第44卷第3期
2
017年5月
四川师范大学学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.44,No.3
May,2017
国家监察委员会制度试点
改革中的两个问题
秦前红
(武汉大学法学院,武汉430072)
摘要:国家监察体制改革是国家监察制度的顶层设计,对国家权力的宪制架构将产生重要影响:检察机关的宪
法定位及其权力属性需要重新厘清;人民监督员制度体系和监督职能需要重新调试;司法体制改革中关于检察制
度改革的内容需要相应调整;审计制度与监察制度之间的关系则需要充分的理论论证。
关键词:国家监察体制;检察制度;审计制度
中图分类号:DF84 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2017)03-0016-05
为了整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富
监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察的全面
覆盖,党中央决定建立集中统一、权威高效的国家监
察委员会制度体系。国家监察体制改革是国家监察
制度的顶层设计,这样事关全局的重大政治改革势必
会牵一发而动全身,将对既有的政治体制和权力运行
了一定时期对检察权的权力属性及检察机关宪法定
位的认识,因而在监察体制改革中需重新厘清检察机
关的宪法定位及检察权的权力属性。长久以来,围绕
这一命题理论界及实务界展开过广泛讨论。基于“检
察一体”的权力行使方式,侦查权与公诉权行使之主
动性,一种观点将检察权定性为行政权;而基于检察
机关广泛参与司法活动、检察官自身的独立性与中立
性,一种观点将检察权定性为司法权。上述两种观点
均无法支持现实中检察机关不同性质监督手段的多
元性,亦无法从理论层面解释检察权自身属性的多重
特征。理论界通过规范分析的方法,以《宪法》第一百
二十九条规定为依据,将检察权区别于行政权与司法
权、单独定性为法律监督权的观点,后来逐渐成为主
流。这一观点从检察院法律监督机关的宪法定位出
发,强调检察机关公诉、侦查、侦查监督、审判及执行
监督所有职能都应该统一到法律监督权的属性中来。
以检察院法律监督权主体唯一性、手段专门性、对象
特定性的特征,区分其与人大监督、党内监督、社会监
[1]
机制产生深刻影响。作为法律监督机关,检察机关
在监察体制改革中所受影响尤为明显,对这种影响进
行理论分析,有利于降低改革风险,厘清各种权力的
属性与边界,促进各个机关在监察体制改革后的衔接
与配合。而审计机关在试点改革中则出乎意料地没
有整合到国家监察体系之中,个中原因如何,也值得
从宪理上予以充分研析。
一
国家监察制度试点改革对检察机关之影响
一)检察机关的宪法定位及检察权的权力属性
需重新厘清
国家监察委员会的设立引起了检察机关职能的
(
改变和调整,现实中检察权配置的动态变化实质反应
收稿日期:2017-03-08
基金项目:教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进人民代表大会制度理论与实践创新研究”(14JZD003)、广东财经
大学珠江学者奖励计划的阶段性成果。
作者简介:秦前红(1964—),男,湖北仙桃人,武汉大学法学院教授,教育部长江学者奖励计划特聘教授。
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秦前红国家监察委员会制度试点改革中的两个问题
督等其他监督权,并将其他监督方式定义为“监督法
讼规则对其进行必要的监督,也将影响诸如调查获取
的相关证据是否可以直接成为诉讼证据等诸多与检
察机关职能衔接的问题。
律的行为”而非法律监督权的行使。这一观点间接适
应了检察权多重性质的特征,也符合《宪法》、《检察院
组织法》的文本意涵,然而随着国家监察委员会设立
及其职权的逐步明晰,这一观点同样需要被再次反
思。依据全国人大常务委员会关于国家监察体制改
革试点工作的决定,人民检察院查处贪污贿赂、失职
渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能将整合至
监察委员会,意味着原先具有法律监督权属性的一部
分监督职务犯罪的职能将移转至国家监察委员会。
(三)人民监督员制度体系和监督职能面临调试
和改革
人民监督员制度是人民群众有序参与司法渠道、
健全和完善检察权依法独立行使的外部监督制约机
制。党的十八届三中、四中全会强调加强人民监督员
制度建设,明确其监督重点为检察机关办理职务犯罪
的全过程。依据司法部会同最高人民检察院出台的
这种检察机关法律监督职能移转,与上述理论中检察 《人民监督员选任管理办法》以及最高人民检察院出
机关法律监督主体唯一性、手段专门性特征不符,随
着检察机关原先具备的法律监督职能的分解,检察机
关是否仍为宪法上唯一的法律监督机关同样值得反
思。此外,即使说将检察机关职务犯罪侦查职能移转
而保留其侦查监督职能,实现了侦查与侦查监督的分
离,充分体现了检察权配置强调监督属性的趋势。那
么,未来检察权配置中又应该如何处理公诉权与刑事
诉讼监督权之间的张力呢?
台的《关于人民监督员监督工作的规定》两个文件,我
们能够清楚地看到人民监督员制度适用范围是检察
机关办理直接受理立案侦查案件工作中存在的11种
情形。随着国家监察委员会的设立,及其对检察机关
反腐败特别是反贪机构和职务犯罪预防机构的职能
的整合,以形成对检察权运行外部监督为初衷,且主
要监督检察机关办理职务犯罪的人民监督员制度必
然需要面临调试和改革。目前来看,有三种方式可以
采取且各具优劣。
(
二)国家监察委员会调查职责的属性及与检察
机关职能的衔接
依据全国人大常委会关于监察体制改革试点工
1.将检察机关中的人民监督员制度并入国家监
察委员会,并维持现有人民监督员制度的监督范围。
这种方式意味着,将检察机关原先负责人民监督
员工作的机构和人员一并划入国家监察委员会,维持
人民监督员制度的监督范围即针对办理职务犯罪,只
是将人民监督员制度实践中涉及检察机关的部分全
部调整为国家监察委员会办理职务犯罪的相关部门。
而其他诸如人民监督员制度的启动、人民监督员制度
的适用范围以及人民监督员评议复议制度皆可遵循
既有的人民监督员制度规定,由最高国家监察委员会
通过制定相关规范性文件或者通过制定《国家监察
法》进行确定。这种方式优点在于尊重了人民监督员
制度既有的实践经验,现实容易操作,避免制度变革
带来的不确定性,且有机会借助国家监察委员会立法
契机将人民监督员制度通过立法加以确定。
作的决定,检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预
防职务犯罪等部门的相关职能将整合至监察委员会。
上述检察机关反腐部门最重要的职能无疑是针对职
务犯罪的侦查权,此次职能整合似乎意味着国家监察
委将承担检察机关职务犯罪的侦查职能,但决定所具
体明示的国家监察委员会职责中只有调查而非侦查。
国家监察委员会调查职责的属性值得思考,它不但宏
观影响国家监察委员会在政治体制中的性质与地位,
也微观影响着改革后检察机关与国家监察委会间职
能的衔接。如果说国家监察委员会调查权就是检察
机关职务犯罪的侦查权,那么国家监察委员在监督执
法中与检察机关工作衔接可以直接参考当前刑事诉
讼中检察机关与公安机关之间的诉侦关系,即检察机
关对国家监察委的调查权启动行使立案监督,对调查
权行使全过程进行侦查监督,对其移交起诉的案件是
否符合起诉条件进行诉前监督。如果说国家监察委
员会调查权并非是检察机关原先职务犯罪的侦查权,
那么这种调查职责的属性究竟是什么,是类似人大制
度中特定问题的调查权,还是具有纪律属性的纪律检
查权,抑或是一种新的监督执法权。调查职责的不同
属性,将直接决定检察机关是否可以参考现有刑事诉
2.将检察机关中的人民监督员制度并入国家监
察委员会中,将其监督范围扩大到国家监察委员会的
所有监督行为。
不同于第一种方式,这种方法在将检察机关原先
负责人民监督员工作的机构和人员一并划入国家监
察委员会的同时,扩大了人民监督员制度的监督范
围,即不仅针对国家监察委员会办理职务犯罪的行为
进行监督,而且扩展到对国家监察委员会所有监督行
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四川师范大学学报(社会科学版)
为进行监督。国家监察委员会的设立整合了反腐资
的重点,也是检察机关树立其法律监督权威性的抓
手。随着反腐职能的移转,可预见的是检察机关工作
重心也将随之改变,检察机关将更多地发挥其公诉
权、审判监督权等其他法律监督职能,从而维持其自
源,提高了反腐效率。与此同时,我们也应当看到,监
督职能如此集中的一个机构,在其职能形成和扩张过
程中,自身也应当受到必要的监督和制约。除了来自
纪委的内部监督外,人大及社会公众的外部监督同样
不可或缺。这种方式丰富了新形势下人民监督制度
的内涵,有利于通过社会公众监督而对国家监察委员
会形成必要的权力制约;缺点在于人民监督员制度将
面临职能调整和重新设计,由此也会产生较大不确定
性。
[2]
身的职能与价值。
(五)司法体制改革中的关于检察机关的部分改
革内容需要重新调适
随着国家监察委员会的设立及其职权逐步明晰,
司法体制改革中的关于检察机关的部分改革内容可
能熔断或需重新调试。这些改革内容主要是加强和
创新检察机关反腐职能建设的司改内容,因检察机关
反腐职能的移转而需要重新调整。例如依据最高检
发布的《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工
作规划)》,检察机关在司法体制改革中的重点任务有
3
.维持检察机关人民监督员制度不变,将其监督
范围调整为检察机关除职务犯罪外的其他法律监督
活动。
这种方式意味着检察机关中原先负责人民监督
员工作的机构和人员均保持不变,而将人民监督员制 “健全反腐败法律监督机制,提高查办和预防职务犯
度的监督范围调整为检察机关除办理职务犯罪外的
其他法律监督活动。这种方式适应了国家监察委员
会对检察机关反贪、反渎职能的整合,同时也尊重了
目前人民监督员制度的实践经验;缺点在于与人民监
督设计初衷相违背,即针对检察机关查办职务犯罪案
件过程中容易出现的问题、外部监督环节相对薄弱的
环节而设立。此外,人民监督员制度在实践中的成熟
度以及人民监督员自身履职能力是否能够支持其全
面进入刑事诉讼活动是值得论证和思考的。
罪的法治化水平”,而这其中又涵盖了推动反腐败制
度建设、加强查办职务犯罪规范化建设、加强查办和
预防职务犯罪能力建设等一系列改革措施和制度创
新。除此之外,随着国家监察委员会的出现,原先公
检法分工负责、互相配合、互相制约的权力运行机制
被改变,如何实现上述机关与国家监察委员会制度的
衔接,将是司法体制改革不可回避的新命题,因而诸
如《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》中提及的
“构建新型诉侦、诉审、诉辩关系”的司改内容,势必因
为国家监察委员会缺位而将面临调整和改变。
(四)检察机关职能机构及工作重心面临调整和
转变
二
审计职能缘何没有整合到监察体系之中
随着国家监察委员会的设立及其职权逐步明晰,
国家监察体制改革的实质在于实现国家监督机
构与职能的整合,优化国家监督权的配置模式。至于
如何优化国家监督权的配置模式,此次试点工作的方
案是设立监察委员会,作为行使国家监察职能的专责
机关,并将政府行政监察、预防腐败和检察院查处贪
污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职
能整合至监察委员会。中共中央办公厅于2016年11
月印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察
体制改革试点方案》之后,便有不少关于监察委员会
职权的探讨与争论,其中争论的问题之一即为政府审
计部门的审计职能是否有必要并入监察委员会。
我个人以为,审计职能不宜整合至监察委员会,
但需实现审计监督与监察监督的有效衔接。因为审
计职权的特性与监察机关的属性决定了审计职能不
宜整合至监察委员会,亦即审计职权的行使具有独立
性与专业性的特征,若整合至监察机关将致使此特征
遭到减损;加之监察委员会的属性定位乃是反腐败机
检察机关的职能机构及工作重心面临调整和改变。
依据全国人大常委会关于监察体制改革试点工作的
决定,人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防
职务犯罪等部门的相关职能将整合至监察委员会。
虽然上述决定只涉及职能的整合而并未具体明确如
何进行机构撤并和人员转隶,但是检察机关中相关部
门的职能和机构必将面临调整。由于检察机关内部
各部门相互配合,除了决定明确提出的查处贪污贿
赂、失职渎职以及预防职务犯罪的部门外,与上述部
门在监督职务犯罪过程中业务衔接的其他部门同样
面临机构调整或职能增减,包括负责查办和预防刑事
执行过程中职务犯罪的刑事执行检察部门,受理和查
办涉及职务犯罪各类控告、申诉和举报案件的控告申
诉部门,以及为职务犯罪查办提供涉及技术性问题的
证据进行审查或鉴定工作的检察技术部门。一直以
来,检察机关侦办职务犯罪是检察机关法律监督工作
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秦前红国家监察委员会制度试点改革中的两个问题
构,而审计机关的职能却并不限于此。
一)审计职权整合至监察机关有碍审计独立的
必须具备与从事审计工作相适应的专业知识与业务
(
能力。例如,我国台湾地区“审计部组织法”第二条便
将“富有会计、审计学识经验”,“曾任专科以上学校会
计、审计课程教授十年以上”,“具有会计、审计学科之
实现
设立审计机关是现代公共财政制度的一种制度
[
4]435-440
设置,现代民主国家大多设立了审计机关。现代各国
审计体制虽各有不同,但均以保障审计独立为第一原
则,独立性被视为审计工作最为重要的特征。最高审
计机关国际组织在《利马宣言:审计准则指南》当中便
指出最高审计机关的独立性,认为审计机关必须独立
于被审计单位之外。这是因为审计机关通常属于在
经济领域中履行监督职责的机构,而监督的有效进行
势必要求监督者保有相对于被监督者的独立地位。
我国《宪法》亦有“审计机关依照法律规定独立行使审
计监督权”的规定,同时《审计法》更是从组织结构、经
费来源、人员产生等三方面对审计独立作了制度设
计。此外,十八届四中全会审议通过的《中共中央关
于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,亦明确
提出“完善审计制度,保障依法独立行使审计监督
权”。
权威著作”等,规定为审计长的任职资格 。此
外,在我国“八二宪法”制定过程中,便有人主张将审
计机关置于全国人大之下,但负责宪法起草的彭真则
指出,全国人大“主要是搞立法,搞不了审计”。与此
类似,德、日等西方国家亦将审计权交由专业人士执
掌,而非有立法权的民意代表机关来掌握。于此层面
而言,将审计职权交由审计机关行使,更利于其效能
与作用的实现和发挥。
与此同时,审计机关所审计的乃是国家财政收支
和财务活动,而审计结论的真实与客观,则仰仗于审
计机关对财政、财务工作的熟知。在我国的实践中,
财政和财务活动大多是由行政机关所执掌,依此逻
辑,由隶属于政府的审计部门来进行审计工作亦将有
助于专业审计的达成。这也是国家审计署设置有教
科文卫审计司、资源环境审计司、交通运输审计局、卫
生药品审计局、广电通讯审计局、政法审计局等诸多
内设机构和派出审计局的原因。同样地,在“八二宪
法”制定过程中,有不少人主张将审计机关置于全国
人大常委会之下,但考虑到审计机关需要熟悉被监督
单位,特别是熟悉它们的财政、财务开支和经济业务
活动,这是做好审计工作的基本条件,反复考虑之后
还是决定将审计机关设在政府之下。在这个意义上
来说,若将审计职能转隶至监察机关,将在相当程度
上有碍于审计职权的有效开展,进而致使审计工作面
临诸多障碍和困境。
当前的审计机关虽属于政府部门,但其并非单纯
[3]
的行政审计,在某种意义上亦可认为是国家审计。
因为“与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、
拨款关系的部门、单位的预算执行情况和决算”亦属
于审计监督的范围,例如中央纪委、中央组织部、最高
人民法院、最高人民检察院、全国人大常委会办公厅
等单位的预算执行情况、决算和其他财政财务收支,
便被纳入国家审计署的审计范围。如此一来,监察机
关亦应属于审计之对象。于此层面而言,若将审计机
关及其职权整合至监察机关,将在相当程度上致使审
计权的独立行使难以实现;且独立于监察机关之外的
审计权,亦将有利于制约监督监察权力。虽然在我国
台湾地区,其“监察院”名义上有审计权,然而“审计
部”虽隶属于“监察院”,但“审计部”在组织结构、人员
产生、权力行使等层面皆有着较强的超然与独立地
位,且在台湾地区“宪法”增修时也曾考虑将“审计部”
转隶至“立法院”或另外专设。当然,我国当前审计独
立的实现亦不乏诸多滞碍,这无疑需要在日后予以改
进。
(三)审计职权的效能包括但不限于贪污腐败的
治理
国家审计是依法用权力监督制约权力的行为,由
于其经济监督的专业优势,使得国家审计天然具有反
腐败治理功能。审计机关作为专门的经济监督机关,
其通过审核检查被审计单位的财政收支、财务收支和
有关经济活动,可以揭露出其中存在的违法乱纪、侵
占资产和损失浪费等行为。从审计机关发挥的现实
作用来看,反腐倡廉也是国家审计的主要成效之一。
国家审计监督作为一种制度性设计,几乎覆盖所有财
政资金和政府机构,其无疑最有条件发现国家财富被
直接侵吞或间接侵占,也最有可能发现和揭露大案要
案线索,在国家反腐倡廉建设中发挥着重要作用。由
此可见,贪污腐败的治理乃是审计职权极为重要的效
(二)审计职权整合至监察机关有碍专业审计的
达成
通常来说,国家审计是一种专职和专业监督行
为,具有很强的专业性、技术性和政策性,对审计人员
的专业知识水平和实践技能要求很高,故而审计人员
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四川师范大学学报(社会科学版)
能之一。这也是人们主张将审计职能并入监察机关
计、侦查、批捕等,势必造成监察机关“位高权重”,进
而失去必要的监督与制约。有鉴于此,将审计职权保
留至审计机关,批捕职权保留至检察机关,一则可以
防止监察权的过分膨胀,二则可借此对监察权施以制
衡。当然,鉴于审计机关是发现国家工作人员重大经
济违法违规问题以及贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件
线索的重要部门,监察机关在履行职责时亦将难免需
要借助审计的方法。对此,可于反腐败工作中,在监
察机关与审计机关之间建立必要的协作配合制度,以
此实现监察监督与审计监督的有效衔接。
的重要原因。然而,审计职权的效能包括但并不限于
贪污腐败的治理,审计机关还承担着相当多的反腐之
外的职能,例如:参与政府预算编制,进行预算编制审
计;财政存量资金审计,揭示存量资金的规模、盘活存
量等情况;揭示经济社会运行中的风险隐患,维护国
家经济安全。
在当前进行的国家监察体制改革试点工作中,改
革者为监察委员会预设的性质定位为反腐败机构。
根据全国人大常委会审议通过的《关于在北京市、山
西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决
定》,所欲整合至监察委员会的职能是“人民政府的监
察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、
失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能”。这
些需要整合的职能有一个共同点,即其皆为专门治理
贪腐、整顿吏治而设。故而将此类职能并入监察机关
这一反腐败机构自属必要与正当。而与之相对应的
是,审计职能虽有贪腐治理的作用,但其亦不乏相当
多的财政、金融等领域的效能。因此,若将审计职能
整合至监察机关,既与监察委员会的性质定位不相符
合,亦将有碍于审计机关其他效能的充分发挥。
其实,在国家监察体制改革之前,作为惩治职务
犯罪专门机关的检察机关,便与审计机关建立起了一
定的协作配合机制。早在1990年8月,最高人民检
察院与审计署便印发了《关于进一步加强检察机关和
审计机关工作联系的通知》,此后,两单位于2000年3
月共同发布了《关于建立案件移送和加强工作协作配
合制度的通知》,在2004年11月最高人民检察院和
审计署《关于进一步加强检察机关与审计机关在反腐
败工作中协作配合的通知》也印发实施。随着监察委
员会的设立,检察机关职务犯罪惩治的职能转隶至监
察机关,同时转隶的还有行政监察和预防腐败,加之
监察机关与纪委合署办公。因此,有必要在借鉴检察
机关与审计机关工作协作配合经验的基础上,建立监
察机关与审计机关在反腐败工作中的协调机制。
(
四)加强监察机关与审计机关在反腐败工作中
的协作
诚如上述,主张将审计职能并入监察机关的原因
之一,即为审计是监察的重要手段,但并不能以此证 2014年9月印发的《国务院关于加强审计工作的意
成将审计职能整合至监察委员会具有充分的正当性
与合理性。除上述理由之外,还在于权力的制约与平
衡,这也是现代法治国家实现分权政制的原因。因为
假若将监察所需的所有职能皆整合至监察机关,如审
见》,亦明确提出“建立健全审计与纪检监察、公安、检
察以及其他有关主管单位的工作协调机制”。简单来
说,这一协调机制主要包括工作联系协调机构的建
立、信息交流和情况通报、案件线索的移送等。
参考文献:
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[
[责任编辑:苏雪梅]
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（已满）