黄羊、虎牙、阳地三个乡划归水晶区领导,委
任土司王蜀屏为代理区长,对其他有影响的人物也作
适当安排。解放之初,中共的政治影响还未及深入基
层,川北区又担负着“支援前线”的繁重任务,与少数
民族地方实力派合作,既符合“慎重稳进”方针,也切
合平武藏区实际。
“番官”、“头人”时,除阶级壁垒之外,还需突破彼此之
间的文化隔膜。《川北区当前施政方针》缺少民族政
策这一“很大的疏忽”背后,除客观上对少数民族不了
解之外,还有主观上的排拒心理作祟。基层干部不能
准确理解、把握中央制定的民族政策,执行起来难免
打折扣。
是否具备实行条件,是另一个需要考虑的因素。
然而,平武干部对藏民的“缴枪”举措,破坏了双
方合作的基础,动摇了已趋稳定的社会秩序。《川北
区党委关于平武县委对藏民政策发生错误问题的处
理报告》,详细地说明了基层干部的这次“盲动”行为:
北川发生暴动,该县领导即慌乱盲动,在一
1950年制定的《对各少数民族施政方针草案》规定:
在西南各少数民族聚居的地区,“应遵照人民政协共
同纲领的规定,由各民族选举代表组织各该地区的民
族自治机关”;在少数民族聚居的地区成立“民族自治
机关”,依据的是“共同纲领”;该文件附加的前提条件
次会议上用企图暴动罪名,轻率决定扣捕七个地
146
王立桩地方性探索:1952年前的民族区域自治实施———以川北行署平武藏区自治委员会成立为考察中心
方势力首领和收缴一切私枪。不顾党的少数民
族政策,令王蜀屏收缴藏民枪支一百一十枝。同
时逼供和扣捕人犯中,彼等煽动,倘若失败,即退
至藏民区活动。该县领导倘不加分析,怀疑王与
他们有勾结,将王扣至县府(按王系知识份子,在
张秀熟同志影响之下比较进步,平时对藏族要求
不重,有时给藏民代购货物,因此与藏族关系较
好)。藏民听说因收枪扣起“王老爷”,愿缴出枪
支要求释放,并说如不释放,他们就不在平武住
了,县府毫不介意,又收缴枪六十枝(两次共缴一
百七十枝)。王虽被释放回区,但又遇我战士打
他的烟灯,自此情绪低落,藏族酋长也再不和我
接头。酋长泽子妹带七、八人携枪跑到松潘地
历及老(汉)区工作经验使其很难理解民族政策对“封
建人士”的优待,面对拥有武装并极具政治影响力的
少数民族上层(平武土司由汉人世袭是例外情况),执
行政策时难免出现偏差。
重新取信于藏民,却并非易事。从平武藏民的角
度来说,红军长征曾途径包括平武在内的川西北地
区。田教授研究指出,当时川西北土司(官)“一边倒”
地站在国民党一边,是中共过左的苏维埃阶级政策所
致;他分析指出,就土司、番官而言,当时的“左倾”政
策损害其特权,至于下层藏民,十数万红军进入地瘠
民穷的藏区,客观上造成了藏民的生存危机,难免引
[10]
发“误解、嫌疑甚至仇视” 。邓小平的讲话同样可
以佐证这一点,他在谈及民族政策虽“宽”,但川西北
少数民族却半信半疑时说:
[
区,因而藏民对我甚为疑惧。
9]44-45
地方干部的缴枪行为,明显与民族工作“慎重稳
进”的指导方针不符,与上级指示亦有抵牾。1950年
1月制定的《川北初期工作纲要》,对枪支处置有明确
要求,规定:对“国民党溃散匪军的枪支”应予以“收
缴”,对“私枪”则“暂不提收缴,只作调查登记,准备放
这有历史上的原因,红军北上,在那边是把
他们搞苦了,这点我们见面当然要向他们赔礼说
明这个道理。……这在当时是为了保存红军,没
有办法的,把他们的粮食吃光了,他们吃了很大
ꢄꢁꢀ
的亏。
[2]25
在下一步收缴” 。藏民枪支,不属于“国民党溃散
历史记忆对民族工作产生影响,似乎不可避免。
匪军的枪支”,而且西南局认为在解放军接近平武时, 1950年1月19日,平武土司王蜀屏、番官杨汝在给松
藏民曾组织武装配合我军袭击胡匪军,维持平武县
潘各部落的信中写道:
共产党已与二十四年(即民国24年———引
“
[9]44
治安,起了不少作用” 。西南局的态度,不仅在于
缴枪行为本身,更因由此引发的川北动荡。田利军教
授研究指出,平武藏民经历此事者至今仍然记忆犹
新,其依据的史料是土司族人王生沛及解放后曾在川
者注)不同了,尤其是对我们藏胞,说依然是照我
们的旧习土司番官制,信奉我们自己的教,不拉
扶出款,所来的解放军都很和蔼,连我们平武的
衙门都未驻扎,我们在这里已经守了二十几天城
了,现在正准备去打胡宗南的败匪,缴得的枪支,
说就交给我们,所以我们很喜欢,等到我们枪得
到后,我们就回白马路部落了,希望你们不要害
怕,出来大家帮忙,说这些共产党最为关顾我们,
[10]
北行署革命大学学习的王生桐回忆 :
把王蜀屏……关起,押起。嚯哟,白马路晓
得了。“客巴,我们要见客巴,我们要找客巴。”客
巴就是老爷,客巴就是番人喊的老爷,见了来了
[3]114
一群,跑去县政府去坐起,请愿嘞,晓得啵。
解放过后,那阵喊收枪。王蜀屏嘛,他的枪
比较多……这下子王蜀屏就关起,关到监狱里
头。这下子哦,白马路的人,来了一批人哦,坐到
大堂里不走嘞。要把我们客巴放出来嘞,老爷
嘞,喊的,要把我们客巴放出来,不放出来不
[11]118
以这几天看来,是确实的,特此布达。
这封信的本意,是赞扬中共的少数民族政策。然
而,其对“共产党已与二十四年不同了”的特意强调,
也反映了历史积怨与缴枪事件造成的疑惧叠加给疏
通藏汉关系带来的障碍。番官杨汝虽因阻截国民党
溃军受过表扬,但他对人民政府仍然“半信半疑”,川
北区首届人民代表会议邀其出席,他因“心有疑虑”而
不敢赴会,川北行署各界人民政治协商会议再次邀请
[3]115-116
行。
平武县干部当时多为“南下干部”,对藏区政治结
构、藏民思维模式知之甚少,无从体会藏民的心
理———“‘王老爷’和‘薛老爷’的地位远远大过皇
帝———有关他们的神话传说中,权力的象征,都是‘老
[12]74
他参会,他还是不敢去 。这种疑虑,在当时平武
藏民中间颇具代表性,虽然最终有代表参加了会议,
却是在“地下党和民主人士的动员”下勉强成行的。
川北行署也清楚地意识到,他们是“以恐惧心理来试
[3]110
爷’没有皇帝” 。从中央到西南局三令五申民族
工作必须“慎重”,但就平武干部来说,长期的革命经
147
四川师范大学学报(社会科学版)
[
9]44
探我们的政策” 。
行署在首届人民代表会议上对藏民的承诺并无二致。
平武藏族区域自治的特点分析
据川北行署总结,这次会议经“解释”及“会议期
间事实的证明”,消除了藏民的“疑惧心理”,知道了共
产党及人民政府“对少数民族的扶助是真诚的扶助”。
行署的乐观态度并非没有根据。藏族代表出席各代
会,缓和了关系;藏族代表除关心发还枪支外,还提出
了“恢复部落制度”的政治要求,理由是平武藏区“历
为长官司、土通判、土知事、番官头人制度”,在国民党
统治下,遭到“完全废除,实行保甲统制,派任外籍汉
三
经过十余天的准备,1950年7月31日,藏民各部
落土司、各寨大小番官和头人53人,党政军首长、各
单位代表70余人,参加了成立大会,大会推选王蜀屏
为主任委员、杨汝为副主任委员,朱俊章、王金桂、泽
[7]19-20
子修、牟扭扭、薛衍、杨发安等人为委员 。需注
意的是,“平武县藏族自治委员会”是由“平武县藏族
自治区委员会筹备会”直接转化而来,其间没有召开
建政所必须的“各族各界人民代表会议”。“各族各界
人民代表会议”不仅担负着与少数民族沟通协商的职
能,更重要的意义在于为新建地方政权提供合法化依
据。中央民族事务委员会副主任委员刘格平在中央
民委第二次委员(扩大)会议上的报告中指出:“有个
别地区建立自治区时,未召开人民代表会议,原封不
动,只换了一个名义,这是不合于民族民主建政要求
[13]19
人充任乡保长以极尽压迫剥削” 。平武解放初
期,地方政府似乎也对藏民有过类似的承诺,王蜀屏
和杨汝联署的《给松潘各部落的信》中,就曾提到共产
党说“依然是照我们的旧习土司番官制”。
藏民要求的“部落制度”,与后来实行的“民族区
域自治”相去甚远。就川北行署来说,当时并没有具
体的操作办法可资参照,不可能对“民族区域自治”有
后来那样清晰完备的界定。川北行署的当务之急,是
竭力弥合因缴枪事件而与藏民产生的裂痕,这不仅关
系着与藏民的团结,更事关整个平武县的安靖。就在
川北区首届人民代表会议召开期间,平武县爆发了震
动川北的“六·二六反革命叛乱”。这次叛乱,“持续
二十天,影响方圆三百余里,使人民的生命财产遭受
严重损失。全县四个区二十二个乡、镇,除第一(古
城)、第二(水晶)两个区外,其余……都同时发生了叛
ꢆꢁꢀ
的。”平武藏区创建自治区的情况,显然在此之列。
王蜀屏出任主任委员的原因,首先是其合作态
度。平武解放前夕,他就在“张秀熟同志影响之下比
较进步”,又参加过山防队(平武最重要的地方武装)
[9]45-46
起义,是“配合解放平武有功”之人 。根本原因
则是他在平武藏区的巨大政治影响力,“解放前在未
改乡保甲制之前,连白马、黄羊以及木座乡次一里等
地是一个土司(群众称老爷)管辖,土长官司署设黄
羊。土司是王实秋,王实秋死后,由其弟王蜀屏世
[14]8
乱” ,意味着除藏族聚居的水晶等个别区以外,整
个平武县均陷入了叛乱局势。此时,稳定藏区局势,
对川北行署而言,已显得十分急迫。于是,川北行署
对藏民的要求迅速作出回应:
ꢇꢁꢀ
袭”。王蜀屏对平武藏民的政治影响不仅在于世袭
的土司身份,而且因“缴枪事件”导致的“威信空前提
[3]118
高” 。同时,王蜀屏还握有武装。据说:“闹事过
根据共同纲领第六章民族政策,少数民族聚
居的地区,应实行民族区域自治,按照民族聚居
的人口多少和区域大小,分别建立各种民族自治
机关。平武藏胞居住区可依原有惯例,恢复部落
后……成立一个藏族自治区,搞筹备工作,就喊王蜀
[3]115
屏来承头。王蜀屏他有钱,有枪唛。”
出自薛、王两姓土司家族的王金桂、王信夫、薛
衍,担任了自治区下属三个乡的负责人。这意味着自
治区从区到乡的各级政权负责人均为平武藏区的传
统势力,拥有一定政治影响力,又与人民政府建立了
合作关系。副主任委员杨汝似乎是一个例外。他不
是出自世袭土司家族,而是出身下层藏人。不过,此
人善于钻营,解放前即已谋取了番官职位,履职后“懂
[13]19
制度,免去一切负担。
川北区首届人民代表会议决定设立“平武县藏族
自治委员”。胡耀邦接见了王蜀屏,嘱其“回县去和藏
区番官、头人起来参加平武藏族自治区的筹建,成立
[7]66
平武藏族自治区” 。同时,行署委派专人赴平武指
导筹备工作。1950年7月19日,“奉县府召示,以王
蜀屏为主任委员,杨汝为副主任委员的九人‘平武县
藏族自治区委员会筹备会’成立,积极开展筹备工
[12]73
得笼络番民”,“掌握了番寨的实权” ,同样属于平
武藏区的实力派人物。
自治区的创建过程,没有触碰平武藏区传统的权
力结构。各级自治机构负责人员的组成,均为拥有实
质影响力甚至武装的地方实力派;他们在自治政府中
的职务高低,亦取决于他们自身影响力的大小以及对
[
13]19
作” 。从川北行署制定的《平武藏族工作计划》来
看,“废除保甲制度、恢复部落”,构成了川北行署在平
ꢅꢁꢀ
武藏区创建自治区的基本思路。这一思路,与川北
148
王立桩地方性探索:1952年前的民族区域自治实施———以川北行署平武藏区自治委员会成立为考察中心
人民政府的态度。这个群体通过与人民政府合作,获
取其世袭权力在新时代的合法性;人民政府借助地方
实力派的政治影响,向藏区基层拓展了自身的政治权
威。有学者认为,缴枪事件及其引发的藏民疑惧,使
人民政府“意识在国家和人民之间,需要一些中间层
面的代理人”及“土司的重要性,不能一下子打倒,还
要利用他们对少数民族的感召力巩固新建立的政
要;“另外划”的只能是“县”,如果藏民不同意现行县
的行政区划,那就要进行区划调整,而不是恢复设县
之前的部落制度。
该报告时间为1950年7月21日,在“平武藏族
自治委员会”成立前,报告的主要听众是来西南调查
少数民族情况的中央访问团正副团长及全体团员以
及西南军政委员会的相关工作人员。川北区恢复平
武藏区部落制度的举措,与这次谈话精神不符。按照
常理,这种情况只有两种可能:第一,川北区决策层不
知有此谈话;第二,川北行署主观上并不认为“平武藏
族自治委员会”成立属于真正意义上的“民族区域自
治”。
[3]114-115
权” 。新生的人民政府是否意识到需要一个
中间层面的代理人”,尚需进一步讨论,但就平武藏
“
区的实际情况来看,土司不能“一下子打倒”则为必
然。
乡级自治机构的建政方式为“恢复”部落制。8
月3日,平武县人民政府以民字第1号文“划日新(今
虎牙、泗耳)、又新(今黄羊关、白马)、新民(今木座、木
皮)三乡属该委员会所辖”。8月26日,自治委员会呈
报县人民政府:“钧府民字第九号通知‘你会所属新
民、又新、日新三乡,现已通知移交,希你会接管。’本
会已派土司王金桂会同番官牟扭扭前往新民乡接管;
派代理土司王信夫会同番官杨发安前往又新乡接管;
派土司薛衍会同番官曲鸡木前往日新乡接管。”所有
钤记沿用旧有土司番官印信,部落名称仍然照旧日土
司部落制度,即黄羊大部落(原又新乡)、白熊大部落
川北行署是否知情,虽无法判断,但西南局及西
南军政委员会对平武藏区的情况则肯定有所了解。
根据不仅在于西南局、西南军政委员会是川北区党
委、川北行署的直接上司,还在于1950年7月26日
西南局曾就《川北区党委关于平武县委对藏民政策发
[9]44-48
生错误问题的处理报告》做出过批示 。令人费
解的是,川北区的“平武藏族自治委员会”成立在即,
邓小平在谈及民族区域自治时却说“没有经验”,随即
谈到为取得“经验”必须“开步走”的试验地域也并非
ꢉꢁꢀ
平武藏区,而是康东藏区。王维舟在西南军政委员
(
原新民乡)、虎牙大部落(原日新乡),现三部落已经
[14]20
会第一次全体委员会议上的发言指出:“必须在西南
很快选择一个适当地区首先试行起来,由一点做起,
接收清楚,各就职视事 。
[
15]9
恢复部落制度,是平武藏族自治的重要特征。中
央政府当时对部落制度的态度,笔者未发现相关的正
式表态。不过,邓小平在谈及西康省东部的民族区域
自治时的报告中曾涉及到这个问题:
取得经验,然后逐渐推广。” 这个讲话就在“平武藏
族自治委员会”成立当天。显然,就西南军政领导当
时的理解而言,川北行署筹建的“平武藏族自治委员
会”也不在“民族区域自治”之列。
譬如在这区域自治里面,康东过去划的有
县,县也有一二十年的历史了,保存不保存这个
县呢? 在一定程度上说,县当然是比部落进步,
康东有一二十个部落,从发展前途看,保存县是
有好处的,而且已经是习惯了的,也有一二十年
的历史了,但他们赞成不赞成? 有一个原则,他
既有研究对“平武藏族自治委员会”的性质语焉
不详,但有学者曾提及平武藏族自治区后来的“被承
认”,依据的是李维汉把“平武藏族自治区”视为当时
[13]21
存在的民族自治区三种类型中的一类 。李维汉
获取平武藏族自治区情况的渠道,来源于西南民族事
务委员会的报告。中央民委曾于1950年3月21日、
4月17日两次电令西南民委呈报“已建立的民族自
治区的有关资料”,后者遂于当年5月15日将“平武
藏族自治区”名称、区域及面积、民族成份、人口、行政
区划、政府组织系统、人事配备及领导关系等情况上
ꢈꢁꢀ
们不赞成就得取消,另外划。
一方面,要尊重少数民族的意见,县制存废直接
决意于其赞成与否;另一方面,隐含着对县制和部落
制的看法,即“县是比部落进步”,“从发展前途看,保
存县是有好处的”。值得注意的是,若出现少数民族
ꢊꢁꢀ
报中央。李维汉时任中央民委主任委员,其报告视
“
不赞成”的情况,邓小平给出的方案是“就得取消,另
外划”,而取消的对象比较明确,就是“过去划的县”。
另外划”指的是什么?笔者认为,“另外划”的不应该
是“部落”,部落是自然形成的,不存在“另外划”的需
平武藏族自治区为“民族自治区”的一种类型,他还据
此认为“平武藏族自治区”得到承认并无问题。事实
上,在中央“承认”之前,西南将平武藏族自治区情况
上报本身,至少标志着当时西南军政委员会已经认定
“
149
四川师范大学学报(社会科学版)
ꢃꢋꢀ
平武的藏族自治区属于“民族区域自治”范畴。不过,
个自治区后来经过多次“修正”,终获西南和中央的
这时的“承认”,与西南军政委员会在其建立之初的 “承认”,但是就其创建而言,并不属于对“实行民族区
“
不认为”并不矛盾。
结论
有学者认为,平武藏族自治区的建立,对民族区
域自治”的有意而为。
四
通过考察平武藏区自治委员会的成立过程,可以
看出“试验阶段”筹建的民族自治区,其成立有一定偶
然性。就平武藏区自治委员会来说,是川北行署因应
行政危机的产物。地方政府虽援引了《共同纲领》的
相关条款,其初衷却是为恢复辖区的社会秩序。这一
时期的民族自治区筹建,体现的是中央关于民族区域
自治顶层设计尚未及完善之际,地方政府为处置地方
事务而对“民族的区域自治”政策的随机使用。地方
政府的实践探索,有助于中央政府总结经验,完善政
策及制度设计。地方政府实施区域自治政策工作中
表现出来的诸多不足,反映了完善顶层设计之迫切,
亦为中央吸取正反两方面的经验并制定“实施细则”
提供了借鉴。
ꢌꢋꢀ
域自治的实行具有“样板”意义。就这个西南最早的
民族自治区的具体情况而言,其干部配备特点、基层
政权形态等方面均与以后的民族自治区创建模式扞
格不入。我们据此认为,“平武藏区自治委员会”不仅
对实行民族区域自治不具备示范效应,而且其创建自
身也源自人民共和国初期平武特殊的局势。缴枪事
件恶化藏人与人民政府关系在先,平武大规模武装叛
乱继后,川北行署为“控拢”平武藏民各部落、稳定局
面而在平武建立藏族自治区,是为其创建的内在逻
辑。这个自治区成立之前,因为没有召开各族各界人
ꢂꢋꢀ
民代表会议,其本身甚至缺失必要的法理基础。这
注释:
①
基层干部对少数民族虽抱有同情心理,但当面对民族隔阂时则表现出一定程度的思想混乱。1949年甘肃洮河事件可谓典
型。洮河东西两岸分别为汉回族聚居地,两族矛盾十分尖锐。上级在部队过河以前曾动员战士要正确对待回族人民,尊重
回族的风俗习惯,向回族宣传党的民族平等政策,团结争取回族人民支援解放战争。洮河东岸的汉族也同时向战士做“复
仇的动员”,汉族群众的诉苦,不可避免地对干部产生了“一定的蛊惑作用”,民族隔阂与积怨也影响了部队干部战士对民族
政策的执行,以致发生洮河群众暴动事件(参见:《西北局对甘肃平凉海原等地群众暴动事件的指示》,《西南工作》1950年第
6
期,中共中央西南局编印,第7-10页)。洮河事件并非个例,梳理当时印发的党政内刊资料,类似案例在滇、黔、川、康等民
族省份多有发生。
②
③
四川省当时被划为4个行政公署,川北区行署管辖南充、遂宁、剑阁、达县4个专区。参见:《西南行政区划》,《西南政报》
1
950年第1期“西南军政委员会第一次全体会议专辑”,西南军政委员会办公厅编印。
川北行署的4个专区中,剑阁专区少数民族数量最多,平武属于剑阁专区。据1952年统计,剑阁专区少数民族人口数量总
计15066人,绝对数字虽不少,但对剑阁专区的总人口而言占比甚小。参见:《西南各省少数民族人口统计表(1950)》,四川
省档案馆:建大11-1-94。
④
在未经民族识别的情况下,平武白马人被归为“藏族”的原因,据解放初担任要职的张秀熟回忆:川北行署成立后,“根据‘共
同纲领’和党的民族政策,对辖区少数民族须作正名工作。当时缺乏钻研民族问题的专家学者,因平武和松潘紧邻,松潘
‘沿习’称藏族聚居区,遂亦划平武白马、火溪两乡及涪江西岸虎牙乡民族为藏族”。详见:张秀熟《平武“藏区”问题》,中国人
民政治协商会议平武县委员会文史资料研究委员会编《平武文史资料选辑》第2辑,1987年,第8页。
川北平武白马人的族属问题以及土司王蜀屏的个人情况,不仅川北行署当时不甚了解,即使在今天依然存在学术上的争
论。参见:萧猷源《平武白马藏族》,2001年;平武县白马人族属研究会《白马人族属研究文集》,1987年;曾维益、曾穷石《龙
州土司述略》,中国人民政治协商会议四川省绵阳市委员会文史资料研究委员会编《绵阳文史丛书》(之七),1999年。
在“平武藏族自治委员会”成立后,川北行署于1950年10月27日至1951年1月26日派出访问团前往平武、青川、北川等
少数民族聚居区或杂居地区,宣传党中央、西南局以及川北区党委对少数民族的政策。参见:川北区民族访问团《川北区九
县回、藏民族的一般情况》,《川北政报》1951年第2卷第5期;肖猷源《建国初平武县民族工作纪略》,中国人民政治协商会
议平武县委员会文史资料研究委员会编《平武文史资料选辑》第11辑,2000年,第2页。
⑤
⑥
⑦
⑧
⑨
ꢀꢄꢁꢁꢀꢈꢀꢁꢉ《西南军政委员会刘主席邓副主席向中央访问团讲话卷记录(1950)》,四川省档案馆:建大11-1-4。
⑩《本会对西南少数民族地区施政方针的意见(1950.3.21)》,四川省档案馆:建大11-1-1。
《川北区当前施政方针》,该文件于1950年6月18日由川北人民行政公署制定,1950年6月28日川北区首届各界人民代表
会议通过、西南军政委员会批准实施,详见《川北政报》1950年第1卷第1期。
150
王立桩地方性探索:1952年前的民族区域自治实施———以川北行署平武藏区自治委员会成立为考察中心
ꢀ
ꢀ
1
951年3月14日。参阅:《西南少数民族地区实行民族区域自治及建立民族联合政权的指示(1951年3月14日)》,四川省
档案馆:建大11-1-143。
ꢀ
ꢁꢅ《平武藏族工作计划》的主要内容,分别参阅:刘玉衡《回忆川北统战工作》、余子云《我在川北行署工作的点滴回忆》,载政协
南充市委员会《南充市文史资料》第2辑“胡耀邦与川北区工作回忆”专号,第32、116-117页;肖猷源《从土司制到自治区、民
族乡———平武县白马藏区建政沿革》,中国人民政治协商会议平武县委员会文史资料研究委员会编《平武文史资料选辑》第
4
辑,1990年,第19页。
ꢆꢁ刘格平《两年来的民族工作(1951)》,第5页,四川省档案馆:建大11-1-48。
ꢁꢇ《平武县民族工作调查组关于白马和虎牙部落情况的报告》,绵阳市档案馆:72-1-72。
ꢊꢁ《西康藏区、西昌红妈姑彝区、川北平武藏区及贵州卢山凯里苗族自治区简况(1951.5.15)》,四川省档案馆:建大11-2-296。
ꢋꢌ曾穷石在回忆中这样认为;秦和平教授亦认为,平武藏族自治区的创建,树立了“榜样”。前者参见参考文献[3],第118页;
ꢀ
ꢀ
ꢀ
ꢀ
后者参见秦和平《四川民族地区民主改革研究———20世纪50年代四川藏区彝区的社会变革》(中央民族大学出版社2011
年版),第352-354页。
ꢀ
ꢂꢋ“各界人民代表会议”为成立地方政府提供合法依据的重要意义,中共党内是高度重视的。1951年2月初召开的西南民族
事务委员会第二次委员会议,西南民委主任委员王维舟的主题报告《一年来西南的民族工作及对五一年工作的意见(草
稿)》,将各族各界代表会议认为是“民族工作一种方法”,在会议的小组讨论阶段,即遭到西南民政部代表的质疑,并主张把
“各代会、民族会与座谈会分开来提,使大家认识不仅是推动工作的方法而且是行使政权的义务”。参见:《西南民族事务委
员会第二次委员会议文件(1951年2月)》,四川省档案馆:建大11-1-54。
ꢀ
ꢋꢃ平武藏区的部落制度在运行中出现了问题。一些当选的“番官”反映:“我是一个好人,番官、头人这个名字不好听。”一般群
众也反映:“建政建歪了。”1951年9月25日,平武县藏族自治委员会改为“平武县藏族自治区人民政府”;1954年3月,“区
长制”改为“主席制”;1954年3月,藏区第五届一次各族人民代表会议联名提案要求建立乡政权;1956年10月20日,废除
部落制,改建民族乡(参见:肖猷源《从土司制到自治区、民族乡———平武县白马藏区建政沿革》,中国人民政治协商会议平
武县委员会文史资料研究委员会编《平武文史资料选辑》第4辑,1990年,第21页)。干部配置方面,藏族人士也逐渐替代
汉人(土司)担任了主要职务,比如虎牙部落解放后成立的自治委员会,恢复土司制度,原土司继任,“三反”中因贪污遭撤职,
人民政府借此提拔番官格扣木任土司(参见:《平武县民族工作调查组关于白马和虎牙部落情况的报告》,绵阳市档案馆:72-
1
-72)。
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151
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研究委员会.平武文史资料选辑:第4辑.平武:中国人民政治协商会议平武县委员会,1990.
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[
[
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TheImplementationofNationalRegionalAutonomyBefore1952
———TaketheEstablishmentofthePingwuTibetanAutonomousCommissionasanInspectionCenter
WANGLi-zhuang
(
CenterforFolkCultureStudies,MianyangTeachersꢎCollege,Mianyang,Sichuan621000,China)
Abstract:BeforetheCentralPeopleꢎsGovernmentpromulgatedtheOutlinefortheImple-
mentationofRegionalNationalAutonomyofthePeopleꢎsRepublicofChinain1952,theimple-
mentationofthepolicyofregionalnationalautonomyandtheestablishmentof“nationalautono-
mousregions”werealmostpromotedbylocalgovernments.Asfarastheimplementationofthe
policyof“regionalnationalautonomy”isconcerned,theperiod,fromtheCommonProgramof
theChinesePeopleꢎsPoliticalConsultativeConferencetotheOutlinefortheImplementationof
RegionalNationalAutonomyofthePeopleꢎsRepublicofChina,constitutesanexperimentalex-
plorationofthepolicyofregionalnationalautonomyinNewChina,whichhasafar-reachingim-
pactonpolicyimprovementandsystemformation.ThePingwuTibetanAutonomousCommis-
sion,establishedinAugust1950,oneoftheearliestnationalregionalautonomousinstitutionses-
tablishedinNewChina,hasasignificanceasasampletostudythebackground,characteristics
andeffectsofpolicyimplementationduringtheexperimentalexplorationperiod.Withthestudy
ontheorigin,processandinfluenceoftheCommission,thispaperbelievesthatthepracticalex-
plorationoflocalgovernmentswillhelpthecentralgovernmenttolearnfromexperiencesand
comeoutwithabetterpolicysystem.Manydeficienciesreflectedintheimplementationofregion-
alautonomypolicybylocalgovernmentsreflecttheurgencyofimprovingthetop-eveldesign,
andalsoprovideagoodlessonforthecentralgovernmenttolearnfromexperiencessoastofor-
mulatetheimplementationrules.
Keywords:ethnicregionalautonomy;PingwuTibetanAutonomousCommission;localgov-
ernment
[责任编辑:凌兴珍]
152
（已满）