第４１ 卷第４ 期
２０１４ 年７ 月
四川师范大学学报（社会科学版）
Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｉｃｈｕａｎ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ （Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎ）
Ｖｏｌ．４１，Ｎｏ．４
Ｊｕｌｙ，２０１４
政府强权干预与遗产旅游地
“
公地悲剧”现象的治理
———以世界遗产地九寨沟治理经验为例
ａ
胡北明，雷ꢀ 蓉
ｂ
（
贵州财经大学ａ．贵州旅游经济与管理研究院，ｂ．工商管理学院，贵阳５５００００）
ꢀ
ꢀ 摘要：遗产地旅游开发过程中存在的“公地悲剧”现象是由遗产资源的公共物品性质决定的。 由于遗产资源本
身的复杂性和特殊性，奥普尔斯认为政府的强权干预与管理是唯一方案。 九寨沟作为政府强权干预治理遗产旅游
地的典型案例，其管理体制的选择和变迁存在着路径依赖，政府强权干预模式在实现遗产资源的保护目标、保障当
地社区居民利益以及避免遗产地“公地悲剧”上起着重要作用。
关键词：九寨沟；公地悲剧；政府强权干预；遗产旅游地
中图分类号：Ｆ５９２．３ꢀ 文献标志码：Ａꢀ 文章编号：１０００⁃５３１５（２０１４）０４⁃００５４⁃０７
［
４］２０
。 这三种制度设计与安排，在我国现实的
ꢀ
ꢀ 遗产地旅游开发过程中“公地悲剧”现象是遗产
度安排
资源作为公共物品的性质所决定的。 遗产资源作为
公共物品的非排他性和稀缺性特征必将带来消费的
竞争性，同时资源使用者利用公共消费品时既“搭便
车”又“逐利”的本性以及尽可能规避责任等问题，造
成了遗产资源的过度利用和公共品牌的丧失等“公地
遗产旅游管理体制中同时普遍存在。 笔者根据我国
遗产地现实的管理模式把他们划分为：社区自治型、
政府强权干预型以及经营权转让型。 显然，社区自治
型的管理模式是以奥斯特罗姆的“集体行动逻辑”作
为理论支撑；政府强权干预型是基于“哈丁公地悲剧”
模型所做的制度安排；经营权转让型基于“囚徒困境”
模型和罗伯特的私有化产权理念，通过引入市场机制
的一种经营制度模式。 本文主要研究在政府强权干
预下遗产资源的治理问题。 对于后两种模式，笔者拟
另文探讨。
［
１］
悲剧”问题
。
长期以来，如何实现对公共资源的有效治理和利
用，避免公共资源利用悲剧的发生，对世界各国而言
都是个共同难题。 大多数专家学者认为，只有通过制
度安排才能解决“公地悲剧”问题的发生。 但选择什
么制度，不同的专家学者给出了不同的方案。 奥普尔
一ꢀ 政府强权干预模式的界定
［
２］２１５－３００
斯认为政府的强权干预与管理是唯一方案
；罗
（一）概念辨析
伯特·Ｊ·史密斯认为，明确公共资源的产权主体、产
政府强权干预模式，有学者又称为政府主导模
式。 笔者认为，政府主导的提法在概念上较为模糊。
首先，政府主导是指政府在管理上的主导，还是在经
［
３］
权私有化是解决问题的根本之道；奥斯特罗姆则提
出了社区自我组织和社区自治模式是更为有效的制
收稿日期：２０１３⁃１１⁃１４
基金项目：本文系国家社科基金项目“民族地区遗产旅游地利益机制构建研究”（１２ＸＭＺ０７０）的阶段成果。
作者简介：胡北明（１９７３—），男，重庆丰都人，贵州财经大学旅游管理学院副教授，研究方向为文化遗产与旅游开发；
雷蓉（１９７２—），女，四川渠县人，贵州财经大学工商管理学院副教授，研究方向为战略管理。
５４
胡北明ꢀ 雷ꢀ 蓉ꢀ 政府强权干预与遗产旅游地“公地悲剧”现象的治理———以世界遗产地九寨沟治理经验为例
营上的主导呢？ 由于遗产资源同时存在非经济价值
和经济价值，对遗产资源管理上的主导主要是为了实
现其非经济价值，满足遗产资源保护目标的要求；对
遗产资源经营上的主导却是为了实现其开发目标，发
挥和利用其经济价值。 这个概念不明确，就可能造成
遗产资源的两项目标无法最优实现，要么重管理、轻
经营，导致遗产地的经济发展受阻；要么强调经营、忽
略管理，造成遗产资源的公地悲剧现象，其可持续发
展与保护难以为继。 其次，根据奥普尔斯的断言：“由
于公共资源的特殊性，遗产地公地悲剧问题只有通过
资源的保护法律和法规，完善遗产资源的法律体系，
来强化对遗产资源的保护；通过建立遗产资源使用的
制度性监督体系，降低监督成本，提高对遗产资源的
监督力度；通过加强教育引导，激励全社会参与遗产
资源的治理等。
二ꢀ 遗产旅游地“公地悲剧”现象的成因与政府
强权干预模式的路径选择
我国遗产地在遗产旅游兴起之前，大多数采用的
是政府集权的管理模式，由于遗产资源的存在价值单
一，管理目标也单一，因此其管理的主体相对简单。
但随着遗产资源的经济价值在我国经济发展的浪潮
中不断显现，为了最大化地实现遗产资源的经济价
值，发展遗产旅游，促进地方经济的发展，政府强权在
管理体制和经营体制的改革中不断被削弱。 遗产地
出现的租赁经营模式，以门票作价的股份制上市经营
模式，以管理机构为主体成立旅游开发公司的“一套
班子，两块牌子”的经营模式，都在不同程度上削弱了
政府的强制管理权。 然而，正是由于政府的强权管理
能力的削弱，才导致了遗产地开发过程中遗产资源被
破坏性开发、遗产地生态环境恶化等“公地悲剧” 现
象。 其原因有三：其一，企业市场经营行为取代了政
府的强权管理，在企业逐利本性的驱使下，对遗产资
源的过度开发和破坏性开发成为了必然；其二，政府
强制管理权的削弱和制度性监督机制的缺位，为“公
地悲剧”现象的产生提供了缺失的政策空间；第三，在
地方政府肩负“保护之责”与“发展之重”的双重目标
下，迫使政府的监管不得不为ＧＤＰ 和政绩让步。
遗产旅游资源作为公共资源的性质决定了其产
生“公地悲剧”现象的必然性，大多数学者认为只有通
过制度安排才能有效解决。 本世纪初，在旅游理论界
掀起了一场关于遗产地管理体制改革的大讨论，争论
的焦点是遗产资源的管理是要市场还是要政府的问
题，尤其是对政府强权干预模式诟病较多，认为在此
种模式下既不能有效实现遗产资源的经济价值，对遗
产资源保护目标的实现也难有作为。 张朝枝等认为，
政府或市场都有成功治理公共资源的先例，关键是选
①
强有力的中央集权———‘ 利维坦’ 才能有效解
［
２］２１５－３００
②
因此大多数学者也认为通过强有力的
决。”
“
利维坦”政府对公共资源的外部环境进行规制是解
［
５］４－５
决公地悲剧问题的唯一方案
。 这表明政府的强
权干预不仅要体现在遗产资源管理的强权上，在经营
权上也应起着绝对的主导作用。 第三，政府在主导遗
产资源的旅游开发过程中，迫于发展地方经济所需，
往往会对旅游投资商进行妥协，或者与旅游开发商进
［
６］
行“后向窜谋” ，将遗产资源的实际处置权交由投
资商，这样在实现遗产资源开发目标的时候，往往伴
随着对遗产资源的极大破坏。 最后，政府是否拥有对
遗产资源的实际处置权，是政府强权干预模式和转让
经营权模式的本质区别。
（
二）概念界定
纵观欧美各国在遗产资源的治理问题上，政府的
强权干预与控制是最为通行的做法。 笔者认为政府
强权干预模式有以下几个特点：一是政府行使遗产资
源的所有权和使用权；二是政府通过其委派的代理机
构对遗产资源的利用带有政府的强制性和计划性；三
是政府通过对遗产资源的集权控制，拥有对遗产资源
的实际处置权。 政府强权干预模式的核心是以强制
的政府外部的权力来促成遗产资源主要利益相关者
由个体理性向集体理性转变，从而实现遗产资源可持
［
７］１３８
续开发与保护
。 世界遗产地九寨沟的治理模式，
实际上就是典型的政府强权干预下的治理模式，九寨
沟管理局代表政府对九寨沟遗产资源行使所有权和
使用权，其经营机构也是九寨沟管理局为主导（控股）
下的联合股份公司经营模式。 在这种模式下，遗产资
源的开发利用程度，完全由管理局根据遗产资源的管
理目标实现的要求来确定，而不是根据市场的需求来
确定。
［
８］
择对应的制度、制定恰当的博弈规则。 诺斯认为，
制度变迁存在着路径依赖性，因此，遗产旅游地管理
体制的改革也存在着路径依赖，管理体制的选择与遗
［
９］９９－１１０
产地的发展历史、区域经济条件等息息相关
。
笔者认为，政府强权干预模式的存在有其历史依赖
性，但并不代表其在遗产资源的治理上无所作为。 本
文选取世界遗产地九寨沟作为政府强权干预治理遗
政府对遗产资源的强权干预作用主要体现为强
制性的行政权力干预，如通过立法机构建立关于遗产
５５
四川师范大学学报（社会科学版）
产旅游地的典型案例，分析其管理体制变迁的路径和
“皆伐”，越来越多的森林变成了荒地，九寨沟的生态
环境受到了严重的破坏。
政府强权干预模式在治理“公地悲剧”现象以及保障
社区居民利益等方面所起的作用。
九寨沟自然保护区成立后，在保护区禁止一切砍
伐行为，九寨沟的自然资源得以保护。 自１９８４ 年建
立九寨沟风景名胜区以后，资源的利用方式是旅游
业。 九寨沟作为国家级自然保护区、世界自然遗产、
人与生物圈成员，在寻求政府管理资源的经营定位过
程中，走过了一条从经验迈向制度的体制转型和提升
过程。 同时，在遗产旅游地面临着转让景区经营权、
门票作价上市等以市场为主的发展模式的诱导下，九
寨沟仍然坚持政府在遗产资源管理和经营中的强权
治理模式，在保护遗产资源、维护社区居民的利益、促
进地区经济的发展等方面都取得了一定的成功，为研
三、政府强权干预型遗产旅游地“公共地悲剧”的
治理———世界遗产九寨沟经验分析
（
一）九寨沟的发展模式变迁分析
九寨沟经过３０ 多年的发展，在资源保护、旅游和
社区经济的发展方面都取得了一定的成绩。 按照九
寨沟管理体制与九寨沟遗产资源的开发利用方式（经
营模式）的变化，经历了三个不同的发展阶段（如表
１
）。
表１．九寨沟管理模式的发展变迁
时间
９７８－１９９３
管理体制
经营模式
究我国遗产旅游地政府强权治理模式提供了一个典
财政支持的行政管理社区自治型的家庭旅
１
［１１］１４３
单位
馆模式
型的案例
。
联合经营的家庭旅馆
模式
３．九寨沟遗产旅游的发展及“公地悲剧”的治理
从１９７８ 年建立九寨沟自然保护区以来，九寨沟
的旅游发展经历了三个不同阶段，在这三个阶段中九
寨沟资源利用的“公地悲剧”现象的表现形态有较大
差异，其治理模式与对策也不同，但都显示了政府强
权干预在遗产资源“公地悲剧”治理上的重要作用。
１
９９３－２０００ 州县共管的事业单位
州政府直管的事业单
位
２０００ 至今
股份制经营模式
ꢀ
ꢀ １．九寨沟管理体制发展变迁
９７８ 年，九寨沟建立了自然保护区管理局，经费
１
由财政部、林业部下拨。 １９８２ 年，九寨沟成为国家首
批重点风景名胜区，保护区与风景名胜区由自然保护
区管理处统一领导。 １９８４ 年，在四川省旅游局的支持
下，九寨沟成立风景名胜区管理局，依托于原来的自
然保护区管理处，实行“两块牌子、一套班子”的管理
体制。 １９８９ 年，为适应旅游业发展的需要，建立九寨
沟镇（后更名为漳扎镇），隶属于南坪县，形成了“一
套班子、三块牌子”的管理体制。 １９９３ 年，林业部停
止对保护区的行政拨款，保护区管理局成为完全自收
自支的事业单位，由南坪县政府直接管理，九寨沟恢
复为自然保护区管理处和风景名胜区管理局“两块牌
子，一套班子”的管理模式。 九寨沟拥有世界自然遗
产、全球生物保护圈、“绿色环球２１”三项桂冠，旅游
业获得了快速的发展。 ２０００ 年，九寨沟升格为正县级
单位，由阿坝州政府直接领导，并设立了风景名胜区
地方人民政府，管理局不仅负责九寨沟的保护、利用
与管理工作，同时具有地方政府的人事权、物权和财
权。
（
１）社区自治型家庭旅馆经营模式
１９８４ 年以后，九寨沟开始发展旅游业。 由于当时
九寨沟管理局还依靠国家财政资金的扶持，没有更多
的资金投入到旅游开发中，因此由社区居民自主发展
独具特色的藏族村寨式的家庭旅馆，成为当时九寨沟
最为合理的经营选择。 在社区居民自主式的发展模
式之初，由于缺乏政府的管制、约束和合理的利益协
调机制，造成了社区居民对公共资源利用的无序和滥
用，带来了严重的“公地悲剧”问题。 同时，由于当时
九寨沟的外部可进入性较差，九寨沟的游客规模一直
徘徊不前。 正是在游客规模有限而家庭旅馆的数量
不断增加的情况下，社区居民的自主经营出现了由
“
拉客”、“宰客”到竞相压价的恶性竞争局面，因此迫
切需要有效的管理制度来消除这种恶性竞争。 １９８９
年，树正寨居民自发组织“九寨沟树正联营公司”，居
民按床位入股，１０ 家旅馆共７００ 多床位，设立总服务
台，制定统一的游客服务标准，实行统一经营、统一管
理。 在九寨沟管理部门的引导下，通过设立联营开发
公司，处理社区居民（主要是树正寨从事旅游接待的
居民）日常公共事务的自治管理，在很大程度上解决
了居民“拉客”、“宰客”的恶意竞争局面，同时制定规
章对污染环境的行为进行了治理。
２
．九寨沟资源利用模式的变迁
在建立自然保护区以前，九寨沟的资源利用模式
［
１０］１５５
，采
是砍伐森林，每年林业采伐量约５ 万立方米
伐方式从最初“择伐”、“间伐”发展到后来的小面积
５６
胡北明ꢀ 雷ꢀ 蓉ꢀ 政府强权干预与遗产旅游地“公地悲剧”现象的治理———以世界遗产地九寨沟治理经验为例
（
２）统一经营的家庭旅馆时期
府拥有绝对的控股权和经营决策权，将景区内的经营
设施进行外迁。 同时，采取区别于现代股份制企业收
益分配的惯例，以“富民”为主导思想，实行收益分配
的倒挂，股份公司的主要收益分配给了当地居民。 在
利益补偿、保障弱势社区居民的利益上，股份公司采
取优先安排社区居民就业等措施。 此时的股份制经
营模式虽然不同于现代股份制经营模式，却体现了政
府在此过程中的强权干预的作用，体现九寨沟制度变
迁的路径依赖性，在“保景”与“富民”双重目标下，九
寨沟在政府强权干预下的股份制经营模式是最为合
理的选择。
１９９２ 年，九寨沟申遗成功，九寨沟的旅游业得到
了快速发展。 但同时由于游客的增多和景区内的自
由经营与九寨沟提出的“保景”目标发生了冲突，管理
局通过政府力量对景区进行统一管理被提上了议事
日程。 １９９２ 年７ 月，在管理局的统一协调下，以原先
的树正联营公司为模板，成立了九寨沟旅游股份有限
公司，把荷叶寨、则査洼寨一起加入联营公司，对九寨
沟内旅馆业进行统一管理和统一经营。 具体做法是，
在门票的基础上加收２２ 元住宿费，年底时根据居民
入股的床位数进行统一分配，同时对沟内居民的旅馆
床位数进行了限制（不能超过４５ 个）。 随着游客规模
的扩大，景区内居民的经营收入也发生了可观的变
化，到１９９６ 年底，九寨沟内居民的人均年收入已达
九寨沟家庭旅馆的发展经历了从社区自治型到
联合经营到彻底关闭的过程（见表２），这一过程也充
分体现了九寨沟管理局在政府强制治理遗产资源上
的能力，在充分依靠市场这个“看不见的手”发展旅游
的同时，运用政府的强制权力这只“看得见”的手来对
遗产旅游地经营过程中非理性行为进行干预，取得的
成果（至少将对遗产资源的破坏控制在了有限的程
度）是有目共睹的。
１
３０００ 多元。 同时，家庭餐馆也进行了统一管理，在股
份公司下设荷叶、则査洼、树正（餐厅归分公司管）、诺
日朗分公司（管理局管理），由各村镇统一经营。 后
来，餐厅实行承包经营，由１０ 户居民轮流承包。 由于
对餐厅的投诉较多，１９９９ 年，餐厅由管理局统一管理，
在利润分配上，管理局占２３％，九寨沟内村镇分７７％，
各个村寨在餐厅利润分配上不同。
表２．政府强制权力在九寨沟管理制度变迁中的作用
经营模式
阶段）
“公地悲
剧”现象
政府的作用
引导
结果
（
随着九寨沟内家庭旅馆及餐馆数量和游客人数
的增加，景区内的水体和环境受到污染；房屋道路无
规划建设；新建建筑与自然景观极度不协调；新景点
和景区设施的修建引起山体滑坡和不良地质现象产
生。 １９９７ 年，在受到了世界遗产管理委员会的“区内
城市化”的严重批评后，管理局提出了“沟内游、沟外
住”的发展模式，决定将九寨沟内所有经营性设施全
部拆迁到沟外。
自治型家庭“拉客”、 无
旅馆模式
村民自主成
立联合公司
序竞争
生态环境恶
化、 服务质
量低下
政府与居民
成立联合公
司
联合经营模
式
引导＋ 政府
强制权力
“沟内游、沟
拆迁沟内经
股份制经营外住”， “ 保政府强制权营性设施，实
模式
景、富民”要
求
力
施股份制经
营
ꢀ ꢀ （二）路径依赖与九寨沟经营管理体制的选择
从九寨沟管理制度的变迁过程来看，自治型家庭
旅馆的出现是为了弥补政府财政资金投入的不足；联
合经营模式的产生是为了避免无序竞争；九寨沟特色
的股份制经营模式的诞生是为了治理生态环境恶化
并实现“保景”的目标和“富民”的战略，这种制度的
（
３）股份制经营时期
从１９９８ 年开始实施“沟内游，沟外住”的发展模
式后，管理局集中对沟内的所有经营性旅馆进行拆
迁。 景区经营活动的外迁必将影响沟内居民的收益，
如果管理局不考虑当地居民的利益诉求，不建立合理
的利益补偿机制，必将造成当地居民对发展旅游的反
对。 这个时期，管理局对九寨沟的管理除了“保景”的
目标外，还提出了“富民”的战略。 在利益补偿机制
上，采取宾馆拆除补偿、沟内替代经营点等措施。 同
时，还规定每年从门票收入提出３８ 万人次（１９９８ 年
游客数）的收入（人均每年７２００ 元），用于景区内居民
基本生活补助。
［
１２］１８
选择具有历史的路径依赖性。 正如科斯等
所言，
制度变迁的方式是人们信仰方式转变的根本体现，从
而促进了经济的转型和演变。
另外，从九寨沟的资源品级来看，作为世界级的
自然遗产，其保护目标显然比开发目标（遗产资源展
示价值）重要。 因此，为了实现这一遗产资源管理目
标，在目前我国管理体制不健全的情况下（如法律法
规体系的不健全），政府选择占有多数股份的方式，以
达到在经营上起主导作用的目的，从而避免了严重破
此时，九寨沟实行以政府为主导的股份制经营模
式。 在此种经营模式下，为了实现“保景”的目标，政
５７
四川师范大学学报（社会科学版）
坏环境行为的出现。 这是九寨沟选择股份制经营的
石璇等在研究九寨沟股份制对社区居民的受益
问题时指出，导致九寨沟股份制经营模式经营绩效较
低的原因，是生产成本较高、公司内部治理结构不规
内在原因之一。 九寨沟没有选择承包经营、租赁经营
或者转让经营权上市经营等模式，这种制度选择具有
历史的选择性和路径依赖性。 当被问及为什么当初
不选择承包经营或者转让景区经营权时，九寨沟的领
导这样回答：“如果把旅游承包给外来企业或者居民，
他们不一定能保证把环境保护放在第一位。 而环境
一旦被破坏，将对九寨沟品牌带来巨大的负面影响，
随之也会造成管理局和居民利益的巨大损失。 所以
沟内的经营活动都是管理局通过控股的方式实行统
［
１３］１５－１６
范以及公司缺乏提高经营效益的激励措施
。
从公共物品治理的角度进一步分析指出，九寨沟股份
制经营本质上是管理权和经营权没能分离的畸形股
份制模式，认为只有采取租赁经营、转让经营权等经
营模式才是九寨沟未来的发展之路。
笔者对九寨沟进行过两次实证调查研究，对九寨
沟的管理体制有着深刻的认识和了解。 目前，九寨沟
联合股份经营形式经营效率低下是一个不争的事实。
笔者认为，这并不是这种制度本身存在的问题，相反
在政府强权干预下，遗产地在实现保护目标、保障社
区居民利益等方面起着重要作用。
［
１１］
一管理。”
最后，由于政府在遗产资源中的多元化管理目标
既肩负发展当地经济之重担，又负保护遗产地资源
（
完整性之责），在整体制度安排不健全的情况下，以管
理局为主体的联合经营股份公司的经营形式，在资源
经营、兼顾社区居民利益以及环境保护方面，成为平
衡各方利益的最优选择。
１．九寨沟的联合股份制模式保障了遗产地主要
目标的实现
制度是为了实现组织目标而设立和存在的，该项
制度的优劣与合理性应该从这项制度在促进组织目
标实现过程中的作用来判断。 大多数专家学者认为，
对遗产资源的管理同时存在两项平行的目标：一是对
遗产资源的保护；二是实现遗产资源的可持续开发与
利用。 如果说这两项目标一致，其判断方式较为简
单。 对于脆弱的遗产资源而言，这两项目标往往具有
一定的矛盾性，甚至是相悖的，因此制度的设计不可
能同时以这两项相悖的目标作为标准，而只能以其主
要目标的实现作为依据。 事实上，不同遗产地在不同
时期这两项目标是有主有次的（其主次关系应根据具
体遗产地主要利益相关者的利益诉求而定），管理制
度的设计只能以主要目标的实现作为依据，在兼顾次
要目标的同时，最大限度地实现主要目标，从而寻求
（
三）对九寨沟政府强权参与下的联合股份制经
营模式的评价
从九寨沟自身的发展历史来看，形成统一管理体
制下的联合股份经营模式是九寨沟制度变迁的结果。
诺斯认为，制度变迁由于“规模效益”、“学习效应”、
“
协作效应” 以及“既得利益的约束” 存在路径依赖
［９］
性
。 如前所述，为了避免市场经营的恶性竞争，
１９９２ 年成立由管理局领导兼任董事长的联合经营公
司，对区内的家庭旅馆进行联合经营；１９９８ 年，为了减
轻游客增加给环境带来的压力，实行“沟内游，沟外
住”的政策，对沟内经营单位的拆迁，同时从门票收入
中拿出一部分对社区居民进行补偿，这是管理制度改
革的两次关键性措施，解决了当时存在的恶性竞争和
生态环境破坏的问题，实现了“保景富民” 的管理目
标。 这样的制度模式，避免了多头管理、不良竞争、环
境破坏等“公地悲剧”问题，并最终将九寨沟的管理纳
入政府的职责。
［
１４］
一种制度的平衡
。
九寨沟作为世界级遗产地，开发较为成熟（旅游
收入持续稳定），利益主体的利益诉求决定了保护的
目标重于开发目标。 九寨沟管理局提出的“保景富
民”的管理目标，也体现了其以主要利益相关者的诉
求来确定管理体制的目标，开发模式也是在这个目标
模式下确定的。 在这种管理模式下，九寨沟管理局作
为遗产旅游地的具体管理者，不仅在遗产地的管理上
具有绝对地位，在遗产地的经营中也起着主导作用。
在遗产地经营过程中，对有损于遗产地资源的生态保
护，有损于当地社区居民的利益行为和决策，管理部
门有绝对的否决权。 正是因为这个绝对否决权的存
在，才避免了遗产地经营过程中的资源过度开发，破
九寨沟政府强权干预下的股份制经营模式，在一
定程度上保障了遗产地社区居民的利益，特别是保护
了区内的生态环境。 与租赁经营、转让经营权的上市
经营相比，这种模式在实现九寨沟遗产资源的保护目
标方面起到了积极的作用。 但这种模式的一个致命
缺陷是公司的经营效益低下，相对于转让经营权的上
市公司、租赁经营的民营企业经营模式，无论在融资、
市场推广还是企业内部管理上，这种模式都有其制度
上的缺陷。
５８
胡北明ꢀ 雷ꢀ 蓉ꢀ 政府强权干预与遗产旅游地“公地悲剧”现象的治理———以世界遗产地九寨沟治理经验为例
坏遗产地生态环境等“公地悲剧”。 从实现遗产地
保景富民”的目标而言，九寨沟目前实行的以管理局
的成功是用遗产地开发目标实现程度（如遗产地创造
的经济效益、带来地方经济的拉动）来衡量的。 同样
的模式，黄山的转让经营权上市模式也在市场融资、
市场宣传方面起到了一定的作用，却因为经营者在经
营过程中的开山炸石新建水库，引起学界对该模式产
生质疑。 同样的经营模式，为什么一个获得了掌声而
另一个却获得了唏嘘。 究其原因，就是在实现遗产地
主要目标上发生了偏差。 不同的遗产地，其开发目标
与保护目标是有轻重缓急之分的。 碧峰峡的利益主
体决定了其开发目标尤为重要，因此当这个目标解决
得很好的时候，显然是掌声一片。 而黄山作为世界级
的遗产地，其保护目标优于开发目标的实现，新建水
库、增加水上游乐项目，作为黄山景区的一个正常经
营行为，却引起了广大社会公众的热切关注，这主要
因为对利益主体而言，保护黄山是他们更为关心的。
四ꢀ 结论及建议
“
占绝大多数股份的股份制经营模式是有效的、成功
的。
２
．联合股份制经营模式经营效率低下，不是这种
制度本身造成的，而是由于没有按照现代企业制度的
原理建立真正的股份制经营模式
解决经营效率低下问题，关键的一点就是建立现
代企业制度。 用企业制度来控制成本，用制度来进行
人力资源的招聘和管理，用制度来建立合理有效的激
励机制，这一切都可以在企业制度内部加以解决，而
完全没有必要通过改制，如实行承包经营、转让经营
权和实行上市经营等。 目前，九寨沟这种股份制经营
模式存在的一个致命的缺陷，就是没有按照现代企业
制度建立真正的股份制经营模式，一个核心的问题就
是股份制企业的管理层和经营层应分离。 九寨沟管
理局作为遗产地管理者，不应该进入企业的经营层
中，即不能既是裁判又是运动员。 但笔者所讨论的管
理层和经营层的分离是针对于股份制企业内部而言，
遗产资源旅游开发过程中出现的公地悲剧问题
有其客观必然性，治理遗产资源的公地悲剧问题却有
着多种制度和模式可供选择。 九寨沟选取的政府强
权干预下的股份制经营模式，不仅有其制度变迁依赖
的原因，更重要的是由遗产地保护目标实现的反推力
所致。 正如学者张五常所言，任何制度的存在都有其
合理性，判断其优劣，应该根据管理对象应达到的管
理目标的实现程度，在实现管理目标的时候，这种制
度是不是最优的均衡。
“
九管局”作为企业的最大股东，不应该成为企业的直
接经营者，而应成为董事会的董事长，对企业的重大
经营决策行为进行审批，对企业的财务进行审批，对
企业的人事安排进行审批，而对于企业日常的经营行
为不必过多的干预。
３
．实践证明，租赁经营和转让经营权、上市经营
等方式，在实现遗产资源开发的目标上具有高效率，
而对于遗产资源保护目标的实现却举步维艰
从九寨沟的治理经验我们得出以下结论：其一，
政府强权干预模式不仅需要政府在遗产资源的管理
上占据主导，在遗产资源的市场经营上也必须成为主
体，也只有保证政府在经营上的主体地位，才能有效
地对经营过程中的非理性行为进行干预和纠正，避免
遗产资源的公地悲剧现象；其二，政府强权干预模式
对遗产资源公地悲剧现象的治理具有优势，但遗产资
源经营效益的提高必须依赖于建立和完善现代企业
制度，实现经营权和管理权的分离。
在我国遗产旅游地的开发过程中，租赁经营、转
让经营权、实行上市经营等市场化经营方式，在最大
限度实现遗产旅游地的开发目标（往往用遗产地带来
的经济效益来衡量）上，具有制度的优越性。 我国国
有企业的市场化改革所走过的路径足以证明这一点。
四川雅安的碧峰峡景区通过转让遗产地经营权后所
获得的巨大成功，被业界称为“碧峰峡模式”，后来成
为新兴的遗产地开发中普遍参考的模式。 这种模式
注释：
①
②
③
利维坦（Ｌｅｖｉａｔｈａｎ）原意为裂缝，在《希伯来圣经》中是象征邪恶的一种海怪，在１７ 世纪英国哲学家、政治思想家霍布斯的重
要政治学著作《利维坦》中把强势的国家比喻为一种动物———利维坦。
如美国制度经济学家罗伯特·耐尔·海尔布罗纳（Ｒｏｂｅｒｔ Ｌ． Ｈｅｉｌｂｒｏｎｅｒ）、艾伦费尔德（Ｅｈｒｅｎｆｅｌｄ，１９７４）、卡鲁瑟和斯通纳
（
Ｃａｒｒｕｔｈｅｒｓ ａｎｄ Ｓｔｏｎｅｒ，１９８１：２９）等专家学者。
资料及数据来源于九寨沟管理局。
５９
四川师范大学学报（社会科学版）
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ａ
ＨＵ Ｂｅｉ⁃ｍｉｎｇ ， ＬＥＩ Ｒｏｎｇ
ｂ
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ｗｏｒｌｄ ｈｅｒｉｔａｇｅ ｒｅｓｏｒｔ， ｉｓ ａ ｔｙｐｉｃａｌ ｃａｓｅ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｂｙ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｎｔｅｒｖｅｎｔｉｏｎ ｐｏｗｅｒ． Ｔｈｅ ｃｈｏｉｃｅ ａｎｄ
ｃｈａｎｇｅｓ ｏｆ ｉｔｓ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ ｉｓ ｐａｔｈ ｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅ． Ｔｈｉｓ ｐａｔｔｅｒｎ ｐｌａｙｓ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｒｏｌｅ ｉｎ ｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇ
ｈｅｒｉｔａｇｅ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ａｓ ｗｅｌｌ ａｓ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ ｏｆ ｌｏｃａｌ ｃｏｍｍｕｎｉｔｉｅｓ ａｎｄ ｉｎ ａｖｏｉｄｉｎｇ “ｔｒａｇｅｄｙ ｏｆ ｔｈｅ ｃｏｍｍｏｎｓ”．
Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｊｉｕｚｈａｉｇｏｕ； ｔｒａｇｅｄｙ ｏｆ ｔｈｅ ｃｏｍｍｏｎｓ； ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｎｔｅｒｖｅｎｔｉｏｎ ｐｏｗｅｒ； ｈｅｒｉｔａｇｅ ｒｅｓｏｒｔｓ
［
责任编辑：钟秋波］
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