第45卷第3期
2
018年5月
四川师范大学学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.45,No.3
May,2018
声誉机制、信息基础与
我国慈善组织规制优化
王方
(西南石油大学法学院,成都610046)
摘要:《慈善法》的出台放宽了慈善组织登记条件,预期慈善组织的数量会大幅增加。如何规范慈善组织行为,
引导慈善事业的有序发展,是监管面临的巨大挑战。以“监管权力分配为中心”的制度设计,囿于执法负荷压力、执
法资源限制和执法者激励的缺乏,难以实现监管目标。声誉机制通过将监管权力随机赋予不特定的主体,产生对
慈善组织的威慑和激励,可以降低监管成本、提高监管效率。有效的信息是声誉机制产生作用的基础,通过完善信
息披露制度、建立多元化的信用评级体系以及建设依托大数据技术采集行为数据的系统,搭建以“构筑信息基础”
为中心的制度框架,充分发挥声誉机制的作用,实现节省制度资源、优化我国慈善组织规制质效的目标。
关键词:慈善组织;声誉机制;信息基础;规制优化
中图分类号:C916 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2018)03-0031-08
③
一
问题的提出
“准入控制”将慈善组织纳入国家行政管理体系。
然而,基于监管法律的滞后性、执法激励以及执法资
源的有限性等原因,法律监督效果并不理想。学者们
在法律框架内提出了两种解决问题的路径:一是进一
步完善现行法律体系,包括提高法律层级、完善具体
近年来,国家在持续推进社会治理机制改革的同
时,也开始关注慈善组织在福利供给、社会治理与制
度耦合等方面的积极意义。慈善组织通过组织化运
作以提供社会服务、传播核心价值理念,同时其非营
利性、非政府性以及自愿性等特征使其作为社会管理
的重要参与主体在国家和社会之间发挥沟通和补充
功能。2016年3月16日通过的《中华人民共和国慈
善法》(下称《慈善法》)取消了挂靠业务主管部门的要
[1ꢀ2]
法律制度等 ;二是基于慈善组织产权不完整、利
他性等特征,通过多元监管模式,赋予利益相关者监
[3]
管权限,进而增强监管效果。《慈善法》对以上两种
途径进行了综合运用,在第九章对慈善组织的监督管
理进行了规定,主要从法律上确立了民政部门的监管
职责和权力以及对慈善组织的披露责任,同时鼓励社
会各方对慈善组织进行监督。然而,这两种途径都有
其缺陷。第一种途径并未将法律的执行约束考虑在
内,而目前慈善组织的行为失范并非仅由于缺乏相关
法律,更多在于执行的困难。截至2017年8月,以
①
求,同时在放开公募权、税收优惠、设置公益信托等
方面也做出了规定。慈善基本法的制定意味着慈善
②
组织数量会进一步增加。目前,慈善组织鱼龙混
杂,如何引导其合规发展,成为慈善组织管理的首要
任务。
《慈善法》颁布之前,政府部门试图通过严格的
收稿日期:2017-10-12
基金项目:教育部人文社会科学一般项目“我国公益组织的法律规制与治理转型———法律的限度与声誉的张力”
14YJC820048)、西南石油大学青年教师“过学术关”资助计划的阶段性成果。
作者简介:王方(1981—),女,四川汉源人,法学博士,西南石油大学法学院讲师,研究方向为经济法。
(
31
四川师范大学学报(社会科学版)
[
7]
“
慈善”为关键词在北大法宝中搜索出110部法律法
以上。由于慈善组织监管任务与执法资源不匹配,
有效监督难以实现。
规和行政规章标题,包含有“慈善”内容的法律、法规、
行政规章、地方性规章更是多达千部,涵盖了慈善组
织管理、慈善捐赠、志愿服务、税收政策和监管制度等
执法机关规模不足以承担巨大的执法任务。法
律的落实最终依赖于执法部门的执行,执法部门的执
行效果受执行意愿和执行能力的影响,而执行能力受
制于执行机关的人员配备、经费约束等。我们以依法
成立和运作一个慈善组织为例来说明。一个县级民
政机关主管社会组织的部门需要承担的常规事项为:
慈善组织的申请登记、变更、注销、其他备案事项,建
立慈善信息平台并保证信息的真实性。其中信息公
开一项就包括慈善组织登记事项;慈善信托备案事
项;具有公开募捐资格的慈善组织名单;具有公益性
捐赠税前扣除资格的慈善组织名单;对慈善活动的税
收优惠、资助补贴等促进措施;向慈善组织购买服务
的信息;对慈善组织、慈善信托开展检查、评估的结
果;对慈善组织或者其他组织和个人表彰、处罚结果
④
方面。这些法律法规对慈善事业的发展起到了推
动作用,但是与制定法规所付出的成本相比,其规制
作用却有限。第二种途径更多是理念上的转变,实践
中仍然是以监管制度完善为核心,只是通过增加监管
主体以扩大监管权的覆盖面,因此本质上并没有解决
监管者激励不足、监管成本过高等问题。
以上两种途径都着眼于搭建慈善组织监管框架,
缺乏微观的可执行机制的构建。那么,通过何种制度
设计可以优化法律资源配置,实现对慈善组织的有效
管理?根据机制设计理论,良好的机制要解决信息效
[4ꢀ6]
率和激励相容两个问题 ,声誉机制可以作为法律
框架下的微观机制,促使法律监管目标的实现。和社
会其他组织相比,慈善组织以社会信誉与民众信任为
生存根本,声誉及其波动会对慈善组织产生重大影
响。而且声誉机制作为一种分散型监管方式,具有获
⑤
等。除了慈善组织,其他社会服务组织都由民政部
门监管。民政部发布的《2014年社会服务发展统计
公报》显示,截至2014年底,全国共有社会服务机构
[8]
取信息成本相对较低、信息传播广泛、实施成本可以 166.8万个。根据“基金会中心网”统计,截至2016
⑥
[9]
忽略不计的特征,可以极大降低监督成本,增加监管
发生的可能性。本文试图从监管激励的角度出发,分
析以“监管权力分配为中心”的政府监管和多元主体
监管为主的框架监管设计的缺陷,并提出以“构筑信
息基础”为中心完善制度,促进声誉威慑作用的发挥,
实现制度资源的俭省,提高整体制度的效率。
年3月17日,慈善基金会达到4866家 。根据《社
会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《慈善
法》的规定,民政部门民间组织监管机构需要负责对
社会组织依法登记、年检、重大活动报批等程序进行
监管,并且通过书面审查以确保其提供的信息的真实
性和准确性,然后根据真实有效的信息对组织给予有
效的监督管理,应该有一个无比庞大的民间组织管理
系统,并且在财政支出方面也必定需要庞大的预
二
“以监管权力分配为中心”制度之三重约束
无论是对政府监管的完善还是协同监管的采纳,
本质上都是监管权力分配的调整,而非着眼于激发监
管行为的实际发生。相较于第三方监管和自律监管,
政府监管在威慑力方面具有不可替代的优势,但其发
挥作用需要受到成本和激励约束。如果政府执法资
源不需要成本,而且执法者有足够的激励严格执法,
那么政府监管无疑是最优的选择。但是,现实情况是
政府的执法资源有限,且慈善组织监管部门缺乏相应
的激励,严重影响实际的监管效果。
[10]
算 。
(二)监管部门监管激励不足
政府监管部门的监督,是所有监督中唯一具有强
制力的监督方式,因此被寄予很大的期望。如果制度
设计得当并严格执行,这一监督方式是最有效的。但
是,这一监督方式所需付出的成本也是最高的,而且
对配套制度的依赖也更强。首先,需要制定适当的法
律,对立法技术提出高要求;其次,需要有效地执行法
律规定。在查处慈善组织违规行为方面,监督部门缺
乏激励。监督部门的激励主要来源于绩效考核和政
绩压力,但是对慈善组织的监督绩效很难量化。是设
定年检的通过率,还是考核违规事件的出现率?如果
是前者,可能造成寻租行为。因为在慈善组织治理能
力普遍不高的情况下,寻租行为可以提高通过年检的
概率。如果是后一种情况,可能会造成监管机关和慈
(一)执法资源与监管需求不匹配
公共选择理论假设政府是理性的,在做出决策时
受到成本收益原则的约束。具体来说,就是法律的执
行受到执法机关激励和执法负荷的影响。如果执法
机关成本大于收益,则执法行为不会发生;反之,执法
行为可能产生。我国登记的慈善组织目前有20万家
左右,未登记但从事慈善工作的组织大约有100万家
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王
方
声誉机制、信息基础与我国慈善组织规制优化
善机构的合谋,以隐藏违规事件。因为揭露本地区的
慈善组织不法行为,怎么也算不上是政绩。而且在我
国还存在一些特殊问题。第一,现存主管业务部门和
监督管理机构业务有交叉,对于暴露出的违规事件,
可以相互推诿、规避责任,降低了跟踪监管的动力;第
二,慈善机构的领导人与政府部门有千丝万缕的关
系,可以通过关系网络来消解来自监管部门的处罚,
使得监管行为不产生结果。以上原因都造成实际执
行过程中的执法动力不足。
第二,媒体的监督激励缺乏。在信息通畅的社
会,媒体通过获取和传播信息,能很大程度影响慈善
组织的声誉,进而影响公众的捐赠行为,对慈善组织
行为起到约束作用。“郭美美事件”被媒体曝光后,中
国红十字会收到的捐款骤减,2011年来自境内捐赠
约752.57亿元,占全国捐赠总量的89.1%,同比下降
约16.7%;来自境外捐赠92.44亿元,占全国捐赠总
[14]
量的10.9%,同比下降约28.3% 。但是,受限于媒
体本身的特征,这一监督是不稳定的,且信息的准确
性有待考证。首先,媒体传播的信息是有选择性的。
在信息泛滥时代,注意力成为稀缺资源。为了吸引更
多的受众,媒体需要筛选或创造更刺激、新鲜的信息,
因为人类本能倾向于将注意力资源更多地配置在异
(三)相关利益者监督激励缺失
针对政府监管能力和激励的缺乏,有学者主张建
立政府部门、行业组织、利益相关方、第三方机构及社
会公众等多元主体共同参与的立体型监督体
[
11ꢀ12]
[15]
系 ,即协同监管模式。协同监管模式增加了监
管主体,在信息获取方面有更强的优势。如果监管者
有足够的激励,则会增加监管效用;如果监管者激励
不足,则可能流于“人人可管,人人不管”的状态。
协同监管中的相关利益者包括捐赠人、媒体、公
众、慈善组织、监管部门,但他们都缺乏足够的激励,
以行使监管权力。
常的事物上面 。这种筛选或创造意味着在一定程
度上对事实真实性的舍弃。其次,媒体信息具有时效
性。为了吸引受众的注意力,媒体在选择信息过程中
会考虑受众的偏好,但是受众的偏好是变化的,特别
在多媒体环境下,信息焦点转移非常迅速,很难持续
关注某一件事情并且聚集成为改变的力量。基于媒
体本身的特征,其激励依赖于公众的注意力,因此,难
以形成持续有效的监督。
第一,捐赠者的监督激励缺乏。捐赠者向慈善组
织捐赠了资金,理论上,他应该关心资金的去处,有很
强的监督激励,但是,事实上也可能并非如此。1.捐
赠者可以分为个人捐赠者和企业捐赠者。一般情况
下,个人捐赠者的动机有三个:一是帮助他人;二是向
他人表示自己是个善良的人;三是得到内心的愉悦
感。个人捐赠的数额一般情况下不会太大,对花费时
间和精力去关心不多的钱的去处,激励不足。企业捐
赠者的动机主要有两个。一是提高企业竞争优势。
企业凭借参与慈善捐赠活动,树立自身形象,提升企
业声誉,获得社会地位,扩大社会影响力。这些无形
资源增强并扩展了企业与外部环境之间的交往和联
系,从而使之可以获得有效信息、技术和知识,捕捉市
场机遇,获取竞争所需的更多的稀缺资源,进而能够
第三,公众的监督激励缺乏。公众是一个抽象的
群体,现行法律已经赋予公众监督权利。《社会团体
登记管理条例》第二十九条规定:社会团体应当以适
当的方式向社会公布接受、使用捐赠和资助的有关情
况。《基金会管理条例》第三十八条也规定:基金会在
通过年检后,要将年度工作报告公布在登记管理机关
指定的媒体上,接受公众的查询监督。工作报告应涉
及基本信息、机构建设情况、业务活动情况、财务会计
报告(资产负债表、业务活动表、现金流量表)、接受监
[16]
督管理的情况、审计意见、监事意见和其他信息 。
一般的公众不具备财务、会计专业知识,难以理解工
作报告的内容,更不清楚其问题所在;而且,公众间存
在搭便车的行为,人人都期待别人花时间和精力去监
督慈善组织,而自己却缺乏动力。因此,公众这个貌
似庞大的群体,其监督激励却是很小的。
[13]
保持并提升企业竞争优势 。二是帮助需要的人。
企业的捐赠金额一般会比较大,但是因为其关心的重
点是是否达到宣传自己的效果,加之责任人业务繁
忙,故对钱的去向监督激励不足。事实上,现行法律
已经赋予捐赠人的监督权利。《基金会管理条例》第
三十九条规定:捐赠人有权向基金会查询捐赠财产的
使用、管理情况,并提出建议和意见。但是,目前的违
规事件中,鲜有由捐赠人发现披露的情形,这说明捐
赠人的监督权力行使不足。
第四,慈善组织自律和组织之间的互律缺乏。自
律的激励来自两个方面:即是本身的道德感和责任
感。道德感和责任感很难认为是内生的,它们更多是
被外在制度环境塑造的,内心对道德和责任的追求常
常受到外在环境的影响,而人和组织通常的行为方式
是从理性出发、对成本收益衡量之后进行的,因此自
我约束的道德激励脆弱且不稳定。
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以上分析说明了协同监管中相关利益方的激励
缺乏,但并非说明搭建协同监管结构是毫无意义的。
协同监管发挥作用的障碍在于如何降低监管者获取
信息和采取行动的成本,成本越低越能弥补激励不足
的缺陷。而声誉机制通过借助不特定的参与者“用脚
投票”作用于慈善组织的核心利益,形成对慈善组织
的威慑,进而有效阻吓慈善组织放弃潜在的不法行
表示的。但因为信息不对称的存在,慈善组织可能会
隐藏信息或者提供虚假的信息,特别是其产品难以测
量的情况下,通过正式的法律制度设计形成的激励往
往会被规避,而要获取组织内部的完全信息则是不可
能的。交易主体间的信息不对称为声誉产生提供了
[20]
理由 。声誉可以作为判断是否与慈善组织产生合
作的依据,成为资源分配的调节器。声誉良好的慈善
组织能得到更多的捐赠和志愿服务,而声誉差的组织
则得不到。即便是官方主导的慈善组织,它们的资金
来源受市场波动影响小,也会因问责制而受到声誉的
压力。为此,慈善组织会努力把维持声誉作为一种隐
性激励制度。声誉机制可以通过影响慈善组织对未
来的预期而对其起到约束作用。而且,它作为一种分
散的权力行使方式,可以避开现行制约法律制度效用
发挥的因素,更加直接地发挥威慑作用。这一点在我
国政府和法律信任度降低的情况下尤为有意义。
(二)声誉监管与慈善组织特性的匹配
[17]
为 ,其实施成本低,容易形成行动。
强化威慑力:声誉机制的嵌入
一)声誉机制的优势
三
(
前文分析证明,要使法律制度有效运转,满足实
际监管需求,受制于信息获取能力、执法能力、执法意
愿等难以在短时间内改变的因素影响。从信息获取
的角度看,不管是哪一种监督主体进行的监督,核心
的问题都是获取真实有效的信息。慈善组织和第三
方监督主体之间信息是不对称的。当然,可以通过法
律规定,要求慈善组织对自身的信息进行披露。但正
如前文所说的,披露资产负债表等专业财务数据,对
于大多数人来说并不能明白其含义,因此如何获得易
于辨别的信息,是发挥多元主体监管作用要解决的核
心问题。从执行的角度来讲,各个监督主体都具有监
督慈善组织行为的冲动,但是要让这一冲动转化为行
为,则受行为成本的制约。因此,尽可能降低行为成
本,使之与激励相匹配,是提高监管效率的有效途径。
声誉机制是一种隐性激励。它是行为主体基于
维持长期合作关系的考虑而放弃眼前利益的行为,对
慈善组织不同于一般的营利性企业,它缺乏营利
组织所具有的物质利益激励机制、业绩评价机制和监
督机制,主要基于其利润非分配性和产品特殊性。
明晰的产权是现行监管体系的微观基础。但是,
慈善组织的产权既不同于所有权明晰、剩余索取权可
以自由转让的私有产权,也不同于国家作为所有权主
体并由政府代为行使的国家产权。慈善组织的资金
主要来源于社会捐赠、政府拨付、经营收入及其资产
增值等,其资产具有社会公共财产特性,《中华人民共
和国慈善事业捐赠法》第七条规定:“慈善性社会团体
受赠的财产及其增值为社会公共财产。”公益产权的
本质特征在于委托权、受托权、受益权相分离并相互
独立,由此带来公益财产的产权主体分离、所有者缺
位、使用权受限、无自由转让权、受益主体虚拟化等重
“偷懒”的惩罚不是来自合同规定或法律制裁,而是未
[18]91-92
来合作机会的中断 。声誉机制将各种分散的信
息集合起来,形成市场参与各方对慈善组织过去行为
和行为效果的综合评价,成为监督主体易于判断的符
号,是最容易认知的信息。它之所以值得信任,是因
为声誉是整个市场参与主体相互影响、共同作用形成
[21]
要特征 。社会公共财产的产权不完整,传统的以
产权完整为基础的激励机制效果会大大降低。
“利润非分配性”是慈善组织区别于营利部门的
[19]
的,被直接控制和捏造的可能性较小,值得信赖 。
同时,相对人可以根据声誉的优劣选择是否合作,通
过“用脚投票”的行为对慈善组织的长期经营产生实
质影响,其行为成本可以忽略不计。可辨识性、真实
性、行为成本低这三个优势能在一定程度上缓解慈善
组织监管中信息效率不足和执法能力欠缺的问题,既
可节省制度资源,又可以提升制度效率。
[22]
最重要特征 。其第一层含义是指慈善组织的剩余
利润不能进行分配。慈善组织的“非营利”并非指不
能从事营利性活动,而是指获得的利润只能用于符合
章程的目的,不能用于分配,捐赠人不是以营利为目
的来运行组织。另一层含义是指任何人不得以任何
形式将组织的资产转变为私人财产。慈善组织的资
产既不属于捐赠人,也不属于管理者和受益人。慈善
组织在解散时,它们的剩余资产不能像企业那样在成
员之间分配,而只能转交给政府或慈善目标相似的其
要使第三方监督真正发挥作用,需要提高信息效
率和激励相容度。制度激励分为显性激励和隐性激
励。通过法律设计形成的对慈善组织的激励,是典型
的显性激励,其激励目的和方式、预期结果都是明确
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王
方
声誉机制、信息基础与我国慈善组织规制优化
他慈善组织。《慈善法》第十五条规定:慈善组织的财
产只能根据章程或者捐赠协议的规定用于慈善目的,
不得在发起人、捐赠人以及慈善组织成员中分配。
的基点。声誉机制要发挥作用,首先要满足信息要
件。信息是声誉形成的基础,但是信息并不都是有效
的。信息是否有效,取决于它是否有助于形成与组织
实际情形相匹配的声誉。声誉机制是由实际和潜在
的捐赠人以“用脚投票”为威慑对慈善组织产生作用
的,这一需求是因为有限的理性人和信息不对称导致
的。就慈善组织和捐赠者来说,因为不了解组织的实
际运营状况,捐赠者可能被欺骗而将资金捐助给坏的
组织,形成逆向选择;在捐赠以后,组织会基于机会主
义的动机将资金进行不当用途的使用,造成道德风
险。不管是事前还是事后,慈善组织都有动机伪装成
好的组织。如果捐赠者能了解组织的实际运行状况,
就可以在事前作出正确的判断,在捐赠后对组织形成
有效的监督,进而形成对组织的总体评价。
《基金会管理条例》第三十三条规定:基金会注销后的
剩余财产,应当按照章程的规定用于慈善目的;无法
按照章程规定处理的,由登记管理机关组织捐赠给与
该基金会性质、宗旨相同的社会慈善组织,并向社会
公告。
慈善组织提供的产品的非市场性、非同一性等特
殊性,导致监管困难。慈善组织提供的产品与企业产
品存在明显差别。第一,慈善组织提供的是非市场产
品。一方面,慈善组织提供的非市场产品难以测量,
多数慈善组织除提供资金外,还提供难以度量的服
务;甚至部分慈善组织通过某种活动来倡导一种理
念,比如“红丝带”活动、“关爱艾滋病患者”活动等,这
些活动旨在引起人们对某件事情的重视或改善某种
观念,使得某一群体受到更好的关注或提高其被接受
的程度。慈善组织提供的产品的具体形式,除有形的
物质产品外,主要提供具有外部性、消费数量及效用
难以计量或品质难以评价的无形的服务、观念与实
对组织的感官认知,受到信息来源和内容的影
响。信息来源包括直接经验和间接经验。间接经验
是指通过第三方发布、传播获得的信息,可以是组织
自身提供,也可以是第三方组织提供。直接经验的真
实性更强,但是在原子化的开放社会,个人与组织交
易而产生的直接经验较少,且资金使用的具体信息获
取困难,直接经验对认知形成影响较小,更多的影响
来源于间接经验。但是,因为任何提供信息的主体都
是理性的,任何组织都会理性地掩藏其弱点,第三方
机构也会基于自身的利益提供不真实的信息或者制
造不真实的信息。比如媒体为了吸引眼球而采取夸
张的描述,政府出于保护官方慈善组织的角度而隐藏
决定判断的信息等,这些原因都会造成信息污染。而
混杂的信息难以被接受者消化,也就难以形成有效认
知,容易产生误判。因此,需要以“构筑信息基础”为
目标来建立获取制度,来改变发布方的成本收益结
构,以获得更有效的信息。这主要包括信息披露制度
和行为数据获取制度。
[23]
践 。另一方面,慈善组织的产出和最终社会效果
之间存在时间上的滞后性。比如慈善组织传播关爱
艾滋病患者的观念,在得到人们观念上的认同之间需
要有一个过程,更何况公众最终的接受程度和行为效
果之间的关系难以测量。慈善组织中捐赠者和受助
者之间不具有同一性。在私人捐赠中,捐赠者和受助
者具有同一性。虽然捐赠者在提供资金时可以指定
用途,但是资金一旦提供给慈善组织,其具体的受益
人很可能是不确定的。例如捐赠者将款项赠给红十
字会,专门用于儿童教育,红十字会可以将款项用于
满足条件的非特定人群。非同一性使得服务质量等
信息获得比较困难,客观上导致监督不能。
资产的社会公共属性、利润的非分配性和慈善产
品的特殊性,使得传统的法律监管通过权利和责任分
配方式实现、形成的结构式的外部监管形式难以发挥
作用。而声誉机制通过不特定的个体实施分散监管,
大大增加了违规行为被发现的概率,且因其惩罚实施
成本低下,较之法律监管,声誉监管能更有效地监督
慈善组织行为。
(二)完善信息披露标准,对提供虚假信息进行声
誉罚
《慈善法》第八章专门对信息披露进行了规定,要
求县级以上政府民政部门在统一平台上对慈善组织
信息进行披露,为构建慈善组织统一的信息基础提供
了很好的载体。信息披露内容应包括财产来源、管理
及使用情况,项目运作情况及效果,以及组织的使命、
价值取向、机构设置、人员构成、决策程序、管理制度
等信息。但是,仅仅规定“充分”披露,慈善组织可能
难于把握,因而产生差异化的披露结果,使组织之间
缺乏比较基础,反而使声誉机制难以生效。而且,对
四
以“构筑信息基础”为中心的制度优化
(一)信息是声誉形成的基础
声誉是人们根据对信息进行接收、加工、固化最
后形成的对某一主体的认知,信息是声誉产生和形成
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组织来说,披露也是需要成本的,流水账似的进行情
断。在这一点上,信用评级可以帮上大忙。信用评级
用更简单的认知符号将关于慈善组织的信息整合起
来,用简易、可辨识的信号方式传达给公众,更容易被
公众接纳。
景再现,从成本上来说是不可能的,事实上也是没有
必要的。因此,首先,需要通过统一的标准设计,提供
可相互比较的指标体系;其次,因为各个组织的衡量
指标存在差异,因此应该根据公益组织的类型对组织
信息披露标准进行差异性设计,以兼顾统一性和有效
性。
单一主体的信用评级有可能带来不当结果。原
因有二:一是信用评级机构本身的能力有限,包括收
集、分析信息的能力有限,可能会造成与慈善组织实
际情况的偏差;二是信用评级机构自身的偏见和利益
也可能造成信用评级的偏差,毕竟信息的裁剪是由人
来操作的。故信用评级可以由多方进行:互律组织、
媒体、监管部门、中立组织和慈善组织自身。多方信
用评级的目的在于形成声誉评价的竞争性市场,使所
披露的信息可以相互验证,让声誉评价在竞争中达到
最接近慈善组织应有的状态,也抵消不当评级对公众
认知产生的影响。
信息产品的产生分为初始信息提供、信息核定、
信息披露。由慈善组织提供初始信息是一个效率的
选择,但是因为慈善组织可能隐瞒不利的重大信息,
因此需要对信息进行核查。由于财务专业能力的限
制和庞大的组织数量压力,如果核查义务全由监管机
关承担,无疑将成为监管机关不能承受之重。因此,
信息核定可以通过增加虚假披露的惩罚力度来降低
前期审核的压力。对慈善组织来说,不仅仅可以通过
罚款来惩罚,还可以通过对虚假信息的权威披露来实
现对违规组织的惩罚。慈善组织的资金主要来源于
捐赠者、国家拨款或者会费,罚款对于直接责任人来
说难有切肤之痛,而且各个组织的具体情况不同,罚
款的边际效用也不同。对于小的组织来说,巨额的罚
款可能是灭顶之灾,但对于大型组织来说可能是小菜
一碟,难以起到惩罚的作用。因此,对违规行为的信
息披露相较于罚款是对组织更有效的惩罚,这会直接
影响其捐赠款项的获得,同时也实现了对组织惩罚的
公平性。
公众不仅仅需要慈善组织自愿提供或者由监管
部门提供的数据,天然地更能接受经过加工、分析后
直观化呈现的信息。比如基金会中新网在对基金会
提供的年检报告进行分类、分析的基础上,对其透明
度进行排名,将信息更直观地提供给公众。虽然在对
红十字会的认定上有违公众直觉而引起质疑,但是这
一方式可以将复杂的财务数据、抽象的组织理念等指
标具体化,更好地与公众的认知结构实现对接。
(四)利用大数据技术建立行为信息采集系统
类似于上市公司,慈善组织财产来源于不特定的
人,一旦财产进入组织,则与捐赠者脱离,进而产生委
托代理关系。相比上市公司的资金由股东持有,公益
组织的捐赠人虽然不享有捐赠款项的所有权,却享有
监督权。慈善组织若滥用资金,不仅伤害其公信力,
违反捐赠目的,也是对社会公共利益的伤害。而且,
上市公司可能基于商业竞争的缘故,需要对某些商业
秘密有所保留,而慈善组织是以完成慈善行为为目
标,其信息披露应该更加充分。
(三)建立多元化的信用评级体系
我国法律和慈善组织章程都规定了信息披露的
要求,目前规定的披露信息分为财务信息和非财务信
息。非财务信息包括组织的规章、人员构成、组织宗
旨等,这些信息非常重要,而且因为是软性考核信息,
不能直接反映组织的运营状况,同时各个组织不同,
也难以比较。财务信息是硬性可以衡量比较的指标,
也是反映组织资金运营的重要指标,而且会计财务报
表有相对统一的格式和指标含义,容易进行组织间的
比较。但是,财务信息是专业信息,专业型信息有自
己独特的范畴和解码方法,普通公众难以解读其含
义,也就难以了解善款的用途。缺乏必要的“知情
权”,就不能形成与事实相匹配的反应,声誉惩罚的威
慑力就无从谈起。其结果可能是使好的和坏的组织
混淆在一起,加大了区分成本,最终成为认知的负担,
导致公众对所有的慈善机构都不再关注,直接影响到
慈善组织的生存根基。因此,除了真实性,信息还需
要容易被公众接受,清晰明确,易于指引公众作出判
但是,信息发布和获取本身需要成本,这对于慈
善组织和评估机构都存在压力,大数据等新技术则可
以帮忙降低成本,增加信息的丰富性,更好地还原慈
善组织的行为轨迹。利用大数据技术的成果,主动采
集组织的行为数据,可以交叉验证信息的真实性,丰
富组织所能展现的面相,更准确地形成与之匹配的声
誉。不管是财务数据还是非财务数据都是可以指标
化的硬性数据,由人有意识地采集、制作和提供,从某
种意义上说,都存在作假的可能性。随着技术的发
展,互联网成为人们生活的重要场所,互联网记录了
36
王
方
声誉机制、信息基础与我国慈善组织规制优化
大量的组织行为痕迹。不仅仅是主动公布的数据和
新闻,还有其他表面上与组织运营情况没有直接联系
的行为,也有可能反映组织的真实情况。比如现已有
大数据产品通过小贷公司招聘信息中人员学历的高
低,来作为判断企业是真正的小贷公司还是具有非法
集资目的的公司的标准之一:通过大量的数据整合,
观察到一般的小贷公司业务要求有一定学历的人员,
而以非法吸贷为目的的公司招聘人员学历要求较低。
通过大数据采集分析,发现行为与结果之间的相关
性,可以动态、及时地发现慈善组织的异常行为,防范
于未然,抑或给予其匹配的信用评价。
以及监管成本考量,基于以权责分配为制度设计核心
的政府监管实际效果有限,而发挥声誉机制的作用,
通过不特定的主体进行分散监管,能在一定程度上回
避上述限制。声誉机制可以调动各监督主体的积极
性,使条块化的监督变成无所不在的点状监督方式,
加强对组织的威慑力,同时可以减轻执法负荷,使慈
善组织可以通过自身努力而得到应有的评价。声誉
机制作用的发挥,需要良好的信息基础。除了完善传
统的信息披露制度以外,还应建立多元化的信用评级
体系,吸收最新的大数据技术,建立行为数据采集系
统,更全面地还原组织全貌,形成与之匹配的声誉,进
而起到规范其行为的作用,使声誉机制的嵌入真正成
为优化慈善组织监管的重要辅助力量,从机制上实现
慈善组织的社会共治。
五
结论
任何的治理活动都是系统工程,慈善组织的规制
也不例外。鉴于慈善组织的固有特征、法律制度惯性
注释:
①
《社会团体登记管理条例》第三条规定:成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意,并依照本条例的规定进行登记。
《中华人民共和国慈善法》第十条规定:设立慈善组织,应当向县级以上人民政府民政部门申请登记。
②
原有的准入控制,要求有挂靠单位,导致许多组织无法注册或者以公司形式注册。在中国,各地民政部门可以管理的社会
组织可能只占全部中国社会组织的10%左右,90%的社会组织不在民政部门管辖之内。参见:李凡《中国的结社自由问
题》,载陈金罗、刘培峰主编《转型社会中的公益组织监管》,社会科学文献出版社2012年版,第55页。
《社会团体登记条例》第三、十、十三条对成立社会组织进行了一系列限制性规定。
笔者在北大法宝分别以标题和全文含有“慈善”进行精准搜索所得。
③
④
⑤
⑥
《中华人民共和国慈善法》第七十四条。
基金会中心网站的数据为实时更新。
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ReputationMechanism,InformationBaseandOptimization
ofChinaꢀsCharityOrganizationRegulation
WANGFang
LawSchool,SouthwestPetroleumUniversity,Chengdu,Sichuan610046,China)
(
Abstract:TheCharityLawhasrelaxedtheregistrationrequirementsforcharitableorganiza-
tionssothatthenumberofcharitableorganizationsisexpectedtoincreasesignificantly.Howto
regulatethebehaviorofcharityorganizationsandguideorderlydevelopmentofphilanthropyisa
greatchallengeforsupervision.Systemdesign,with“regulatingpowerdistribution”asitscen-
ter,restrictedbylawenforcementloadpressure,lawenforcementresourcelimitationandthe
lackofincentiveoflawenforcement,canhardlyachievethegoalofsupervision.Thereputation
mechanismcanreducethecostofsupervisionandimproveitsefficiencybyrandomlyassigning
supervisorypowertonon-specificsubjectsandgeneratingadeterrentandincentivetocharityor-
ganizations.Effectiveinformation,asthebasisofreputationmechanismeffect,byperfectingthe
informationdisclosuresystem,establishingdiversifiedcreditratingsystemandconstructionsys-
temofrelyingonthetechnologyofdataacquisitionbehaviordata,setsuptheinstitutionalframe-
workwithbuildinginformationbasisasthecenterandgivesfullplaytotheroleofthereputation
mechanism,soastosavesystemresourcesandoptimizetheregulationqualityofcharityorgani-
zations.
Keywords:charityorganization;reputationmechanism;informationbase;regulationoptimi-
zation
[责任编辑:钟秋波]
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（已满）