第44卷第3期
2
017年5月
四川师范大学学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.44,No.3
May,2017
新公共管理运动与绩效预算改革的互动:
一个国际比较的视角
李雯睿
(中央财经大学中国公共财政与政策研究院,北京100081)
摘要:发达国家基于新公共管理和绩效预算的实践取得了很大成功,但对于发展中国家而言,简单移植发达国
家的经验不一定能解决现实问题,因为公共管理理论和绩效预算的成功需要很强的现实条件。发展中国家在进行
绩效预算体系改革时,需要时刻关注其本身的政府治理模式。特定绩效预算类型需要与特定的政府治理类型相互
配合:官僚治理适宜采用基于投入的绩效预算,合约治理适宜采用基于产出的绩效预算,授权治理适宜采用基于效
果的绩效预算。
关键词:新公共管理运动;政府治理;绩效预算;国际比较
中图分类号:C931.2 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2017)03-0088-07
“二战”后盛行的凯恩斯主义提倡政府干预经 是通过“国家绩效评估委员会”(NationalPerform-
[2]20-24
济,政府职能不断扩张,提供了过多的公共物品和服 anceReview)具体实现的 。
务,导致官僚体系活力下降、效率低下、资源浪费等
问题。而此时私人部门以市场为导向,优化管理模
式,带来市场活力的释放和生产效率的提升。因此,
西方国家政府对既有政府运作方式进行反思,向私
人部门学习,将企业精神引入政府治理,对公共部门
和公共管理进行了一系列改革,逐步形成了新公共
管理理论和实践。新公共管理运动的内在动因在于
提升政府绩效,通过在官僚体系中推进分权改革、引
入市场机制、强化预算管理、实行结果导向的绩效管
许多发达国家基于新公共管理理论的实践取得
了很大成功,对于发展中国家来讲,如何有效借鉴发
达国家经验,促进本国政府治理体系和治理能力的
提升,具有重要的现实意义。但新公共管理理论和
绩效预算的成功需要很强的现实条件,比如市场能
力和社会参与能力等,很多发展中国家并不具备这
些条件,简单移植发达国家的经验不一定能解决现
实问题。因而迫切需要拓展新公共管理理论,建立
包容性更强的理论框架,解释不同政府治理类型与
绩效预算改革的互动逻辑。
[1]
理等措施,提高公共管理效率。作为评估政府效
率的重要方式,绩效预算成为了新公共管理理论的
关键问题,在新公共管理运动中得以不断改进。以
美国为例,美国新公共管理改革始于里根政府,克林
顿执政时期开始了大规模“政府重塑运动”(Rein-
一
文献综述
自20世纪70年代末以来,新公共管理改革在
[3]
发达国家和一些发展中国家不断推进,政府绩效
预算和绩效评价成为各国政府普遍采用的政策工
具,为新公共管理和绩效预算的研究奠定了理论和
ventingGovernmentMovement),这一时期的改革
收稿日期:2017-01-12
作者简介:李雯睿(1990—),女,江西赣州人,中央财经大学中国公共财政与政策研究院博士研究生,主要研究方向为宏观经济
与财税政策。
88
李雯睿新公共管理运动与绩效预算改革的互动:一个国际比较的视角
实践基础。
对于发达国家来说,早已建立起相对基础的官
僚体系,预算体制也相对坚实,因而新公共管理和绩 90年代实行了多项结果导向的新公共管理改革,包
政府并未履行改革承诺,仍然维持官僚体制,并伴随
[13]
着民主趋势减弱和程序固化 。马拉维在20世纪
效预算改革取得了一定成效。美国新公共管理改革
采用授权治理模式,里根政府通过授权改革(Em-
powerment)给予州和地方政府使用联邦资金的充
分权力,以增加财政资金使用的灵活性,降低政府运
行成本。20世纪90年代的克林顿政府实施新一轮
以结果为导向的授权改革,简化部门采购程序,减少
对下级行政干预,建立以结果为导向的预算制度和
括预算改革和私有化项目,但是这些改革对政府行
为影响甚微,改革中的各项要素相互矛盾,例如政府
[14]
分权和中央财政规划等 。同一时期,乌干达政府
开始强调结果导向管理,但当1992年结果导向管理
改革计划最终出台时,却全然不见任何结果导向管
理的影子,它似乎只超越了消费者调查和老式落后
[15]5
的员工培训一点点 。
[
4ꢀ6]
具有激励动力的人事制度 。英国富尔顿委员会
纵观现有文献,尽管详细分析了新公共管理运
动和绩效预算改革在某些国家的具体实施效果,但
都没有系统地归纳研究新公共管理与绩效预算的理
论框架和互动逻辑,以及这一互动为何对发达国家
和发展中国家产生了不同影响。为弥补以上不足,
本文主要回答三个问题:第一,政府治理的模式有哪
些及各自特点;第二,绩效预算有哪些类型及各自特
点;第三,不同的政府治理模式与不同绩效预算类型
之间如何互动及互动地产出。
在1968年提交的公共服务报告中提出了官员结构、
[7]
招募和管理等公共管理概念。20世纪70年代英
国政府开始应用管理学的概念、工具和技术,实施绩
[
8]
效战略,推进公共管理改革。法国在2001年颁布
新《财政组织法》,是法国新公共管理改革的重要体
现。新《财政组织法》赋予了管理者在分配使用国家
财政资源时具备更大灵活性,提高公共支出效率,并
根据结果和绩效导向,强化绩效评估和监督在预算
[9]
工作中的作用,改革公共财政制度。澳大利亚在
二
政府治理模式分析
999年颁布了新《公共服务法》,将私人部门管理方
法和竞争机制引入公共管理,重视公共服务的产出
和结果,倡导实行更加灵活的政府内部运行机制。
绩效预算作为其公共管理改革的核心内容之一,采
纳以结果为导向的绩效预算模式,提高政府公共服
政府治理按照分权程度分为三类:官僚治理、合
约治理、授权治理。从官僚治理到授权治理,权力从
上级政府向下级政府分散的程度逐渐扩大。
官僚治理,其主要特点是垄断,从公共产品服务
提供的决策到执行,都是一个相对封闭的系统,依靠
上下级的指令运行。授权治理的主要特点是决策权
和执行权都下放,依靠市场竞争,主事官员有很大的
自主权,同时承担相应责任。介于官僚治理和授权
治理的中间模式称为合约治理。合约治理的特点是
决策权和执行权分开,上级官员仅仅保留决策权,下
层官员采用竞争方式获得提供公共产品服务的合
约,其激励主要来自于完成合约要求的物质回报。
笔者通过信息处理、激励动力、约束监管、问责
机制和协调统筹五个维度对不同政府治理类型进行
综合评价。
1
[10]
务效率 。新西兰是将市场运行方法应用于政府
治理的先行者,采用合约治理模式以实现政府既定
目标,并通过私人部门管理方法来推进竞争、外包、
[11]
私有化和消费者服务导向 。1988年,新西兰颁布
国家部门法案”和“公共财政法案”,采取以下措施
“
将私人部门管理实践引入政府管理:其一,将政策制
定权与执行权分离;其二,政府部门通过签订“顾
客—供应者”合同,采购有助于达成政策目标的产
品;其三,取消常任制,政府部门领导任期按绩效合
同执行;其四,调整激励机制,政府部门需为部门拥
有的行政管理资金和资产支付利息,保证资金使用
效率。韩国在2003年启动了新一轮公共管理改革,
把较低层次的预算决策权下放给各部门,加强项目
(一)信息处理
信息处理指如何掌握民众的最终需求并据此设
定服务目标以及在提供服务过程中信息的上传下
达。信息处理的困难度主要受到公共产品服务需求
的多元化影响。如果公共产品服务的需求越多样
化,集中获得和处理信息的难度也就越高,越不适合
用官僚体系集中处理,而比较适合用授权治理。例
[12]
绩效管理,推进绩效预算改革 。
一些发展中国家也推行了新公共管理和绩效预
算改革,但结果不尽如人意。印度实行的新公共管
理改革更多地停留在表象,并没有什么实质成果,且
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四川师范大学学报(社会科学版)
如,当服务少数民众时,授权治理体系下的主事官员
直接面对公共服务的需求方———民众,能够直接回
应民众的多样化需求。但当公共产品服务较为基
础,提供的专业化程度要求低时,官僚治理往往能够
发挥规模效益。
难度非常大。主事官员的直接约束监督方为民众,
监督机制设计不好时,民众将无法提供有效监管,造
成监管缺失。
(四)问责机制
问责机制关注的是公共产品服务是否有效提供
的问责问题。
(二)激励动力
激励动力问题关注的是提供公共产品服务的激
励源自何方以及如何提供合适激励。传统观念认为
公共产品服务生产决策二合为一,政府公共部门既
是决策者也是生产者,但新公共管理理论认为决策
和生产是可分的:如果某种公共产品服务可以由私
人部门来组织生产,则其生产所需要的激励和私人
产品服务类似。
对于官僚治理,首先,因为下层官员自主权力不
多,如果上层指令得当,一般较少出现下层官员把事
情做坏的情况。其次,因为整体运作建立在指令体
系上,较少依赖外部对抗性体系,如法律和市场规则
等,问责机制直接在内部操作,相对简便高效。但
是,官僚体系缺乏外部的制衡机制,一旦顶层失灵,
没有很好的修正措施。
官僚治理体系内上层指令构成下层官员的主要
激励。对于上层官员,其作为代理人面对的是民众,
但民众施加的激励受到既定政治架构和公民能力的
影响。如果民众能够较好地控制上层官员,则激励
充分,反之无法提供有效激励。就整个官僚治理类
型来讲,由于层层依赖指令按部就班,一般不太强调
各层官员基于主动性的激励。权力和责任自上而
下,不利于下层官员发挥能动性。
对于授权治理,主事官员直接面对民众,权力来
自于民众,如果事后出现问题,处理相对及时。但
是,因为自身并没有完整的系统,如果出现负面结
果,很可能需要外部的体系来补救,例如依靠法律、
市场规则、政治规则等补救。
(五)协调统筹
协调统筹首先关注的是外部性问题。外部性包
括两种情形:其一,公共产品服务的提供具有跨区域
和需求方的外溢性;其二,公共产品服务很可能具有
长期跨代的外溢性。其次,还有一种情况也需要协
调统筹解决,即如果民众的需求和价值评价不正确,
整个政府治理体系如何应对? 总体讲,如果公共产
品服务的外溢性越大,就越需要协调整体和局部的
利益;公共产品服务产生作用的周期越长,就越需要
协调长期和短期的利益。此外,如果民众的需求和
价值评价体系越不正确,也就越需要协调统筹。
官僚治理因为上层具有领导力,通过指令来治
理,协调成本最低。但是,官僚制的治理类型也可能
因为过于简单粗暴,尤其是过于把握整体而牺牲个
体和局部,也有可能过于自负而把民众的正确需求
和价值取向认为不合理不正确。
授权治理中主事官员获得足够的自主权力,在
委托代理问题上能够做到激励相容,但现实操作中
要求比较高。其一,因为强调与民众互动,如果民众
[16]
不愿参与,则无法提供激励 ;其二,需要设计激励
机制。私人部门可提供物质奖励作为激励,但是公
共部门是否可以采用此类激励尚不明确。另外一种
方式是给予官员晋升,让其在政治职业上得到回报,
但这种激励可能性不高。
(三)约束监管
约束监管问题关注整个政府治理体系为什么需
要以及如何提供约束监管。对于前者,权责越不匹
配,就越需要约束监管;对于后者,通常预防性的事
前约束监管更操作简便。
官僚治理体系内所有责任在上层而具体执行在
下层,上层需要施加约束监管,避免下层官员不负责
任的行为。因为采用自上而下的监督,官僚体系更
多地依赖各种规章制度。总体来讲,官僚体系对于
官员队伍的约束监管最严格,同时侧重于事前预防。
授权治理着重于激励相容,即权力和责任相匹
配,所以较少需要约束监管,即使有也主要是事后监
管。理论虽然如此,但现实中激励相容的机制设计
授权治理一方面可能导致碎片化,忽视整体利
益,另一方面受到短期压力的影响,忽视长远利益,
因而需要的协调统筹比较多。此外,因为主事官员
和民众关系过于紧密,虽然较少出现践踏民众需求
和价值取向的情形,但是很可能丧失独立性,无法纠
正民众不合理不正确的需求和价值取向。
对介于官僚治理和授权治理之间的合约治理模
式而言,其重要特点是通过合约化的形式将公共产
90
李雯睿新公共管理运动与绩效预算改革的互动:一个国际比较的视角
品服务的内容和要求,以内包的形式交给主事官员,
或以外包的形式交给市场。其优点在于兼顾官僚体
系的权威性和保障性,同时又获得授权体系的分权
灵活性。但缺点也很明了,相对于官僚治理,合约治
理实施难度高。例如,如果采用内部分包形式,要求
在官僚系统内部建立互相竞争的同级部门,而这和
官僚系统的分层运作方式是直接相悖的;如果是采
用外包给市场的形式,一是要求公共产品服务部门
直接放弃原本控制的权力,二是要求运作完善的市
场体系来辅助支撑,这两点也都非常困难。所以,采
用合约治理的主要困难在于把握分寸,如果无法充
分放权或者过于放权,都会导致实施效果不理想。
选取的产出指标一般含义明确,便于量化比较,能够
提供充分的评估信息,但同时存在产出指标度量可
能需要市场价格体系辅助、指标量化困难、需构建新
的评估系统等困难。
基于效果为主的绩效预算可操作性最差。因
为,首先最终效果本身的含义可能模糊且难以量化;
其次可能需要依赖相关专家来具体操作;最后,很多
时候效果事后才知道,而预算工具本身的逻辑却要
求事前确定计划目标。
(二)目标性
目标性主要是指公共产品服务提供的目标以及
目标是否符合民众需求。总体上看,从基于投入的
绩效预算体系到基于产出和效果的绩效预算体系,
其目标性越来越强。
三
绩效预算类型分析
绩效预算按照侧重点不同,分为三种类型:基于
投入、基于产出和基于项目的最终效果。具体而言,
基于投入的绩效预算类型,主要是指在确定预算的
内容和目标上,以投入的人力和物力为标尺。基于
产出的绩效预算类型,主要是指预算的主要内容和
目标以所要实现的直接产出为标尺,所有预算投入
的安排都是为了实现特定的可以量化的产出。基于
效果的绩效预算类型,和基于产出的预算类型相似,
都以结果为侧重点,不同在于效果要比产出指标更
为贴近民众需求,更为长期。以教育为例,产出可以
指学生的考试成绩、学生的升学率和退学率、学生取
得的资格证书,而效果主要指是不是教育出了高素
质的社会公民、毕业生是不是具有和经济发展相符
合的专业劳动技能。
基于投入的绩效预算,明显的缺点就是其目标
导向性不足。基于产出的绩效预算,在目标性上比
前者有很大提升,但是和基于最终效果为主的绩效
预算体系相比,还是不足。这主要由于直接的产出
并不一定和最终效果有紧密联系。基于效果的绩效
预算直接对接民众需求,目标导向性最强。同时,最
终效果往往需要在更长的时间中才能准确评估,因
而此种预算类型能够保证长远统筹性。
(三)经济性
经济性指基于给定的公共产品服务的提供目
标,某种绩效预算类型能否有助于把生产成本降到
最低。根据一般经济学逻辑,组织生产过程提供的
激励越多,越能发挥现有的生产技术来提高生产力。
同时,如果结果参考比照点越清晰,也越能提高激
励,降低成本。
本文提出以下指标衡量绩效预算的优缺点,分
别为操作性、目标性、经济性和可控性。
(
一)操作性
利用如上原理,可发现基于投入的绩效预算体
系的经济性比较差。其一,因为并不以产出和结果
来设定计划、执行和考核,无法提供有效的激励,因
而公共产品服务的供给成本不可能是最低的。其
二,过于僵化的投入预算,会产生错误的激励,比如
突击花钱或因为缺乏足够资金无法提供某些公共产
品服务。
操作性主要是衡量绩效预算体系能否简单便利
施行。预算计划的首要前提是能够付诸实施,以保
证基本的公共产品服务的供应。绩效预算体系的可
操作性主要受公共产品服务的特性及供给方专业程
度影响。
基于投入的绩效预算具有最高的可操作性。项
目的投入计划容易分配和确定,项目支出的进度信
息容易跟踪,对于公共产品服务涉及的官员能力的
要求比较低,弥补了其无法提供充分的物质激励的
天然不足。
基于产出的绩效预算体系,有明确的指标指引,
有助于设定预算,并提供有效的激励,经济性比较
好。但缺点在于给出产出评价后,如何运用这些评
估结果。如果实现了较低的供应成本,需要给予供
应者以回报,但是采用物质金钱或者职位的奖励本
身又会带来成本。
基于产出的绩效预算可操作性低于基于投入的
绩效预算,但远高于基于效果的绩效预算体系。其
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四川师范大学学报(社会科学版)
基于效果的绩效预算体系,其经济性会高于基
合,用以分析不同搭配组合的效果,重点关注哪些组
合合理、哪些不合理。根据三种政府治理类型和三
种绩效预算类型,可得九种不同的组合(见表1)。
(一)官僚治理
于投入的绩效预算体系,但是并不必然高于基于产
出的绩效预算体系。主要原因在于,效果本身可能
无法准确量化,其参考比照点也不清晰,因而经济性
不确定。
如前所述,官僚治理不善于高效处理信息,此治
理类型对于可操作性要求比较高,适宜于采用基于
投入的绩效预算。但这种组合不可避免地带来公共
产品服务供给成本较高、供给的目标性不足等问题。
如果官僚治理采用基于产出的预算体系,遇到
的问题是如何操作。基于产出的预算体系,要求产
出目标必须清晰且可被量化,这对于官僚治理提出
了较高的能力要求,往往需要额外构建评估体系,这
又会带来财政支出的大幅提高。其次,一旦得到了
产出的评估结果,官僚体系面临的问题是如何采用
这一结果。逻辑上可以有两种使用方法:第一种,根
据评估结果来进行奖罚;第二种,根据结果来修正预
算规划,并作为经验教训在未来参考。因为官僚制
的治理类型一般并不把激励作为主要工具,因而根
据评估结果来进行奖罚并不是合理的方式,很可能
需要采取第二种的方式,即仅仅把评估结果作为决
策参考,而这会降低基于产出的绩效预算工具的价
值。
(
四)可控性
可控性指在一个投入和产出联系不确定的世界
里,如何在设定预算时处理不确定性实现可控。一
般来讲,公共产品服务生产本身的特性会决定可控
性,有的公共产品服务提供较少涉及不确定性,而很
多的产品服务则相反。
基于投入的绩效预算体系,其可控性体现在便
于严格控制支出。基于产出和效果的绩效预算体系
则不同,投入和产出效果之间的关系不确定,投入了
多少资源并不意味着会得到想要的结果。如果严格
盯住结果,往往需要不断修改和突破投入,可能导致
整体支出规模的失控。其二,在面对如何评估产出
和效果时,理想状态是,我们能够区分人为努力因素
和不确定因素。对于前者,可以通过相关的事前机
制设计和事后奖罚来调控,后者却并无好的方式来
规避。如果不能加以区分,则事前预算就无法有针
对性的设定。
如果官僚治理采用基于效果的绩效预算体系,
同样面临操作性问题。由于天生的处理信息能力不
足,远离公共产品服务需求方,基于效果的绩效预算
体系对于官僚体系的能力提出了非常高的要求。
四
政府治理和绩效预算的互动
本文建立一个描述政府治理与绩效预算互动的
二维框架,横坐标刻画政府治理模式,纵坐标刻画绩
效预算体系。横坐标轴左边为官僚治理模式,中间
是合约治理模式,右边为授权治理模式。从左至右,
官僚体系的指令色彩依次递减。纵坐标轴下方为基
于投入的绩效预算,上方为基于效果的绩效预算。
从下往上,预算的绩效考核成分依次加强。总体而
言,对于这个二维框架,对应于不同的政府治理体系
(二)合约治理
合约治理的初衷是,相比于官僚治理,提供了较
多的激励,因而采用基于投入的绩效预算并不合理,
此种搭配组合给予了主事官员一定的自主性,但却
并没有在结果上提高要求,存在权责不相容的严重
缺点。相反,合约治理却与基于产出的绩效预算天
然搭配。因为产出的指标容易量化写入合约,同时
又赋予了主事官员一定的自主权力,能够发挥其能
动性,为实现产出目标而降低成本。
(
横坐标的任意点),可以采用不同的预算绩效体系
(
纵坐标上的任意点)。反之,不同的绩效预算体系,
也可以推动政府治理类型的变革,而与其相匹配。
下文将具体分析不同治理模式和绩效预算类型的特
点及二者之间如何互动。
如果合约治理采用基于效果的绩效预算,主要
问题是操作性。一般来讲,最终效果事前很难确定,
事后很难量化,因而无法在制定预算时写入合约,评
估的结果也就无法用来进行奖罚。所以一般来讲,
合约治理不应采用基于效果的绩效预算。
表1.政府治理与绩效预算的互动类型
官僚治理+效果评估合约治理+效果评估授权治理+效果评估
官僚治理+产出评估合约治理+产出评估授权治理+产出评估
官僚治理+投入评估合约治理+投入评估授权治理+投入评估
(三)授权治理
将不同的政府治理类型和绩效预算类型相结
对于授权治理而言,如果仅仅是采用基于投入
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李雯睿新公共管理运动与绩效预算改革的互动:一个国际比较的视角
的绩效预算,则和合约治理一样,权力责任不匹配,
应该首先被排除。
如果是基于产出的绩效预算工具,具有一定操
系的不同位置来整体分析。对于发达国家来讲,早
已经建立起相对基础的官僚体系,同时预算体系也
相对坚实,依赖于国家的政治文化状态,采用了不同
政府治理类型和预算工具的搭配。例如,美国联邦
政府采用了部分授权的政府治理类型,对其来讲,基
于效果的绩效预算更为合理。部分规模较小的发达
国家,如新西兰,逐步向合约性的政府治理类型迈
进,同时在预算工具上采取基于产出的绩效预算模
式。因为这些国家规模较小,政府规模相对小,同时
也有相对发达的市场和法律体系的辅助,所以合约
性的治理类型和基于产出的绩效预算的搭配较为合
理。
作性,也能够降低公共产品服务的提供成本,但是存
在的问题是产出和最终效果可能并不紧密联系。而
授权的治理体系给予了主事官员非常大的权力,同
时他们直接面对终端需求方民众,可以很好地处理
民众特定的需求,因而采用基于最终效果的预算体
系可能更合理。
综上,官僚体系搭配基于投入的绩效预算体系、
合约体系搭配基于产出的绩效预算体系、授权体系
搭配基于效果的绩效预算体系较为合理。从绩效预
算的角度出发,也可得到相同的分析。比如,如果计
划采用基于产出的绩效预算体系,宜采用合约治理。
对于很多国家来讲,如果政府治理类型建立在官僚
体系之上,为了能够利用基于产出的绩效预算体系,
强调提供公共产品的经济性,并提供相应的激励,逻
辑上需要改革官僚体系,向合约治理过渡,依靠内部
或者外部的合同来重新安排治理层级。再比如,对
于某些处于合约治理的国家,如果为了更多地强调
公共产品提供的目标性,满足更多元的需求,采用基
于效果的绩效预算,客观上同样要求改革政府治理
类型,相对于合约治理,需要更多地放权,向授权型
的治理类型过渡。
对发展中国家总体来讲,其政府治理和绩效预
算状况都和国家整体的政治经济发展状态一致,很
多发展中国家未建立起相对系统有效的官僚治理体
系,政府治理的状态还处在马克斯韦伯所论述的前
现代化状态。对于这部分国家来讲,官僚治理的优
点都无从实现,基本也不用分析其在当今经济社会
发展中遇到的问题了。因而,对于这些国家而言,首
要任务是建立符合现代要求和有效的官僚治理体
系,只有在此基础上,才能够探讨由官僚制向合约以
及授权治理过渡的问题。但是对于这些发展中国
家,改革政府治理本身难度非常大,对于官员的能力
素质、政治体制和法律体制要求都非常高。因而从
改革的可行性来讲,关注于绩效预算体系的改革和
改善,从而推进建立规范的政府治理,也许更具合理
性。
除了内在逻辑,在分析不同政府治理体系和预
算体系的搭配时,还需要同时考虑现实性和优先性。
民众在不同经济社会发展阶段对于公共产品服务的
需求不同,在初级、中级阶段,对于基本保障性的公
共产品服务需求多,需求同质性大。基于此,可能官
僚治理比较适合,如果能够建立起高效可依赖的官
僚体系,可以很好地提供保障性的基本公共产品服
务。随着经济发展水平的提高,民众对于公共产品
服务的需求开始出现分化,特定需求释放,此时官僚
治理的优点不再明显,缺点开始显现,政府治理体系
开始向合约或授权型发展比较合理。同时,因为经
济社会发展,各种配套的辅助体系开始建立完善,如
高效的法律体系和市场规则,客观上也为采用合约
或授权治理提供了基础。最后,人力资本的积累,主
事官员和民众的能力素质的提高,都能够为采用更
分权的治理类型提供保障。
基于我国国情,推动绩效预算改革,有利于推进
我国治理体系和治理能力现代化。其一,推动绩效
预算改革有利于规范政府运作。绩效预算是一个非
常有用的工具,能够极大促进政府公共管理的运作,
因为预算工具的特点在于各项支出的计划、执行和
评估都要符合既定的规则与标准,能够有效地避免
事前的准备计划不足、实施过程中的执行混乱和方
向偏差以及事后难以评价等问题。对我国而言,建
立完善绩效预算体系有利于规范政府运作。其二,
推动绩效预算改革有利于提高公共产品服务价值。
政府治理具有不同的模式,大多由历史的、文化的和
政治的因素决定,但是对于任何的政府治理模式,绩
效预算这一工具都可以采用。虽然不同的政府治理
体系要求与不同侧重点的绩效预算体系相配合,但
是总体上讲,从基于投入向基于产出和效果的侧重
五
政策建议
根据上述框架,将不同的国家放置于二维坐标
93
四川师范大学学报(社会科学版)
点的转移,可以带来公共产品服务价值的提升。尤
设计和建立相配套的政府治理体系。
其是基于产出和效果的绩效评估,能极大促进公共
产品服务提供的标准化和专业化。其三,推动绩效
改革有利于改进治理能力。绩效预算工具不仅能够
起到价值增殖服务,还能够从基础上指导政府治理
体系的改革和重建,从而提高政府治理的能力。比
如,如果政府治理体系是官僚型的,则采用产出和效
果为主的绩效预算体系根本上存在内在的逻辑矛
盾。如果我们为了能够采用以产出和效果为主的绩
效预算体系,这必然反推出需要我们放弃采用以官
僚型为主的政府治理体系。根据这一逻辑,针对特
定的公共服务项目以及与之相配套的合理高效的绩
效预算体系,可以相对清晰地回答现存的政府治理
体系是否需要改革以及如何改革。此外,对于新的
公共产品服务的提供,如果并没有现存的历史路径
依赖的政府治理体系,可以根据绩效预算的要求来
本文分析具有一般的理论指导意义,但是现实
中对于政府治理类型和绩效预算类型进行全盘改革
并不是一件容易的事情,会遇到各种的障碍。联系
我国国情,笔者认为,一个可行的突破口是可以在公
共产品服务供给的细分领域选择特定的项目进行推
进。这些细分的项目一般需要满足两个特点:其一,
对其进行改革的边际效用相对较大;其二,其属于基
本的公共服务的范畴。一旦确定,需要尽力做到产
品服务提供的标准化。而基于产出的绩效预算模式
会有很大的帮助,原因在于其对于产出的可量化和
可比较的重视。在推进改革的过程中,也要注意循
序渐进,由注重投入规则的建设和规范的建立,慢慢
过渡到重视公共产品服务提供的产出和最终效果
上。
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[责任编辑:钟秋波]
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