四川师范大学学报(社会科学版)
们分布在14个省和1个自治区。就设立这一类法院的绝对数量而言,山东省、江苏省和河北省位列前三,分
别为18家、13家和8家。 我国现有552个国家级开发区和1991个省级开发区②,相比之下,开发区人民
法院的数量似乎并不突出,而且,这些法院中的绝大多数均设立于国家级开发区③。然而,其影响力着实不
容小觑。它们在各自的开发区内行使着一般意义上的司法管辖权。开发区是人口、经济体量增长迅速的功
能区,而且,一些开发区的面积还在进一步扩大。因此,在审理案件的数量、标的等方面,开发区人民法院都
应当高于基层人民法院的平均数。不仅如此,在同一个设区的市之内,部分开发区人民法院在行政级别上通
常要高于设立于县级行政区的基层人民法院。④
①
长期以来,设立开发区人民法院的合法性一直面临着严重的逻辑割裂:其在理论上似乎难以得到证立,
而在实践中却被默示认可。有鉴于此,本文试图再探此种实践的合法性,这里的“合法性”包括合宪性。窃以
为,在刘松山教授撰文14年后,本文再次检视开发区人民法院之设立的合法性仍具有一定意义。一方面,
《宪法》和《立法法》《人民法院组织法》《行政诉讼法》等法律近年来陆续得以修改,《行政区划管理条例》也已
经制定,因此,开发区人民法院的设立既有可能获得一定的规范空间,也有可能面临更多的规范障碍;另一方
面,随着既有开发区的不断发展以及新的开发区的陆续设立,开发区人民法院的数量将进一步增加,其司法
管辖区域将进一步扩大,其社会影响力也将进一步增强,所以,这一类法院的设立依然是一个无法回避的组
织法问题。
二
设立开发区人民法院的规范困境分析
设立开发区人民法院的规范困境主要表现为三个方面:其一是设立基础,其二是设立主体,其三是设立
标准。何谓“设立”? 这里有必要先行加以界定。本文认为,“创制—设立—产生”乃是包括人民法院在内的
一切国家机关的生成逻辑。这三个概念既有区别又存在关联。其中,“设立”系指为某一个国家机关的组建
提供直接的法律依据,可以通过制宪、修宪或者立法、立法性决定得以实现。而“创制”是指为某一类国家机
关的建制提供本源性的宪制基础,只能通过制宪和修宪得以实现;“产生”则是指为某一届国家机关的运行提
供必要的组成人员,一般通过选举、任命等行为得以实现。本文主要关注的是开发区人民法院的“设立”,但
其前提在于“创制”。因此,下文首先将分析这一类法院的创制根据,也就是其设立基础。至于开发区人民法
院之产生所面临的规范问题⑤,由于主旨所限,下文不予论及。
(一)开发区人民法院的设立基础
在现行《宪法》中,第三章第八节“人民法院和人民检察院”以6个条文就人民法院进行了集中规定。其
中,第一百二十九条第一款规定:“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门
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人民法院。”据此,《宪法》概括性地创制了人民法院。 那么,《
宪法》是否创制了开发区人民法院? 换句话
说,《宪法》所创制的上述三类人民法院是否包括了开发区人民法院? 开发区人民法院显然不属于最高人民
①
②
其他省、自治区设立开发区人民法院的数量如下:内蒙古自治区有1家;辽宁省有5家;吉林省有5家;黑龙江省有1家;浙江省有2家;安徽
省有2家;江西省有3家;河南省有2家;湖北省有3家;广东省有2家;海南省有1家;四川省有2家。
本文认定开发区的依据为《中国开发区审核公告目录(2018年版)》,中华人民共和国发展和改革委员会官方网站,2018年3月2日发布,
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019年5月31日访问,https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/gg/201803/t20180302_961203.html。就这个目录来看,开发区仅限于国家级
开发区和省级开发区。其中,国家级开发区分为经济技术开发区(219个)、高新技术产业开发区(156个)、海关特殊监管区域(135个)、边
境/跨境经济合作区(19个)和其他类型开发区(23个)。国家级新区、中国自由贸易区等功能区并不属于该目录所列的“开发区”。
作为例外,有4家开发区人民法院设立于省级开发区,它们是:邢台经济开发区人民法院、张家口经济开发区人民法院(张家口高新技术产业
开发区人民法院)、常州经济开发区人民法院和菏泽经济开发区人民法院。
③
④
在直辖市和副省级市以外的设区的市,如山东省济宁市,设立于县级行政区的基层人民法院为副处级,而开发区人民法院通常为正处级,如
济宁高新技术产业开发区人民法院;在副省级市,如湖北省武汉市,设立于县级行政区的基层人民法院为正处级,而开发区人民法院通常为
副局级,如武汉经济技术开发区人民法院。
⑤
从实践来看,各个开发区人民法院在产生方式上存在具体差异,但基本的模式大致是:院长、副院长、审判委员会委员和审判员均由设区的市
人大常委会任命。然而,现行《宪法》和《人民法院组织法》等相关法律均未就此作出规定,这可以说是开发区人民法院之产生所面临的最主
要规范问题。
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本文倾向于将《宪法》第一百二十九条第一款的“设立”理解为“创制”,它为人民法院的建制提供了本源性的宪制基础。
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