第42卷第6期
2
015年11月
四川师范大学学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.42,No.6
November,2015
全面从严治党制度文化分析
1
,2
戴剑飞
(1.西南交通大学政治学院,成都610031;2.四川师范大学政治教育学院,成都610066)
摘要:在全面加强党的制度建设和加速形成全面从严治党新常态背景下,培育全面从严治党制度文化是党的
建设的重要内容和迫切要求;执政以来,“党要管党”、“从严治党”制度建设是全面从严治党制度文化的阶段性特
征;当务之急是加快培育更成熟更定型的全面从严治党制度文化,提升中国共产党的文化软实力。
关键词:治党;党要管党;从严治党;制度文化
中图分类号:D26 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2015)06-0019-05
加速形成全面从严治党新常态和全面加强党的
精神(制度意识)→制度化(制度体系)→制度运行
制度建设已成为党内外共识。在此背景下,更需要 (体制机制)→制度“化人”(制度文化)是前后相承、
加快培育全面从严治党的制度文化,使全面从严治
党制度文化内化于党的建设新的伟大工程之中。
不可分割的有机系统。全面从严治党制度文化既要
突出“全面从严”的马克思主义执政党的先进性特
征,又要凸显“全面治理”的系统性特征,还要彰显科
学性、民主性、秩序性与合法性等现代性特征。
第一,科学理解“全面从严”的丰富内涵。“严”
的本意包括紧密没有空隙、不放松且认真、严谨和严
肃、郑重和庄重、厉害和重大等意思。“全面从严”应
包含四层意思:一是必须坚持严谨的“制度理念”,保
持严峻的忧患意识和从严治党强党的责任意识;二
是必须进行环环相扣、前后闭合的“制度设计”,构建
严实、严紧的从严治党规制体系;三是必须具有郑
重、庄重的“制度内容和形式”,塑造严尊、严整的从
严治党形象;四是必须坚持持续认真不放松的“制度
执行”,养成严格、严肃、严厉的从严治党风气。
第二,科学理解“全面治理”的精神实质。“全
面”主要体现在治党的制度目标、制度内容、制度形
态、制度理念上。制度目标的全面性要求既要提高
党的执政能力、保持党的先进性和纯洁性,又要建设
一
全面从严治党制度文化概念解读
014年12月,
习近平在江苏调研时首次提出
2
“全面从严治党”概念之后,理论界围绕党的思想建
设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设
对全面从严治党作了广泛而深入的讨论,深刻地认
识到加强党的制度建设是最可靠、最有效、最持久的
治党方式,但少有人从制度文化的高度作整体性分
析。究其原因,主要在于对全面从严治党制度文化
认识还不到位。
制度的本质是蕴含特定人文精神的规制体系。
制度文化是指蕴含特定人文精神的规制体系“化”人
的活动过程。制度文化必须实现两次转化:第一次
是从制度意识形态转化为政策、条例、规则、规章、法
律等一套成文规制体系;第二次是指蕴含特定人文
精神的成文规制体系“内化于心灵、转化成行动、外
化为形象”的过程,实现制度“化人”目的。制度人文
收稿日期:2015-09-07
作者简介:戴剑飞(1975—),男,土家族,重庆酉阳人,复旦大学马克思主义学院“教育部高校思想政治理论课骨干教师高级访
问学者”,西南交通大学政治学院博士研究生,四川师范大学政治教育学院副教授,研究方向为政党政治与中国共
产党文化。
19
四川师范大学学报(社会科学版)
学习型、服务型、创新型马克思主义执政党;制度内
调:“执政的党,必须永远注意加强党的建设,必须认
真地执行民主集中制,必须对干部和党员提出更高
更严的要求。这是天经地义。党不管党,党的路线
和方针、政策就不可能贯彻实现,党的组织就有蜕化
容的全面性要求既要涵盖党的思想、组织、作风、反
腐倡廉和制度建设,又要包括党的物质、心理、精神、
道德、价值观、理论修养等;制度形态的全面性要求
既有静态的基本制度,又有动态的体制机制;制度理
念的全面性要求必须充分体现效益与效率、秩序与
民主、统治与激励、团结与合作、权威与合法、纪律与
公开、权力与责任等相统一的“治理”文化特征,建立
互动、有序、民主、高效的治理体系。
[3]919
变质的危险。”
“文革”后,“党要管党”的制度文化建设回到正
常轨道上来,制度意识、法制意识、党规党法维护和
严格执行意识都明显增强,国法党法的制定和实施
取得了显著成效,在管党方式上有了党纪国法“协同
共治”意识。1978年,邓小平在十一届三中全会报
告中专门论述:“国要有国法,党要有党规党法。党
章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很
难保障。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不
只是处理案件,更重要的是维护党规党法,切实把我
们的党风搞好。对于违反党纪的,不管是什么人,都
要执行纪律,做到功过分明,赏罚分明,伸张正气,打
第三,科学理解全面从严治党制度文化先进性
与现代性的高度统一。首先,既坚持中国化马克思
主义人文规范,保持马克思主义执政党制度文化的
阶级性,又坚持中国优秀传统文化精神,保持中共制
度文化的民族性,确保全面从严治党制度具有真正
中国先进文化“化”人的意义;其次,必须充分体现全
面从严治党制度文化现代性特征,确保治党的制度
理念、制度体系、制度运行具有科学性、秩序性、民主
性与合法性。科学性要求各级党组织坚持科学理念
和标准,管理主体、对象和运行机制要更严谨、更严
密、更精细化;秩序性要求各级党组织处于主导地
位,保持治党活动有序性、有效性特征;民主性要求
各级党组织和党员兼具治党主体与对象的双重角色
和地位,保持治党活动参与性、互动性和主体性特
征;合法性要求党内基层组织和党员以及党外群众
对全面从严治党制度具有较高的认同度。
[4]147
击邪气。”
强调了国法、党法特别是党章在管党
过程中的重要性,表明“党要管党”的法制化意识、制
度化意识、制度维护意识、制度执行从严意识显著增
强。因此,十一届三中全会《会议公报》指出:“根据
党的历史的经验教训,全会决定健全党的民主集中
[5]13
制,健全党规党法,严肃党纪。” 1980年2月,中
共十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若
干准则》;1980年7月,中共中央下发《中共中央关
于坚持“少宣传个人”的几个问题的指示》,这是十一
届三中全会依“党规党法”从严管党精神的制度化成
果。1981年,《关于建国以来若干历史问题的决议》
二
从“党要管党”到“全面从严治党”制度文化
演进分析
[
6]839
全面从严治党制度文化有其历史渊源和发展脉
络。中国共产党建党伊始就具有“承认苏维埃管理
制度”的马列主义政党民主集中制的制度文化特征。
执政后,从“党要管党”到“从严治党”,再到“全面从
严治党”的制度文化演进,既体现了中共制度文化的
时代特色,又日渐凸显出中共制度文化先进性、民族
性、现代性的特征。
强调“坚持党的领导,必须改善党的领导” ,并且
指出必须坚决克服包括领导制度在内的很多方面缺
点,“对于党和国家肌体中确实存在的某些阴暗面,
当然需要作出恰当的估计并运用符合宪法、法律和
[6]811
党章的正确措施加以解决” ,并规定“党的各级
组织同其他社会组织一样,都必须在宪法和法律的
[6]844
范围内活动” 。这充分表明解决党内问题“用
法”、“守法”意识增强。在此理念下制定的“八二宪
(
一)“党要管党”制度文化的生成与发展
962年11月12日,刘少奇在组织工作座谈会
上强调:“组织工作要正常化,党没有人管了,党不管
1
法”为“依宪治党”提供了根本法依据。1982年,首
次把“必须加强党的建设”写入十二大党章,强调用
[
1]717
党不好,要有人来管。”
同月29日,邓小平在接
制度管权,规定除了制度和政策规定范围内的个人
利益和工作职权以外,所有共产党员都不得谋求任
何私利和特权;强调严格遵守国法政纪,严格遵守国
家的财政经济纪律和人事制度;强调共产党员必须
自觉接受党的纪律的约束;强调按照德才兼备原则、
见参加组织工作会议和全国监察工作会议同志的讲
话中强调:“党要管党,一管党员,二管干部。对执政
[2]328
党来说,党要管党,最关键的是干部问题。” 1963
年1月21日,中共中央在“党要管党”的批示中强
20
戴剑飞全面从严治党制度文化分析
“
四化”标准,坚持任人唯贤选拔干部,凸显了人才队
项重要制度。2001至2007年,以中共中央等部门
名义制定了《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和
函询的暂行办法》等党内法规多达80余项。中共十
七大关于《中国共产党章程(修正案)》决议强调:“着
力加强党的执政能力建设和先进性建设,以改革创
伍管理现代性理念。1986年6月28日,邓小平在
中央政治局常委会上提出:“党要管党内纪律的问
[7]163
题,法律范围的问题应该由国家和政府管。”
这
是从政治体制改革视角强调法制管党的重要性,不
能把一些犯罪问题放进端正党风的范围,防止端正
党风弱化甚至替代了法制管党。
[10]46
新精神全面推进党的建设新的伟大工程” ,表明
从严治党制度文化进一步落实到加强“执政能力建
设和先进性建设”上,并且首次把“改革创新精神”和
(二)“从严治党”制度文化的生成与创新
改革开放之初,党内部分党员没有经受住执政 “全面推进党的建设”写入党章,强调党的建设是一
考验和改革开放考验,新的腐败现象形势严峻。
987年,中共十三大报告首次正式提出“从严治党”
个“全面推进”的“新的伟大工程”。2008至2012
年,共制定了《建立健全惩治和预防腐败体系
1
思想,强调“对经不起考验的党员,首先要满腔热情 2008—2012年工作规划》、《关于实行党政领导干部
地进行教育。但经验证明,仅仅靠教育不能完全解
[8]53
问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例(试
行)》等党内法规65项,其中16项涉及各种表彰。
这表明“创新”、“全面”、“系统”等观念文化完成了制
度转化,制度体系更加完善,用制度扬正气、治歪风
的力度加大。截止2012年8月,中央和国家机关反
腐倡廉相关法律法规达775件,各省(区、市)及新疆
决问题,必须从严治党,严肃执行党的纪律” 。
中共十三大后,特别注重制度执行,严肃党纪迅
速成为从严治党制度文化的显著特征。1990年,就
有12ꢀ7万名党员被开除党籍,有16ꢀ6万受党纪处
分。检察机关两年共立案40多万件,处分党员
[9]1771
[11]83
32ꢀ8万人,
其中省地级领导干部600人 。
生产建设兵团相关法规文件达1538件 。中共
中共十四大至十八大期间,从严治党制度文化
向先进性、民族性、现代性的高度统一方向发展,贯
穿党的建设伟大工程各方面,突出表现在从严治党
目标更加清晰、地位更加突出、内容更加完善。十四
大首次把加强党的建设“必须紧密围绕党的基本路
线”和“坚持从严治党”写入党章。中共十五大报告
明确提出从严治党五项要求:要严格按党章办事,按
党的制度和规定办事;要对党员特别是领导干部严
格要求、严格管理、严格监督;要在党内生活中讲党
性、讲原则,开展积极的思想斗争,弘扬正气,反对歪
风;要严格按照党章标准发展党员,严肃处置不合格
党员;要严格执行党的纪律,坚持在党纪面前人人平
等。1996至2000年,以中共中央等部门名义颁布
的党内法规多达120多项,比如《中国共产党纪律处
分条例(试行)》、《中国共产党党员领导干部廉洁从
政若干准则(试行)》等,治党“从严”是该阶段制度文
化的突出特点。2002年,中共十六大首次把“党要
管党、从严治党”和“加强和改进党的建设”一起载入
党章,确立了“管党”、“从严治党”、“加强和改进党”
十八大后“纯洁性建设”纳入党的建设主线,明确强
调“整体推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反
腐倡廉建设、制度建设”,首次把“全面提高党的建设
科学化水平”和“建设学习型、服务型、创新型的马克
思主义执政党”写入党章。
(三)“全面从严治党”制度文化的生成背景
“全面从严治党”制度文化在从严治党的实践过
程中逐步形成。习近平总书记既是传承从严治党制
度文化的领导者,又是全面从严治党制度文化的倡
导者和推动者。2013年1月22日,习近平在十八
届中央纪委二次全会上强调:“要加强对权力运行的
制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐
的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机
[12]14
制。” 2013年4月19日,他在中央政治局第五次
集体学习时强调:“提高反腐败法律制度执行力,让
[13]
法律制度刚性运行。” 2014年6月30日,在中央
政治局第十六次集体学习时又指出:“努力形成系统
完备的制度体系,以刚性的制度规定和严格的制度
[14]
执行,确保改进作风规范化、常态化、长效化。”
的制度文化发展方向;2004年9月19日,中共十六 2014年10月30日,在全军政治工作会议上指出:
届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能 “认真总结教育者本身受教育不够,对领导干部管理
力建设的决定》,这是适应“不断提高党的领导水平
和执政水平,提高拒腐防变和抵御风险的能力”的一
失之于宽、失之于软,监督体系功能没有得到有效发
[15]
挥,制度建设存在漏洞的教训” 。此外,2013年
21
四川师范大学学报(社会科学版)
2月20日,中共中央印发《建立健全惩治和预防腐
1
新,对国外政党先进制度文化的融合创新;加快培育
败体系二〇一三———二〇一七年工作规划》的通知。
2014年8月29日,中央政治局会议审议通过了《深
化党的建设制度改革实施方案》,回答了新形势下党
的建设制度改革内容、形式、目标等基本问题。从严
治党制度文化必然全面贯穿到党的组织制度、干部
人事制度、党的基层组织建设制度和人才发展体制
机制的不断完善过程中。
全面从严治党制度文化顶层设计要牢牢把握加强党
的执政能力建设、先进性和纯洁性建设的主线,建设
学习型、服务型、创新型马克思主义执政党;加快培
育全面从严治党制度文化顶层设计要围绕提高党的
领导水平和执政水平,提高拒腐防变和抵御风险能
力,把自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的
“四自能力”贯穿到党的思想、组织、作风、反腐倡廉、
制度等五位一体建设中;加快培育全面从严治党制
度文化顶层设计要把创新制度理念、完善制度体系、
严格制度执行落实到理想信念、党群关系、党内民
主、干部制度、人才集聚、基层创新、反腐廉洁、党纪
统一等八项重要工作中去。
“
全面从严治党”制度文化的生成符合社会主义
建设规律、执政党建设规律。“全面从严治党”既是
党要管党”、“从严治党”制度文化发展的必然结果,
“
也是全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治
国协调推进的必然要求。2012年,中共十八大提出
“
全面建成小康社会”目标;2013年11月12日,十
(二)加快培育全面从严治党制度文化重在更科
学、更严实
八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革
的若干重大问题的决定》;2014年10月23日,十八
届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治
国若干重大问题的决定》。这“三个全面”都离不开
中国共产党的坚强领导,全面从严治党是锻造坚强
领导核心的关键。2014年10月8日,群众路线教
育实践活动总结大会也是“全面推进从严治党进行
部署”的大会,习近平总书记在会上强调:“从严治党
有其自身规律,对我们这样一个老党大党来说,从严
加快培育全面从严治党制度文化必须始终坚持
问题意识和强党目标,坚持先进性、民族性、现代性
高度统一的发展方向,更科学、更严实地解决好以下
三个问题。
1.形成更科学严谨的制度观念体系。全面从严
治党制度文化绝不是制度的简单集合,先进观念体
系是先进制度文化的内核和灵魂。保持制度观念的
先进性、民族性、现代性高度统一是培育全面从严治
党先进制度文化的前提。全面从严治党观念体系必
须坚持马克思主义指导地位,传承发展中华民族精
神和时代精神等优秀传统思想文化,继承发扬中共
优良文化传统,吸收借鉴国外先进治党理念,坚持制
度观念文化融合创新之路。
[16]
治党更有其自身规律。” 2014年12月,习近平在
江苏调研时首次提出既符合社会主义建设规律,又
符合执政党建设规律的“四个全面”战略思想。“全
面从严治党”作为“四个全面”的重要内容和新形势
下治党方略被正式提了出来,全党在贯彻落实这一
精神过程中,党的建设制度改革推出了若干重大举
措,全面从严治党制度文化初现端倪。
2.构建更科学严密的制度规范体系。目前,全
面从严治党仍然存在制度缺失、制度空洞、制度陈旧
等问题,必须本着更科学严密的精神“补缺充实”,防
止出现“牛栏关猫”的制度现象;本着先进性、现代性
原则“改革创新”,杜绝新瓶装旧药的制度现象。具
体而言,一要注重制度的完备性与科学性,从心理规
范、党德、党法、国法等方面构建更科学严密的规范
体系;二要重视增强制度主体性功能,完善主体责任
规范体系;三要加强制度“化”人功能,构建更科学严
密的党内人力资源治理规范体系。
三
加快培育全面从严治党制度文化
在全面深化改革新常态背景下,必须主动适应
“
全面从严治党”新常态,坚决破除一切妨碍党的建
设的思想观念和体制机制弊端,构建系统完备、科学
规范、运行有效的党的建设制度体系,使党的各方面
制度更加成熟更加定型,提升中国共产党制度文化
软实力。当务之急是加快培育“全面从严治党”的制
度文化。
(
一)加快培育全面从严治党制度文化顶层设计
3.构建更科学严实的制度运行体系。目前,仍
然存在制度执行不力、监督乏力的现象,必须增强政
党制度文化导向、制动、形塑功能,防止制度摆设现
象。政党制度功能的持续动力源自一个层级递进闭
加快培育全面从严治党制度文化顶层设计,不
是断裂式的治党制度文化再造,而是坚持对“党要管
党”、“从严治党”的优良政党制度文化传统的继承创
22
戴剑飞全面从严治党制度文化分析
合的动力系统:制度需要→制度精神(动机)→制度
节。第六,努力确保制度执行落到实处,防止“破窗
效应”。制度执行是制度意识和制度体系“化”人的
实际过程,执行力是制度意识文化和制度体系能否
实现“制度育人”的关键。比如,群众路线教育实践
活动、“三严三实”专题教育等扎实深入的开展,有利
于促进全面从严治党制度执行文化的形成。第七,
要善于培育制度创新文化。在培育全面从严治党制
度文化实践过程中必然会遇到新情况、出现新问题、
产生新的制度需要,必须抓住机遇,不断创新全面从
严治党制度文化。
伦理(道德)→制度观念(价值观)→制度理论(思想)
→制度体系(规制)→制度执行(机制)→制度改革
(创新)。少了任何一个环节都难以形成真正的制度
文化。因此,必须做好以下七个方面建设工作。第
一,努力培育党员正确的制度心理文化。加大制度
正强化和负强化刺激力度,促使党员产生制度需要、
形成遵纪守法和用法等制度意识和法治思维,特别
是宪法意识和党章意识。第二,努力培育富有民族
性、先进性和时代性的制度精神文化。既要更好地
传承发展中华民族精神、继承发扬中共优良文化传
统,又要坚持改革创新精神和时代精神,还要努力培
育攻坚克难、打铁还需自身硬、尚德崇法、五湖四海、
以德为先、奋发有为等富有时代特色的制度精神文
化。第三,努力培育正确的制度道德和价值观。努
总之,坚持全面从严治党制度观念体系、规范体
系、运行体系的高度统一,坚持全面从严治党制度先
进性、民族性、现代性的高度统一,就是一种科学的
治党方式。培育全面从严治党制度文化,旨在提升
中国共产党文化软实力:以更科学严实的严党形象
力实现党德、党法、国法融入社会主义核心价值观和 “约束坏人,塑造好人”,培育党员“真归属,真向往”
“
真善美”文化观。第四,努力培育科学的政党思想
的心理文化;以更科学严实的严党事实“警示人,感
染人”,培育党员“真自律,真向善”的道德文化;以更
科学严密的严党规范“管坏人,扬好人”,培育党员
理论知识体系。科学理论是具有超强稳定性的内在
驱动力,能促进党员形成坚定的理想信念。第五,努
力创建以宪法为根本活动准则、以党章为总规矩的 “真规矩,真先进”的行为文化;以更科学严谨的严党
先进规制体系。及时做好制度废弃、补充、修订、创
制、谋划等工作,这是构建制度文化大厦的关键环
理论“说服人,征服人”,培育党员“真统一,真信仰”
的观念文化。
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[责任编辑:苏雪梅]
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