第43卷第2期
2
016年3月
四川师范大学学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.43,No.2
March,2016
我国地方债务的风险成因及改革路径
郑小平
(中央财经大学中国公共财政与政策研究院,北京100081)
摘要:地方债务作为重要的财政工具,其使用日渐频繁与广泛。在现有财政体制下,地方债务管理的制度建设
滞后于其实际使用水平,导致我国地方债务潜存着风险。除财政体制外,地方债务同时又与宏观经济调控、地方政
府治理效率紧密关联,表明地方债务的制度改革既在债务管理本身,也在债务管理之外。分析我国地方债务制度
的特征,探讨地方债务风险的形成机制,提出以“自我调节为主、集中调节为辅”的改革逻辑,实现“自上而下”与“自
下而上”改革路径的同时并举。
关键词:地方债务;制度特征;地方债务风险;改革路径
中图分类号:F812.7 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2016)02-0048-06
一
我国地方债务风险研究的必要性
地方债务是地方政府债务的简称,是指地方各
级政府及其职能部门直接或间接借入、提供担保和
反担保、欠账等形式形成的,按照约定或者是法律规
定最终必须由政府承担偿还责任的债务。地方债务
作为资本性支出融资的重要财政工具,不仅可以有
效满足地方政府在城镇化建设中的资金需求,实现
公共服务的快速提供,还能够在代际之间平滑财政
自1994年分税制改革以来,我国财政体制建设
呈现不断分权化特征。在政府间财政关系演变过程
中,地方政府几乎没有法定税收权力,而关于中央或
地方政府专属的支出责任也没有给出明确的划分列
表,一些应该由中央政府完全承担的支出责任也由
地方政府在与其分担,例如教育、医疗和社会保障等
等,结果导致地方政府的财政支出责任比例远高于
[3]7ꢀ9
成本,促进代际公平 。
[
1ꢀ2]
其财权分配比例 。2014年,地方政府的财政收
尽管地方债务已成为我国地方政府越来越重要
的财政工具,但因财政体制的影响,其也潜存诸多风
险。其一,财政预算软约束引致道德风险。从财政
收支匹配视角来看,我国的财政分权是不完全的,地
方政府并没有获得与其支出责任相匹配的财权与财
力。换言之,地方政府只能通过举债来缓解财政困
境,但又缺乏稳定、可靠的财政偿债来源,最后兜底
地方债的责任就会落到中央政府,引发公共池问
入占全国财政收入的比重仅为54%,财政支出占全
①
国财政支出的比重却高达85% 。同时,随着我国
工业化和城镇化的快速发展,公共基础设施需求不
断提升,地方政府在基础设施建设方面的财政压力
相对加重。特别是2008年美国次贷危机引发全球
经济危机,给我国带来了巨大的经济下行压力,中央
政府发布4万亿财政刺激计划来冲抵经济危机的负
面影响,其中有2ꢁ82万亿是由地方政府负责提供
的,这给本就处于财政困境的地方政府又增加了一
重负担。
[4]
题。其二,金融市场不健全引致地方债务风险。
在我国不健全的金融市场下,地方政府债券市场化
定价功能尚显不足,不能准确地标识风险。同时,地
收稿日期:2015-08-03
作者简介:郑小平(1982—),女,北京人,中央财经大学中国公共财政与政策研究院博士研究生,主要研究方向为公共财政理论
与政策、政府债务。
48
郑小平我国地方债务的风险成因及改革路径
方债务与国债不同,国债是由拥有财政主权与货币
宁提出加强地方债务的预算管理,规范地方融资平
[
15ꢀ16]
主权的中央政府发行的,因此国债几乎是零风险,而
地方政府没有货币主权,地方债务因地方政府的财
政能力可能会面临债务风险;加之,作为单一制国家
的地方政府在规模和政治经济上的重要性,中央政
府不可能任其破产,其为地方债务无法偿还的风险
将会加大。
台的举债行为,降低地方债务风险 。周小付、
李鹏建议我国应采用举债权与举债责任相匹配的逻
[17]
辑及路径来解决地方债务风险问题 。
综上可见,国外文献关于地方债务的风险成因
与解决路径的规范研究已初具体系,并为我国研究
地方债务问题的解决提供了导向和研究思路;国内
相关问题的文献研究也较为丰富,只是体系性与系
统性有所欠缺。笔者认为,由于财政体制及金融市
场的发展程度等诸多因素的限制,我国地方债务体
现出了相对较为特别的制度特征,潜存了债务风险。
因此,较之以往相关研究,本文更为系统地总结了我
国地方债务的制度特征,从不同视角剖析了我国地
方政府的债务风险,并以相对新颖的视角提出了我
国地方债务的进一步改革逻辑及与之相匹配的改革
路径。
可见,地方债务在我国经济和社会发展中发挥
了重要作用,但同时因为我国财政与金融市场的体
制性因素,使其伴随性风险产生。基于此,通过分析
我国地方债务制度特征,来探讨地方债务风险的形
成机制,就很有必要。
关于地方债务的风险成因与救助方案,已有文
献对其进行研究。首先,关于地方债务的风险成因
的认识。一是在地方财政支出压力不断加大的背景
[5]
下,地方债务规模得到扩增。杨志勇、杨之刚认
为,我国地方债务问题主要是由县乡财政困难引起
的。二是预算软约束问题产生地方债务风险。即当
存在预算软约束问题时,地方政府有激励也有动机
二
我国地方政府债务的制度特征
自20世纪90年代以来的城镇化政策,加上
1997年与2008年两次金融危机的刺激,我国政府
[6]
过度举债,扩大财政支出。三是不完善的金融市
一直实施积极的财政政策,导致政府公共支出压力
不断加大。同时,在现有财政体制下,上级政府易将
公共支出责任转移到下级政府,地方政府承担了公
共支出绝对比例的事实责任。如表1所示,2014年
我国地方政府财政收入占财政支出的比例60%,其
中境况相对较好的东部地区为81%,境况较差的
中、西部地区,分别为49%、43%。因此,地方政府
逐步建立了与金融机构、企业和个人之间的债务关
系,扩增地方债务规模,而地方债务的制度管理也从
无到有地建立起来。我国地方债务发展至今,在债
务功能、偿债来源、债务结构与债务管理等方面体现
出来的制度特征如表1所示。
[
7]
场会成为地方债务风险的诱因。我国市场经济不
发达,金融市场发育还未成熟,发达国家运用市场机
制能够解决的问题,在我国不但无法行得通,且易引
[
8]
发地方债务风险。
其次,关于地方债务的管理约束与风险救助方
案。一是市场约束。当一国的金融市场是完善、开
放、自由的,且存在地方政府破产制度时,市场约束
[9]
能够防范和化解地方债务危机。二是行政控制或
协商管理。龚强等指出,中央政府直接对地方政府
进行借款控制或是中央政府与地方政府协商来解决
[10]
地方债务风险问题,但同时论述了各自弊端 。三
是规则管理,即由中央政府制定的法律法规对地方
债务进行管控,如赤字上限、地方债务偿债能力及地
表1.2014年地方政府预算收支概况单位:10亿RMB
地区
财政收入
财政支出
5063
财政收入/财政支出
[
11]
方债务累积上限等 。Schick以美国为研究对象,
东部地区 4100
中部地区 1899
西部地区 1574
81
49
43
60
发现对地方债务实行规则管理,对于降低债务风险
[12]
3906
有显著影响 。四是地方债务陷入债务危机后的
应对策略。Albino-war等归纳了三条解决路径,分
别是:重新调整地方财政安排;中央直接干预地方财
3697
平均
7573
12667
[
13]
政;通过司法部门来解决地方债务问题 。我国学
者们对地方债务风险问题提出了针对性的政策建
议。刘尚希建议,每一级政府应实现财政财力与事
资料来源:Wind资讯库中国财政数据。
(一)地方债务的地方建设功能较为显著
根据债务理论及黄金法则,地方政府债务应用
于对资本性支出的融资需求。我国地方政府债务从
[14]
权相匹配,实现各级政府财政平衡 。贾康、魏加
49
四川师范大学学报(社会科学版)
资金投向看,主要用于基础设施建设和公益性项目。
资,因此,项目收入成为偿还债务的一个资金来源。
(三)债务结构有待进一步优化
截止2013年6月底,在已支出的政府负有偿还责任
的债务101188ꢁ77亿元中,用于市政建设、土地收
储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生
态建设等基础性、公益性项目的支出为87806ꢁ13亿
本文使用两个标准对地方债务结构进行分类。
一是地方债务的资金支出结构。在地方债务发展初
期,一些地方政府特别是财政能力较弱的地方政府,
在支出上过度集中于行政经常性支出,地方债务收
入也主要用于弥补经常性支出,如公共部门雇员的
薪金支出等,但这显然违背了地方债务的代际成本
平滑理论。随着地方债务管理日渐规范,到目前为
止,我国的地方债务在法律法规中都明确规定用于
基础设施建设与公益性项目等资本性支出,在实践
中虽然仍有地方政府将债务用于弥补经常性支出,
但比例很小。二是地方债务的资金来源结构。主要
包括预算内债务和预算外债务两类。2015年实施
新预算法以前,地方政府不能直接在金融市场上进
行债券融资,其预算内债务主要以“国债转贷”及“自
发代还”的形式出现,但由于其有配额限制,预算内
债务无法满足地方政府的资金需求。地方政府只能
诉诸于预算外债务,主要以地方融资平台债务为主,
其所占比重已达60%以上。随着地方债务的发展
与管理制度的不断完善,我国地方债务的结构也在
不断优化。债务结构转变的倾向是强化地方债务的
预算管理,清理地方融资平台的债务。其旨意,一方
面是剥离地方融资平台的政府投融资功能,清理地
方政府的预算外债务;另一方面是完善地方政府的
债务预算管理,即逐步赋予地方各级政府直接在金
融市场上举债融资的权利。
[18]
元,占总额的86ꢁ77% 。由此可见,地方债务不仅
是地方经济社会发展的重要资金来源,推动了民生
改善和社会事业发展,而且形成了大量的优质资产,
且大多有经营收入作为偿债来源。例如,地方债务
中用于土地收储的部分,形成了大量的土地储备资
产;用于地铁、水热电气等市政建设和高速公路、铁
路、机场等交通运输设施建设的债务,不仅形成了相
[18]
应的资产,还产生了较可观的经营收入 。
(二)多元化的地方债务财政来源
我国地方政府偿还债务的资金来源主要有五方
面,分别是项目私有化、PPP、政府资产再配置、税收
与项目收入。(1)项目私有化。主要指两方面:一是
通过企业改制,将国有企业转化为私有企业,其所承
担的项目也转变为私有性项目,地方政府从项目融
资的责任中剥离出来;二是将基础设施项目通过特
许经营权方式在市场中进行转让。(2)PPP模式。
PPP即指政府与社会资本合作,
通过引入社会资本
到基础设施建设中,以解决项目的融资效率和经营
建设效率等问题。目前,PPP模式在我国正处于起
步阶段,不论在制度管理上还是在技术操作层面都
还有诸多问题需要解决。(3)地方政府资产再配置。
目前,我国地方政府仍具备一定的资产储备水平。
2013年,地方政府的资产为1082000亿,负债为
(四)“自上而下”的债务管理路径
②
3
02800亿,净资产为779200
亿。土地储备形成的
从原有《预算法》对地方政府举债的约束,至近
几年来我国地方债务政策调整法规的出台,均明确
地表明了国家与中央对地方债务自上而下改革的路
径与决心。例如,2014年先后出台《国务院关于加
强地方政府性债务管理的意见》(国发2014[43]号
文)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》
土地出让收入是我国地方政府偿还债务的主要资金
来源。截至2012年底,我国有11个省级、316个市
级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债
务余额34865ꢁ24亿元,占省、市、县三级政府负有偿
[18]
还责任债务余额93642ꢁ66亿元的37ꢁ23% 。(4)
税收收入。从政府债务的代际平等理论与国际经验 (国发2014[45]号文),以及2015年1月1日出台
来看,地方税收收入应是地方政府债务的主要偿债
来源,用以偿还债务的税收是与居民的获益相匹配
并实行的《新预算法》。这种“自上而下”的债务管理
路径所体现的上级问责机制,在一定历史时期内有
利于充分发挥中央政府的宏观监管职能,控制债务
风险的恶化或发生,是目前较为有效的地区治理方
式。具体政策包括三方面:一是清理地方融资平台
债务,剥离地方融资平台的政府融资功能,将游离在
预算外的地方债务纳入到预算管理范围内,明确举
[19]
的 。即是指基础设施项目的建设与运营往往跨
较长时期,居民从项目中的获益期间也随之拉长,用
地方税收收入来偿还基础设施项目的债务,可以平
滑建设成本,实现代际平衡。(5)项目收入。地方政
府债务主要是为基础设施建设与公益性项目进行融
50
郑小平我国地方债务的风险成因及改革路径
[
20]
债责任和偿还责任;二是放开地方政府不列赤字的
规定,推广省级以下政府自发自还政府债券,与债务
破产、居民问题等机制相结合,完善地方债务管理,
彻底改变过去“国债转贷”与“自发代还”的模式,消
除公共池及其道德风险问题;三是赋予地方政府依
法适度举债权限,建立规范的地方政府举债融资机
制,推广使用政府与社会资本合作模式,并加强了对
政府或有债务的监管。
地位时,问题变得尤为严重 。特别是在我国,地
方政府由于其规模和经济政治上的重要性,中央政
府不可能任其破产。当地方政府出现债务危机时,
中央政府会对其进行“兜底”,让其免于破产。正是
基于这样的预期,且没有相应的破产机制与问责机
制的约束,地方政府则倾向于过度举债。同时,地方
政府投资责任的扩张,促使地方政府向市场竞争领
域进行行为延伸。加之我国地方官员的绩效评估是
以GDP为主要考核指标,政府投资扩张与行政管理
体制两相结合所产生的地方政府之间的投资竞赛,
更加滋生地方政府的过度举债行为。此外,在财政
体制不完善的情况下,常常会形成没有财力支撑的
支出责任和缺乏税收调和的地方政府间财政竞争。
这些问题最终都会成为地方政府过度融资、漠视财
政风险的激励,造成地方财政风险的发生。可见,政
府间财政关系所决定的财政预算对地方政府的约束
程度,是地方债务风险控制的重要决定因素。
三
我国地方政府债务风险分析
地方债务风险的产生,与债务管理的不完善密
切相关。其中,财政预算体制与金融市场的发展程
度是债务管理的两个主要方面。然而,在我国现有
财政体制下,财政失衡的政府间财政关系产生了地
方预算内债务的内生风险,而大量的地方融资平台
所形成的债务大多游离于预算管理之外,也潜存了
大量的债务风险。同时,地方政府也因缺乏稳定可
靠的财政来源及金融市场的不健全,形成了债务融
资与偿债风险。
(二)地方债务的融资与偿债风险
(
一)纵向财政失衡产生地方债务内生风险
政府债务分为国债和地方债务。根据政府债务
理论,国债的融资与偿债风险很小(甚至没有),而我
国地方债务却面临明显的融资与偿债风险。这是因
为:一方面,与地方债务相比,国债是中央政府发行
的债务,中央政府不只是财政政策的制定者,同时也
掌握着货币政策的工具。即当国债无法偿还时,中
央政府可以通过货币政策工具将其对冲,但为了避
免通货膨胀,国债的发行额度是受到限制的。然而,
我国地方政府没有制定货币政策的权力,不能通过
货币政策工具对冲地方债务,因此其风险要高于国
债,同时收益率也会高于国债。另一方面,地方债务
缺乏可靠稳定的财政来源。前已述及,地方债务有
项目私有化、PPP、政府资产再配置、税收、项目收入
等五种财政来源,虽然广泛多元,但欠缺可靠性、稳
定性。在我国现有财政体制下,地方政府尚未形成
稳定、可靠的收入来源,即地方政府现有的税收收入
连经常性支出都难以弥补,仍大量依赖转移支付,导
致用以偿还债务的税收与居民的获益之间的跨代不
匹配。基础设施与公益性项目本身都具有准公共产
品与公共服务的性质,能够形成的项目收入并不可
观,且收入的回收期要严格滞后于债务的发生期;而
且,社会部门将其私有化的可能性较小。因此,私有
化与项目收入这两个类别因基础设施项目本身固有
特征的限制,决定其不能成为地方政府偿债的主要
自1994年分税制改革以来,我国基本确立了财
政分权体制。从体制特征来看,我国的财政分权不
够彻底,呈现为“支出下移,收入上移”的不完全分权
状态,地方政府的财政赤字主要依靠上级政府的财
政支出来弥补。这种不完善的政府间财政关系通常
会导致地方与中央之间高度的财政不平衡,往往采
用政府间转移支付的形式来弥补地方政府支出责任
与财力缺口。其中,最明显的表现就是地方税收无
法维持地方债务,而不得不依靠中央政府的救助。
一方面,在预算管理不严格的情况下,地方之间通常
会形成对转移支付的竞争,产生公共池问题。即当
某一地区存在公共支出的成本和收益不匹配时,则
可能形成公共池问题。若一项公共投资只会受益于
某一地区,但同时又可以用全国性的财政资源进行
投资,该地区只需为公共投资承担很小比例的支出
成本,这种不完全的支出责任就会导致地方的过度
开支,进而出现了不同地区对中央财政资源的竞
[
10]
争 。另一方面,大量的政府间财政转移支付也会
造成地方财政自治能力和财政独立性不足,产生预
算软约束问题。一般来说,一些地方公共品具有正
外部溢出效应,中央财政有理由对地方公共支出进
行资金支持。这种预期使得地方政府对中央财政的
过度依赖,特别当某个地区在全国经济中居于重要
51
四川师范大学学报(社会科学版)
资金来源;PPP是目前正在力推但效果显现不足,
地方债务自我调节机制的侧重点在于从规范地
方政府举债行为与金融市场环境出发来控制地方债
务风险,体现的是“自下而上”的路径选择。主要政
策工具包括预算约束、地方收入体系、市场约束、居
民问责与破产机制五方面。
需要进一步完善与扩展;土地出让收入是我国地方
政府主要依赖的途径,但土地出让收入不仅列支在
预算之外难以监管,还在融资功能上具有不可持续
性。在我国地方政府的资产结构中,非金融资产和
金融资产所占比例分别为78%、22%,地方政府的
资产流动性远远不足,难以形成地方政府的偿债来
源。因此,由于地方债务的自身固有特征,以及我国
地方政府缺乏稳定、可靠的财政来源,地方债务产生
偿债风险的概率较高。
1.强化预算约束,即要求将地方债务纳入政府
预算管理,严格规范地方政府的举债规模与支出范
围。主要措施有:将地方债务分门别类纳入全口径
预算管理,对地方债务实行规模控制;明晰地方政府
的资产负债表,提高其管理与使用效率;严格限定地
方政府的举债程序和资金用途。
(三)金融市场不完善加剧地方债务风险
从资金供给的角度看,金融市场是地方融资风
险控制的重要组成部分。金融市场的成熟程度决定
了投资人是否能够根据公开的信息正确地对风险和
收益定价,从而形成合适的融资价格,从融资成本的
角度对地方融资风险形成控制。因此,金融市场的
成熟程度也是地方融资管理手段的决定性因素。一
方面,根据金融市场的供需规律,地方政府的信用评
级水平决定其在债券市场上的融资能力与利率水
平。从各国实际来看,地方政府的信用评级标准取
决于政府是否具有稳定、可靠的收入来源,亦或是政
府的资产与负债结构状况。在我国,地方政府缺乏
可靠、稳定的收入来源,不具备进行市场化融资的基
础与条件。在财力不足、融资渠道不畅的情况下,地
方政府只能通过地方融资平台等预算外方式进行融
资,形成了大量的地方政府或有债务,加剧了地方债
务风险。另一方面,地方债务遵从市场化举债模式,
其发行利率与发行规模服从金融市场的供需规律。
在不完善的金融市场条件下,市场规则对于地方政
府的举债行为的实际约束力较弱。可能的结果是,
市场无法正确识别债务风险,并对地方政府债券进
行定价,导致投资者的投资风险加大。
2.完善构建地方收入体系,形成稳定、可靠的财
政来源。一方面,尽快培育地方主体税种,如房产
税、环境税、遗产税等;另一方面,完善地方辅助税
种,如按照简并税率、拓宽税基的思路,改革和完善
城建税等税种,以及择机立法开征新税种,并停征已
过时的税种。
3.完善金融市场。完善金融市场约束机制,可
以有效地规范地方政府在债券市场上的举债行为,
在地方债务管理中强化金融市场的市场识别和价格
信号功能,从源头上控制债务风险,并保证地方政府
举债的可持续性。主要措施包括建立地方政府信用
评级制度和实现地方政府债券的市场化定价机制两
方面。
4.构建居民问责机制。居民问责机制是指地方
政府行为应对居民负责,满足居民对公共服务的数
量和质量需求,并能够同时规范政府支出的用途。
主要措施包括完善地方债务的报告与公开制度,提
高财政透明度;强化债权人的约束,为存量债务的妥
善处理提供渠道和方式。例如,抓紧将存量债务纳
入预算管理;通过债务置换降低存量债务利息负担;
妥善偿还存量债务;确保在建项目后续融资等。
5.建议实施地方债务破产机制。对地方政府实
行债务破产机制是消除“公共池”问题与道德风险的
有效措施。地方政府无力偿债时启用破产机制更能
够还原地方债务的市场风险,从而促使投资者谨慎
投资,同时避免了中央财政的兜底行为。
四
完善地方债务管理的改革逻辑与路径选择
国家治理能力和治理水平越高的国家和地区,
其地方债务管理体系就越健全、越完善,政府对债务
工具的使用就越充分。因此,我国地方债务管理体
系的改革逻辑应以提高国家治理能力和治理水平为
目标,实现制度设计从灵活性向可持续性延伸。概
括来讲,应坚持以“自我调节为主、集中调节为辅”的
基本原则,实现“自上而下”与“自下而上”改革路径
的同时并举。
(二)地方债务的集中调节机制
集中调节机制是为了修正地方债务自我调节机
制的不足而提出的,应属于中央政府的职能,所体现
的是“自上而下”的改革路径。本文提出的集中调节
工具有三个,分别是宏观管理、财经纪律与债务预警
(一)地方债务的自我调节机制
52
郑小平我国地方债务的风险成因及改革路径
机制。
1.加强宏观管理。中央政府作为地方债务的监
二,地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债
务,必须报本级人大或其常委会批准;其三,地方政
府不得通过企事业单位等举借债务,地方政府举借
债务要遵循市场化原则。
管者,应该承担强化地方债务宏观管理的职能。一
方面,应赋予地方政府依法适度举债的权限,允许地
方政府直接在金融市场上融资;另一方面,建立规范
的地方政府举债融资机制,尽可能地将地方债务风
险发生率降到最低。
3.建立债务预警机制。根据地区经济发展和财
政收入情况,结合政府存量资源,科学、动态测算地
方债务风险预警点,并根据预警点严控新增债务,同
时加强债务到期情况监测,提前作好贷款归还的资
金预算,避免出现财政债务危机。
2.严肃财经纪律。具体的要求有:其一,遵循黄
金法则,地方政府举借的债务,只能用于公益性资本
支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出;其
注释:
①
②
比例数据根据国家统计局财政数据计算而得。
数据来源于Wind资讯库中国政府资产数据。
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[责任编辑:钟秋波]
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