第43卷第4期
2
016年7月
四川师范大学学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.43,No.4
June,2016
政学系的地方行政理念与实践
———以张群主持川政时期为中心的考察
1
,2
黄雪垠
(1.南京大学政府管理学院,南京210023;2.四川师范大学政治教育学院,成都610066)
摘要:南京国民政府时期,政学系在政府制度设计及行政运作上有相当影响力。张群作为政学系的核心人物之
一,在任四川省政府主席时期,奉行“研究政务,实行改进”及“治法”与“治人”并重的政治和行政理念,力行“行政尤重
简单”的“简单政府”实践,并力谋“纵的贯彻与横的联络”的行政补救举措的贯彻落实,以提高地方行政效能。张群的
行政思想与实践体现出一定的时代性和现代性,也产生了一定的制度化影响,四川省也成为当时民主建设和蒋介石
心目中的模范省,由此可以看出以学者型官僚著称的政学系在行政现代化方面的努力;但实际的行政效果却并不理
想,究其原因在于张群的行政理念有着时代和个人的局限性,一种现代化的行政组织是不可能建立在陈旧的思想基
础上的。
关键词:南京国民政府时期;政学系;地方行政理念与实践;张群;四川省;行政现代化
中图分类号:D693.62 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2016)04-0150-10
[
3]772
政学系被认为是蒋介石统治时期掌握了中央和
地方行政权力的一支力量。周恩来在1946年国共和
谈期间,曾这样分析蒋介石的权力基础:“这权力是分
见” 。在任川政期间,张群先后发表了《告全川同
胞书》(1940.11.18)、《从国民精神总动员说道改变政
治风气》(1940.12.1)、《怎样作人怎样作事》(1940.12)、
割的,如党务操在CC系的手中,财务操在宋、孔的手 《努力完成新政建设》(1941.4.6)、《川省十大病根及其
中,军事操在黄埔系的手中,行政方面则政学系的势
治理方案》(1941.7.26)、《中央法令所予地方之影响》
力比较大” 。政学系“主要以政界为依托,或入阁 (1941.11)、《地方自治与抗战建国》(1942.10)、《如何
南京国民政府,或担任地方大员,成为蒋介石政治、经
转移当前之政治作风》(1942.11)、《省政问题》(1943.
济、军事方面的参谋” 。杨永泰、黄郛、张群、 12)等言论以及《四川省第一次行政会议(成都区)开
[1]535
[2]148ꢀ149
翁文灏、吴鼎昌、张嘉璈、王世杰等人被视为政学系的
重要人物。南京国民政府成立后,张群(1889ꢀ1990,
字岳军)先后出任上海特别市市长、湖北省省主席、外
交部部长、国防最高委员会秘书长、四川省省主席、行
政院院长等职。张群自1940年11月13日起兼理四
川省政府主席,至1947年3月出任行政院院长为止,
其任四川省主席“任期之长,在民国时代实属仅
幕训词》(1940.12.23)、《四川省参议会第一届第一次
[4]
大会开幕致词》(1945.12)等讲话,对其行政理念与
实践进行了阐发。目前,关于政学系的派系组成及其
在国民党中的作用等方面的研究成果日益增多,但甚
少有涉及张群地方行政理念及实践的研究成果发
①
表,是为本文研究之缘起。
一
“治法”与“治人”并重的行政理念
收稿日期:2016-01-08
基金项目:本文是四川师范大学校级科研项目“张群行政思想与实践研究(1941ꢀ1947)”的阶段性成果。
作者简介:黄雪垠(1981—),女,四川苍溪人,历史学博士,南京大学政府管理学院在站博士后,四川师范大学政治教育学院讲师,
主要研究方向为中国近现代政府发展史。
150
黄雪垠政学系的地方行政理念与实践———以张群主持川政时期为中心的考察
942年10月,张群在《地方自治与抗战建国》一
1
在四川省地方行政中的重要性。
文中集中阐发了他“治法”与“治人”并重的行政理念。
他说:“地方政治建设内涵,不外治法与治人两事。死
的法制,没有活的人去运用,仍是等于具文。制度的
其次,依法行政就是要使各级行政机构遵守分层
负责的精神。他要求各级行政人员恪尽职守。1942
年11月,他在《如何转移当前之政治作风》中阐释了
善不善,系之于法,施行的当不当,系之于人。两者必 “尊重法令”的主要表现,认为尊重法令就是“不侵越
须同时策进,而后治法与治人,始能相互为
职权,不颠倒程序,不超越范围,不紊乱系统,不抵触
条文,不违背良好成例”,以此为基础才能建成“制度
[4]114ꢀ115
用。”
[
4]124
“崇法务实,存诚去伪”
.
化、机构化”的“法治社会” 。对于中央机关不按
法定程序执行政务、干扰四川省政的情况,如中央经
济会议所组织的经济检查大队,在未通知省府的情况
下,迳自将自贡市政府秘书长唐师民等六人逮捕,他
不禁责问“究竟该大队之职权如何,其逮捕公务员有
1
早在任职川政之初,即1940年12月1日,张群
就在《从国民精神总动员说道改变政治风气》中以“崇
法务实,存诚去伪”勉励同僚,前者是求法治,后者即
求人治。他认为,“崇法务实”就是要依法行政,要有
制度保障,要有“顺应潮流,适合需要之法度”,并且
[4]82
无合法的权力根据” ,认为这种越权违法行为严重
违背了分层负责制精神,尤其造成了下级政府执行困
境。
“
不轻立法,不轻变法”,“凡举办任何事项,应反复推
敲,深思远虑,博采周咨,断不宜草率决定。比及决定
[
4]8
以后,非至万不得已,亦断不宜轻易更张” 。1942
年10月,他在《地方自治与抗战建国》中进一步说:
明法就是公务人员对法令规章之精神背景
再次,法治思想的落实主要体现在规范人事制度
方面。为选拔合格的行政人才,张群多次申明决不在
制度之外另辟道路,在官员任用上“一律以必须经过
[
5]220
运用,均应彻底明了,以免失时误事。守法是国
民的基本义务,从政人员对一切法令规章,更应
绝对拥护遵守,以身作则,必守法始能奉公,人人
能在法律范围以内分工,然后国家始能收到伟大
的合作效果。行法是推行法令,立法不难,行法
实难。……最后说到执法……根据法令来综复
名实,信赏必罚,确使法令标准化,统一化,发挥
甄审作为挡箭牌” ,以此用人策略推拒各种请托
事宜。1944年3月,四川省建设厅长胡子昂向张群推
荐其属员李鸣鹤等四人,“请委以县长或县田赋管理
处副处长职务”;而省府认为,李鸣鹤四人非甄审合格
②
者,不具备出任县职资格,而予以驳回。
2.“徒法不行,政以人举”
相较于对“治法”的重视,张群认为“治人”更难。
行政事务纷繁复杂,仅有法规制度还不行,行政人员
的素质高低直接影响行政效率。张群认为“徒法不
行,政以人举”,如果“治者不得其人,则管理之方法不
得其道,法制典章虽美虽善,亦难尽其功效,甚或变善
[
4]114ꢀ115
法令制度的绝对性。
他认为,要达到国家的法制化,行政人员必须做到“明
法,守法,行法,执法四大基本精神”,防止“玩法,弄
法,违法,毁法”情事出现,因此制度建设是行政现代
化的首要前提。
[4]122
政而为秕政” 。前面已提到的“存诚去伪”,则是
张群行政理念中另一大原则,即转变腐败堕落、散漫
虚伪的政治风气,培养素质高、务实求真的行政人员。
而要改良政治,张群认为,就要“有奉公守法,说实话,
做实事,存实心,具相当能力,认真工作之公务
在实际行政中,法治思想的落实首先要求全省贯
彻执行中央法令。1941年11月,他在《中央法令所予
地方的影响》一文中指出:“地方政府的一切措施,
…
…在积极方面,总力求中央政令之贯彻;在消极方
[4]81
[4]8
面,则力避与中央法令之抵触。” 他之所以特别强
调要依据中央法令为行政准则规范,是因为四川各路
军阀长期把持地方行政,省政处于割裂状态;直到
1935年刘湘统一省政,四川省才在形式上归属中央,
但地方实力派仍经常左右全省政务,1938年他第一
次被任命为四川省主席而不能到任,即是一例。因
此,张群就任四川最高行政长官后,首要任务就是使
四川省政“中央化”,故他特别强调贯彻执行中央法令
员” 。
首先,“治人”在重德。张群自诩:“行政向不坚持
[4]2
己见,惟善是从;用人尤无派系地域亲私之分。” 与
前任刘湘、王瓒绪不同,张群虽然是四川人,但他常年
在中央政府任职,与四川地方实力派无过多的利益关
系。因此,在用人上,张群不存在培养自己派系、打压
敌对派系的情况。同时,随着主要川军将领相继出川
抗战,地方派系对省政的干扰已经大为减少,他也不
151
四川师范大学学报(社会科学版)
再需要打压地方派系、培植中央力量。这是他在用人
转变。但是,因为这个标准既适用于荐任人员也适用
于普通雇员,即县政府各科长、各区长、各乡镇长的考
核用此法,最普通的记录员、书记员的考核也用此法。
不同的工作,性质不同,简繁相异,而考核标准却是一
样的。而主持这种考核的又是县府各科科长、各区
上能够做到“无派系、地域、亲私之分”的主要原因。
其次,“治人”在用法。针对一般行政干部“精神
[4]29
萎靡,行动浪漫,思想陈腐” ,“甚至骄奢淫逸,行为
[4]116
不检,作威作福,假公济私,损民自肥,残民以逞”
的“痼疾”,张群开出的“药方”就是必须完善相应的法
律法规,从制度层面规范公务人员的录用,约束公务
员的行为,考核行政人员的政绩。1941年,四川省政
府先后颁布《四川省甄审合格县长实习办法》、《四川
省县长考核奖惩办法》、《四川省县长保障暂行办法》、
长
,最后复核由县长一人决断。此种考核标准与实施
办法,所能发挥的实际效用自然是相当有限的。
表2.阆中县乡镇公务员平时考核评分标准
考核评
分标准
考核评
分标准
考核项目
考核项目
1
2
3
4
5
工作是否有条理
工作是否切实可靠
是否负责
1
2
是否守法
《四川省各县县政府分层负责暂行办法》、《四川省甄
是否公正
训县佐治人员实习办法》、《四川省公务人员保障暂行
办法》等法规,并把这些主要法规编印成《四川省调整
县政府机构人事法规辑要》,要求各县认真组织学习,
明了法规要义。同时,四川省政府还相继制定基层行
政人员的考核、任免、甄审规定。这样,四川省基本形
成了一套完整的“治人”制度。
操行
(
2
5分)3
是否廉洁
是否机敏
4
5
1
2
3
是否受人敬重
是否诚恳接受指导
本职之学识或技能
全部业务之学识
见解
是否与人合作
工作
(50分)6 有无恒心
7
8
工作进度
工作数量
据统计,到1942年4月,全省共计3613个乡镇
公所的11918名职员参加了甄训,乡镇长和副乡镇长
的受训率高达79.41%和69.3%,股主任有近一半的
人受训合格,普通办事人员也有1/5已受训(参见表
学识
(25分)
能否确守办公
时间
对于国家之根本法
令及政策之研究
9
4
5
1
0 能否耐劳苦
进修精神
)
。政府对乡镇长之甄训任用算是“力求精良”,大部
资料来源:《县政府关于函聘行政会议会员名单议案及
会议记录》,阆中县档案馆:全宗号“民政科”,案卷号2。
第三,“治人”还在于选贤任能,养成良好的政治
1
分现任正副乡镇长都经过了甄训;而对一般工作人员
的要求不是很严格,甄训人数均未达到半数。虽然乡
镇行政人员的训练内容还比较简单,但如此大规模、
普遍性的训练,对提高乡镇行政人员的素养还是有一
定作用的。
风气。主持川政一年多之后,即1942年10月,张群
认为:
自甄选,训练,实习,任用,以至考核,奖惩,
均应严格办理,以开贤路,以杜幸进。……今日
的省训,区训,县训培养地方干部,甄拔人才,已
做到曾文正公所说广收的地步。而甄审,调训,
以及一切有关人事考核的种种法令规章的颁
布,机构的成立,这也正在实行慎用,勤教,严绳
这三个步骤,地方政治,不难修明,抗战建国胥
表1.1942年四川省全省乡镇行政人员甄审受训情况
项目
共计
已训
所占比率
已训未用者
462
乡镇长 3579 2842 79.41%
副乡镇长3533 2451 69.37%
股主任 6161 2832 45.97%
干事 7172 2076 28.95%
助理干事7638 1717 22.48%
295
254
145
[4]117ꢀ118
系于此。
136
在张群主政川省期间,四川实行了县长甄审制
备注:根据《四川省各县局乡镇公所职员甄训统计资料》
度,甄审合格人员取代县训毕业者成为县长主要来
(《县政》1942年第1卷第3期)编制。
源。就全川而言,据王玉娟研究,在 —
1940 1944年
制定对县乡镇行政人员的量化考核办法,则在客
五年间,四川省县市局长更换频繁,最普遍的是调任
观上促进了行政考核制度的现代性转变。例如,阆中 (6ꢁ2%)、辞职(9ꢁ4%)、调省(22ꢁ1%)、免职
3
县所执行的公务员考核标准,包括了“工作”、“操行”、 (0ꢁ9%)、撤职(10%)这五种情况,其中调任(调至
1
“
学识”三个方面,共计20个项目(见表2)。这种量化
别的县市局)和调省的情况又更显突出;此一更换过
程,既“清洗”了控制四川多年的“刘湘一系势力”的
的考核办法在客观上促进了行政考核制度的现代性
152
黄雪垠政学系的地方行政理念与实践———以张群主持川政时期为中心的考察
[
6]162,163
[9]
影响,使四川进一步“中央化” ,同时又使四川
省县市局长的学历构成有所提高(见表3)。
表3.1939—1945年四川省县市局长学历变化对比表
肯后,张群决定在湖北省率先实行合署办公。该
制试行两年后,据一直关注湖北省合署办公制度的
《大公报》记者报道:“闻此制实行以来,因事务方面
权力集中,省府及各厅曾大举裁员,计约裁去三分之
一以上,而行政效率并不因此减少,公文传递,反节
学历
1939194019411942194319441945
135 135 138 142 142 142 143
65 75 81 86 88 91 82
23 25 22 29 24 21 20
30 19 15 10 12 7 12
10 7 7 7 8 10 6
总计
[10]
省许多时间。经费方面,每月可节省四五万元。”
主川一年后,1941年4、7月份,张群在《努力完
成新政建设》、《川省十大病根及其治理方案》中,针
国内外大学
专科学校
军事学校
中等学校
其他
[
4]29
对“或是系统纷乱,或是权责分配不合理” 的行
政组织弊端,总结出川政的十大病根,即:1.机构骈
出,组织松懈;2.系统紊乱,意见分歧;3.权力责任分
配不合理;4.对县发布命令的机关过多;5.设计、执
行、考核之脱节;6.行政机构之缺乏贯彻和联络;7.
公务员精神生活之颓废与浪漫;8.公务员道德堕落;
7 9 11 8 7 10 6
未详
——— ——— 2 2 3 3 17
资料来源:《四川省历年县市局长履历———学历》,《民国
二十九年至三十四年四川省各类情况》,四川省民政厅1946
年编印,第177页。
.公务员之浅薄与低能;10.服务方法之腐化。综合
而言,即是:机构本身之不合理,各级公务员本身之
9
从表3来看,四川省县市局长的学历构成,国内
外大学毕业的人占了绝对优势,且在逐渐增加,从
[4]51ꢀ63
不健全,服务方式之错误 。其中,涉及行政机
1939年的65人增加到1945年的82人,
所占比例
构、制度的达六项,事关政治风气和服务方式的有四
项。按照“裁”、“减”、“并”三原则,张群对四川省府
从48%增加到57%;人数减少最为明显的则是来自
军事学校毕业的县市局长,从1939年的30人减少
到1945年的12人,所占比例也从22%减少到8%。
这反映出四川省县级政府的行政长官学历普遍比较
高,大多数都接受了现代高等教育,这显然有助于行
政现代化在基层政府的实现;而军校出身的县市局
长越来越少,也说明基层政府主官已经逐步摆脱了
四川省防区制时代的军阀干政遗患。
“现有机构之不应设置而赘设者,叠床架屋而复设
者,本应缩减而过于庞大者,性质相类而骈出者”分
[4]8
别予以调整 。
其次,“简单政府”是在组织系统完整的基础上
实行简单行政。时值抗战时期,各项事业繁多,中央
要求增设的行政机构也逐渐增多。张群认为,出于
抗战建国需要,旧有的行政机构失于简单,进而实行
扩充或调整是必要的,但基层行政机构分工不能过
细,否则就权责混淆。他在《中央法令所予地方之影
响》中指出:
二
“行政尤重简单”的“简单政府”实践
“行政尤重简单”,是张群改进政府组织和完善
施政程序的主要原则。张群认为,人、物、组织构成
现代国力的三要素,其中又尤以组织为最重要,只有
建成有效之组织,才能发挥有效之行政能力。他说:
最近有一种现象,即中央每增设一部,即主
张于省级增设一局或处,其甚然者,更进而主张
在县增设一科或室,在乡镇增设一股。省级各
厅处局之间,县府各科室之间,权责因时时的在
分合而日趋混淆。至于乡镇以下,人才本属有
限,分工不能太细,所谓增设专股办事,只是徒
“人力是物力的原动力,人有了组织,始能把全国人
的聪明才力集中起来。……若是没有组织,或是组
织不健全,……结果就是一盘散沙,力量便相互抵消
[4]111
了。”
首先,要对行政组织“裁”、“减”、“并”,以达到
简单政府”建设目标。早在1931年张群任上海市
[
4]82
托空言而已。
“
到1945年时,四川省已经建立了一套自省府到
保甲全面覆盖的行政组织系统。其中,省政府、县政
府、乡镇政府为“块”的管理;省的各厅处局会、县政
府的各科室会、乡镇各股、保甲各具体负责人在业务
上又直接关联,为“条”的管理;行政督察专员公署和
区署同为弥补行政区过大、政令不畅的转承机关;县
[7]
长时,上海市政府内部机构大量裁、减、并。1933
年就任湖北省主席后,张群就湖北省政府组织改革
问题致电蒋介石:“省府各厅处,似可于现制之下,先
行合署办公……此制果行,上之省府有意志统一之
[8]
效,下之各县无政令纷繁之苦。” 在得到蒋介石首
153
四川师范大学学报(社会科学版)
⑤
以下的区署、乡镇、保甲为基层的行政机关,负责具 12个,此前多达20个,有个别县甚至达28个。这
体政务的执行;在各区署、乡镇中又有专办民政、财
政、教育、建设等的职员,在人员不敷、政务繁多的情
况下,普遍状况是一人兼办几项事务;保甲长则是所
有民、财、教、建、兵役等各项政务的具体办理者;在
样,将县长从琐碎的政务中解放出来,让其有足够精
力执行中央及省府下达的重要政令。
三
“纵的贯彻与横的联络”的行政补救
“简单政府”虽然可以节约人力与物力,但随着
基层以“管、教、养、卫”为网络,以县政府为行政中 “新县制”的推广及征兵、征粮等事务的繁夥,张群深
心,县府各科室、乡镇各股、保甲为各具体承办人,从 感政府之力不足以满足抗战动员需要。到1943年
而形成上下一体的行政体系。基层民意机关建立 12月,他在《省政问题》中总结了当前四川省政所遇
后,县、乡镇、保甲的政务推行又得到民意机关的配
合与协助,行政系统与乡村社会精英开始融合,政府
对社会的管理已经形成网络,国家对社会的控制进
一步加强。
到的三点困难:一是行政区划过大造成的政令难以
贯彻的困难,二是党政联系不紧密造成的行政力量
单薄的问题,三是政令不畅造成的行政效率难以提
高的问题;针对这三大问题,张群认为“不能不力谋
纵的贯彻和横的联络”以求补救,即:一是运用扩大
行政会议,二是运用党政小组会议,三是加紧建立民
第三,“简单政府”的实践也在于各级政府间、同
级政府各部门间的权责划分要明确清晰。1941年
修订的《四川省政府合署办公细则》规定,省主席负
责核判的公文只有十三项,其余则由各主管厅处局
会代省主席判行,“各厅、处、局、会迳代核行之文件,
除性质重要者须经长官亲判行文外,其属例行者得
由主管科长、室主任或相当于科长、室主任之人员代
[4]163
意机构 。在这三大行政补救措施中,扩大行政
会议与建立民意机构在四川省施行的成效最为显
著。
1.“创格会议”
“创格会议”是张群主持省政后极力提倡的一项
行政改革措施。为解决上下机关之间、平行各机关
之间联系不够紧密的行政弊端,他认为,召开全省的
行政会议,可以便于各地方官员对于中央政令的理
解和政策的传达。自1940年12月召开第一次全省
行政会议,到1947年4月张群卸职四川省政府主席
为止,四川省行政会议共召开了六次,除1945年外,
基本上是每年召开一次。由于四川省地域辽阔、交
通不便,有些偏远县区到省府成都往返一次即需一
个月时间,因此,历次行政会议皆分区召开,主要以
成都和重庆为中心。
③
核判”。省府主席权力的下放,一定程度上避免了
“宝塔式”公文处理程序所带来的行政效率低下问
题,同时也解决了由于政务增多所引起的职能部门
权责不清、互相推诿问题。
对县级机构权责的划分,张群认为,“当前省政
[4]63
之一切设施,重心均在于县政之改革” 。到1941
年,对县一级政府可以用令、函的厅处局及行署机关
④
多达44个。这一情况严重影响了县级政府的行
政效率。曾有征收局职员抱怨:“近来事情麻烦极
了,除了日常工作外,填各方所要的各种调查表,在
某一月内就一共有十三次,我们还不是依样画葫芦,
四川省第一次行政会议于1940年12月至
随便填写进去。因为好些事我们根本就不明 1941年1月分别在成都、重庆、南充三地分区召开,
[
11]
白。” 省政统一之初,省府对于各种事业的调查是
有必要的,但要调查的机关过多、次数过于频繁,下
级行政人员就只得使用公文敷衍了事。为解决系统
紊乱和发布命令机关太多的问题,1941年5月16
日,四川省政府颁布了《四川省调整县政府各级上级
机关发文办法》,规定:除依《合署办公暂行规程》中
明文规定者外,有13个原来有权对县用令的单位被
要求改转上级机关用令或只许用函。1941年5月
所讨论的重要问题有粮食、财政、土地陈报、新县制、
国民教育以及清剿清查等项,均为当时施政的中心
问题。第二次行政会议于1941年8月分别在成都、
重庆两区召开,主要围绕田赋征实和划分财政收支
系统为中心讨论,参加人员有行政督察区专员、县
长、征收局长、各区粮政督察长、各县市粮政督察员。
第三次行政会议于1942年7月分别在成都、南充、
泸县、剑阁、重庆五个中心地点举行,先后历时一个
月,因涉及到田赋征实与临时参议会的若干重要议
题,此次会议的参会人员较多,政府方面包括市长、
专员、副司令、县长、田赋管理处副处长、粮政科长、
8日
,四川省政府发布《四川省调整县地方行政机
1
构及县长兼职一览表》,规定:裁去骈出机构21个,
只准保留13个,暂予保留9个;由县长兼任者只有
154
黄雪垠政学系的地方行政理念与实践———以张群主持川政时期为中心的考察
省田赋管理处督导员,党部方面包括省党部各区督
注重对参议会的建设则是张群有意识地加强政府与
社会精英的联系。四川省临时参议会成立于1939
年7月,初期的府会关系相当紧张,直到张群主政省
府,临参会对政府的财政预算、决算审计始能进行,
同时,临参会的议案也大多得到省府的执行。
导员、各县党部书记长,参议会方面包括新选定的临
时参议会议长、副议长、秘书等。第四次行政会议于
1943年6月下旬至7月上旬分成都、遂宁、重庆三
区举行。由于之前各区会议时间长短不一,此次会
议规定一律为六天。此次会议讨论了改善兵役、改
进粮政、增加生产、管制物价、加强户政、完成地籍整
理、建立乡镇、组训民众等八项中心工作。第五次行
政会议于1944年7月首先在重庆召开,然后在成都
举行,出席人员增加了各主要县份的青年团干事长,
同时粮食部储运局还召集各仓库主任副主任参加讨
论有关粮食仓储运输问题。1945年未能召开行政
会议,原因是国民党四川全省代表大会于4月开会,
应当参与行政会议的人员,如县市党部书记长、县长
多半来省出席,所有重要省政已有检讨和提示,因此
不再另行召开会议。第六次行政会议于1946年8
月份在成都、重庆两地举行。
审议省府的财政预算与决算是省临参会的权责
之一。张群任职之前,省府对临参会的财政审议颇
多怨词。在审议1940年预算时,时值蒋介石兼任省
主席,由贺国光任秘书长,实际代行省主席职务,该
年预算不平衡,遭到临参会的质询,贺国光强硬回
⑥
复:“绝不做一律减支之无理处分。”省府的强势态
度导致一届三次临参会的参会人数和提案数量锐
⑦
减。张群任省主席后,要求财政厅及时编制预算,
主动接受临参会监督和质询。对于1941年后四川
省府的预算编制情况,临参会认为:“省政当局对于
⑧
执行预算,尚称严格。”
临参会对政府决算的审议就更为曲折。防区制
时代,行政尚不统一,也就没有全省的决算。川政统
一后,省府决定在1938年开始编造决算,但多种原
关于抗战期中的四川行政会议的意义与作用,
940年12月23日,张群在《四川省第一次行政会
1
⑨
议(成都区)开幕训词》中作了阐释:“1.说明今后贯
彻施政要旨之步骤,以集中精神意志。2.提示当前
因致使“本省地方总决算,无法汇编”。直到张群
主川时,省府才开始编制1940年的决算书,但直到
重要政令之立法意义,并征询具体办法,以利实施。 1942年1月2日临参会一届五次大会召开时,才编
[
4]23
.听取各项事实报告,以资改进。” 后来,张群对
造完毕,提交讨论。虽然时间晚了很多,且“附件不
全,因此不能做精确值审查”,只能通过“岁入岁出各
部分情形”大体明了,但“当局注重法制之精神……
3
四川省行政会议的创意作了进一步说明:
行政会议,是四川的一种创格会议,每年要
举行一次,目的是在聚集议事机关的首长(参议
会正副议长),执行机关的首长(专员、县长与田
粮处长)和协助机关的首长(党部书记长,青年
团干事长),共同来讨论四川政治,检讨过去,策
励将来,集中意志和力量,以加强行政效率,使
⑩
此本会同人深用引为欣慰者也”。四川省政府表
示:“本省各机关编制决算注意要点,历年均经制定
颁行有案,今后对于各机关预算之执行及决算之编
ꢄꢃꢂ
制,自应切实督导管理,以期入于正轨。”议长向传
义把省府的这项举动视为“一种创举”,因为“过去省
府,并未办理过决算,更没有将决算案提出过议会。
假如在财务行政上,只有预算而没有决算,便无法考
核用途是否得当?预算是否适当?这次省府创制决
算案,使财政更见公开,会计更臻完密,是行政上一
[12]15ꢀ16
得各项行政,均能除旧布新,顺利推进。
认为,行政会议“在纵的方面使一省的各级政府间上
下意志得以贯通,隔阂可以扫除;在横的方面可使平
行的党政民各机关之间获得多方面接触的机会,彼
此业务情形及其要求,与所遭遇到的困难,所主张的
见解,都有机关可以沟通。……在这个会议之中,提
示各项中心工作,相互检讨,并用各种方式对人对事
ꢅꢃꢂ
种进步,很值得赞佩的”。临参会认为省府主动接
受预算决算审议,是“政府遵重议会,注重法治精
[14]50
神”
的最好表现。
[4]161ꢀ162
加以考察,实为一种最经济有效的办法” 。
张群主持川政后,四川省府对临参会提交的议
在张氏主持川政时期,“运用‘全省行政会议’,以集
案也多能及时办理。在此之前,四川省府对临参会
的议案的处理态度则是能拖则拖,交复议案比较多。
如一届二次会议上,四川省府对临参会的诸多提案
表示“恐难办到”、“此举不便”;对政府虚与委蛇的态
[13]165ꢀ166
中各方意志,加强政务推行,收效宏伟”
。
“
.
参字的公文是顶紧要的”
2
如果说行政会议是加强政府内部的联系,那么,
155
四川师范大学学报(社会科学版)
度,临参会只得推举四人小组赴渝,把推动临参会决
议落实的希望寄托在蒋介石及中央政府那里,但蒋
介石以公务繁忙为由拒绝了四人小组的面陈,这些
不着如何去重视的”;自张群主川后,临参会“不但是
ꢎꢍꢂ
一个议事机关,而且是一个有执行作用的机关”。
张群把过去府会之间对立猜忌的关系归结为以下原
因:“过去议会与政府,每易存对立观念,议会将政府
或其官吏,总看做剥削人民,仇嫉议会的机关;政府
将议会或其议员也看做暗昧事理,阻扰政府的人物
ꢂꢃꢆ
决议案也就不了了之。原因在于:临参会只是政
府的咨询机构,并没有被赋予真正的议会全部权力,
对于议案的执行,全靠政府的自觉态度,临参会是毫
无强制手段的。因此,临参会通过的决议,“虽或已 ……这都是受了数千年君主贵族专制余毒的刺激,
ꢇꢃꢂ
见实施,而大部则尚积滞”,也就不足为怪了。张
群主政后,对临参会所提出的议案,要求各政府部门
有效的执行,有些甚至纳入省府年度施政计划之中。
在1941年1月召开的临时大会上,议长向传义说:
和误解了十八世纪以来宪法制度上的权力分立说,
滥用于利害感情,互相激荡的结果,遂反动为独裁,
[4]431
为反议会运动,为无政府主义。”
张群任省府主
席后,主观上受其“法治”思想影响,客观上也需要临
参会这些社会精英的支持,以深入动员抗战力量、完
成政治现代化的任务。因此,张群治下的四川省府,
与临参会的互动,成为当时民主建设的模范。
“
省政当局和本会都曾将历次大会的议案切实审查
一番,凡应及时实施的,都分别编入三十年度施政计
ꢈꢃꢂ
划中,这足见省政当局执行议案之恳切诚实”。到
1942年1月召开一届五次大会时,
秘书处统计一届
四
行政现代化的时代需求、实践成效及思想
四次大会议案执行情况:四次大会提交议案共计二
百余件,截至1942年1月底为止,“省府对于建议案
执行情形,已有公函回复到会者,计有一百一十八
案,其中大部均已分别采择施行,其有认为困难,碍
局限
张群的行政理念与实践有明显的行政现代性特
点,这主要是其时代的需求。南京国民政府在1930
年代发起过一场旨在推进“政治上轨道”的“新
ꢂꢃꢉ
[15]
难执行者六案”。此时距1941年6月召开的一届
政” ,试图改进政府,达到“一是提高行政效率,二
[
16]471
四次大会仅仅过去半年,而省政府已经执行并回复
的议案已过半数,这确实比之前的“大部尚积滞”的
情况好得多。省党部主委黄季陆曾这样描述省府对
临参会公文处理上的态度变化:以前是“民”“财”类
公文提前办理,自张群主政后,“参字的公文是顶紧
是澄清吏治道德,三是节省国家经济”
之目的,
从而建成“现代化,效率化”的政府。这场“行政效率
改革”运动一度引起行政现代化的广泛讨论,陈之
迈、张忠绂、张金鉴等政治学家以及蒋廷黻、甘乃光、
李朴生等学者型行政官员都有关于政府改革的大量
ꢂꢃꢊ
ꢄꢍꢂ
要的”。议长向传义充分肯定了省府对议案的处
论述。国民政府也先后设置了江宁、兰溪等政治
理态度,认为:“川省政府之能体察民瘼,勤求民隐,
对于本会一切议案,都能掬诚相见,衷心采纳;其中
虽有因困难而不克实施者,但是在大体上尚能兼筹
并顾,尽量实施。此种精诚无间,通力合作的精神,
革新的实验县。虽然因为全面抗战的爆发,行政改
革的讨论与实践渐趋势弱,但注重行政效率已经成
为当时行政官员的普遍共识。作为以行政技术见长
的政学系官员们,如翁文灏、吴鼎昌、蒋廷黻等,亦以
加快改造政府为己任。
ꢂꢃꢋ
不可谓非吾川之大幸。”
张群主政后,省府主动接受临参会的监督,还体
现在出席临参会并作工作报告的政府部门逐渐增
多。临参会第一次会议时,“所列报告之机关单位,
初不甚多”,到二届一次大会时,出席大会报告者有
张群所提出的前述那些具有现代性的行政理
念,虽然大多数形成了比较规范的制度,使得四川省
政从混乱变得有法可依、有章可循,但在实际的执行
过程中仍不免落入纸上谈兵之窠臼。在人事制度
上,参议员曾用修经过调查,对《县政人员甄审办法》
的实际执行效果提出了质疑:“历次甄审合格之县
长,经任用者颇有不乏无能与贪污之徒……今甄审
办法之行,以事实之表现,都是大有‘为者不贤,贤者
“省主席,省府民政、财政、教育、建设、保安、社会、会
计、地政、土地陈报、粮政等各厅、处、局,暨军管区司
令部、全省防空司令部、四川公路局、水利局、工业实
验所、川康盐务管理局、合作金库、成都市政局、成都
ꢂꢃꢌ
ꢅꢍꢂ
省会警察局等廿余单位”。
不为’之势”,而普通百姓眼中的县长则成为“万恶
[17]
省党部主任黄季陆认为:临参会刚成立时,“大
的要钱、要粮、要人的狗官” 。张群所提倡的“简
单政府”原则,在实际运作中,政府机构非但未能精
家不过以为这是一个战时的一种点缀机关而已,用
156
黄雪垠政学系的地方行政理念与实践———以张群主持川政时期为中心的考察
简,反而不断膨胀。以省政府合署办公的机构为例,
935年只有6个厅、
会制度。其主要出发点是团结社会力量,发挥传统
处级单位,下设30个科室,到
1944年时厅、处级单位总计达16
士绅与现代精英的力量,缓解因过度动员所引发的
社会矛盾,使其协助政府行政,进一步加强对地方的
控制与管理。
1
个,内部科室增长
至105个;办公经费也从1936年的年总支出
ꢆꢍꢂ
再次,张群的行政理念与实践实质上是蒋介石
行政思想的具体化。在“剿匪”期间,蒋介石就注意
到行政的重要性,之后多次要求张群“对于苏俄之行
1
,398,666元,增长至1944年的74,458,511
元。
再如,为增加粮食产量,四川省要求各县设置农业推
广所,但实际上,该所并未能履行其应有的职责,只
是徒增机构而已。有人去县里访问县农业推广所
时,“问附近的农民,还不知道所址何在,或者干脆回
答:‘听不到先生问的是啥子?’因为其根本不知道有
ꢇꢍꢂ
政效率增进方法多加实际考查”。1939年,蒋介石
兼理四川省主席期间曾制定《四川施政纲要》,张群
接任之后的一系列行政实践,其目的就是执行和完
善这一施政纲要,直到1943年四川省终于建成为蒋
[18]
农业推广所这个机关” 。由此可见,不少良法美
意仅仅停留在公文上,实际执行效果并不佳。
张群的行政理念反映出一定的现代性,但实际
上并未达到革新四川吏治、除旧布新的实践效果,究
其原因在于张群的地方行政理念具有明显的局限
性。
[19]
介石心目中的“模范省” 。诚如金以林所说:“行
政权力在国民党统治时期,是一个不断受觊觎、被践
踏、遭蚕食的领域。……蒋介石不得不为平衡两方,
而靠一帮和其面和心不一定和的行政官僚,撑起这
一残缺的领域。政学系虽曰有黄郛为灵魂人物,但
黄郛更似‘共主’。如果说政学系,尤其是后期的政
学系有所谓的领袖,只有蒋介石可堪此名,张群不过
首先,他的行政理念是以中国传统行政文化为
基础的。张群对法治的理解,并非出自人人平等的
政治理念,而是类同于传统儒家文化的“礼”与军队
的纪律。他认为只有下级严格遵守上级命令,才能
有高效的行政效率;他甚至认为行政机关应该和军
队一样,部属要绝对服从长官的命令。1940年12
月,张群在《怎样作人怎样作事》中指出:“纵然部属
有意见,尽可事先提请采择,但既经决定,纵有错误,
[20]
是为其穿针引线的‘使女’。”
时任行政院政务处长的蒋廷黻认为:“不论人们
怎么评论他们的政治渊源,而张群、吴鼎昌、张嘉璈
[21]173
等人毕竟都是能员,这是谁都不能否认的。”
张
群作为以“研究政务,实行改进”为标榜的政学系代
表人物之一,与杨永泰、黄郛、翁文灏、王宠惠、吴鼎
昌、张嘉璈、王世杰等人一样,思想上比较温和开明,
政治上主张法治务实,成为南京国民政府时期在政
治和行政上推行现代化的重要力量之一。林绪武通
过研究也认为:“新政学系的地方行政实践,虽然不
排除有维护蒋介石和南京国民政权的一面,但不得
不承认,其施政举措均在不同程度上推进了中国的
现代化进程。……上海的市政建设,湖北的省政府
合署办公,四川的民主政治与法治建设,无不体现现
[4]10
部属也得遵照执行。” 这显然不是现代意义上的
法治精神。此外,他把科层制的负责精神与传统的
“
恢弘的气度”联系起来,认为“士不可以不弘毅,任
重而道远”的精神中,“弘毅”就是负责的精神。张群
以曾国藩的用人之道为选贤任能的方针,同时要求
行政人员把以前县衙门所悬“清、慎、勤”三字牌匾中
的精神发挥出来。与当时行政学家一味强调法律规
范所不一样的是,张群认为应该将中国传统行政文
化与西方行政技术结合起来。四川省虽然建立起了
一套规范的人事制度,但在实际操作中,很多考核都
流于表面,并未真正达到规范的作用。
[22]
代化的内容。” 笔者认为,政学系官员虽然具有了
一定的现代行政理念,客观上也促进了行政现代化
的进步,但其对“政治上轨道”的促进作用是有限的,
尤其是在行政实践中,其现代性理念的发挥是极其
受限制的。
其次,张群对临参会的尊重所体现出来的民主
思想,是一种“有限民主”,而非真正地信奉西方的议
注释:
①
目前对政学系的研究,主要集中在其渊源及派系梳理上,如金以林《蒋介石与政学系》(《近代史研究》2014年第6期);林绪
武《由政学会到新政学系———国民党体制内的资产阶级自由派研究》(天津人民出版社2009年)一书把张群纳入新政学系的
157
四川师范大学学报(社会科学版)
研究谱系,同时以《新政学系的地方实践探析———以张群为中心》为题发表在《南开大学学报(哲学社会科学版)》2009年第3
期上,囿于资料的限制,作者并未深入探讨张群的地方行政理念及实践。关于张群的研究成果主要集中在其外交方面,而
韩永适《张群与抗战时期的川政》(《成都大学学报》2009年第1期)、王玉娟《蒋介石、张群主川时期县长选用制度的调整
(1939—1947)》(《贵州社会科学》2012年第6期)两文则是从权力斗争的视角来评价张群时期的四川省政。
②
《四川省县长考试试务处组织职掌、职员姓名,请奖人员清册,复员转业军官笔试及格人员审查清单,储备县长人员表》,四
川省档案馆:全宗号42,案卷号2918。
③
④
⑤
《四川省政府文书手续简化办法》,四川省档案馆:全宗号41,案卷号7399。
《调整县政府各上级机关行文办法》,四川省档案馆:全宗号45,案卷号29。
大邑县1940年由县长兼任行政机构负责人的共有21个。与此同时,阆中县长的兼任职务则多达28个,除县政府各科外,
县长几乎兼任了所有县行政机构的长官职务。参见:四川省政府民政厅主编《四川省政府机构人事法规辑要(1940年11月
ꢀ
1941年5月)》,西南印书局1941年6月版,第41-42页。
⑥
《本会审查二十九年度概算案》,四川省档案馆:全宗号49,案卷号2375。
⑦
1940年11月15日召开的省临参会一届三次会议上,参会的临时参议员仅有61人,占总数的87%;提案总数只有72件,之
前的一次会议提案数量为168件,二次会议为203件。参见:《四川省临时参议会第二次大会决议案录》,四川省档案馆:全
宗号49,案件号45;《四川省临时参议会第三次大会暨第一次临时大会决议案》,四川省档案馆:全宗号49,案卷号46。
⑩ꢂꢃꢅ《四川省临时参议会第五次大会会议记录》,四川省档案馆:全宗号49,案卷号48。
⑧
⑨
《四川审计处对本会二十八年度会计审核的复函》,四川省档案馆:全宗号49,案卷号1314。
ꢃꢂꢄ《四川省临时参议会第二届二次大会通过三十一年度决算数函请省府查酌办理由》,四川省档案馆:全宗号49,案卷号2237。
ꢂꢃꢆ《临时动议》,《一届二次会推代表赴渝呈送二次大会决议重要各案》,四川省档案馆:全宗号49,案卷号1833。
ꢂꢃꢇ《大会宣言》,《四川省临时参议会第三次大会暨第一次临时大会决议案》,四川省档案馆:全宗号49,案卷号46。
ꢂꢃꢈ《开幕式向议长传义报告词》,《四川省临时参议会第四次会议记录》,四川省档案馆:全宗号49,案卷号47。
ꢃꢂꢉ《四川省临时参议会秘书处交三十年下季工作报告》,《一届五次大会印发第四次驻会委员会工作报告暨秘书处工作报告》,
四川省档案馆:全宗号49,案卷号1933。
ꢃꢂꢊꢂꢎꢍ《闭幕典礼黄主任委员季陆致词》,《四川省临时参议会第六次大会记录》,四川省档案馆:全宗号49,案卷号49。
ꢃꢂꢋ《开幕典礼向议长传义致词》,《四川省临时参议会二届二次会议记录》,四川省档案馆:全宗号49,案卷号341。
ꢂꢃꢌ《各次大会经过概况》,《二届一次会:本会第一届工作报告卷》,四川省档案馆:全宗号49,案卷号1938。
ꢂꢍꢄ行政院下属的“行政效率研究会”会刊《行政效率》与《行政研究》、《独立评论》曾发表大量专门论述行政改革的文章。此外,
一些省也成立了“行政研究会”组织,四川省行政研究会于1937年2月6日成立。
ꢍꢂꢅ《四川省临时参议会第四次会议记录》,四川省档案馆:全宗号49,案卷号47。
ꢂꢆꢍ《四川省政府合署办公施行细则》,四川省档案馆:全宗号41,案卷号6808、3751、2678。
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TheResearchonthePoliticalScienceClique’s
LocalAdministrativeConceptandPractice:
BasedonZHANGQunasGovernorofSichuanProvince
1
,2
HUANGXue-yin
(
1.SchoolofGovernment,NanjingUniversity,Nanjing,Jiangsu210023;
2
.CollegeofPoliticalEducation,SichuanNormalUniversity,Chengdu,Sichuan610066,China)
Abstract:ThePoliticalScienceCliquehadgreatinfluenceonthegovernmentsystemdesign
andadministrativeoperationintheNanjingNationalGovernmentperiod.ZHANGQun,asthe
corecharacterofthePoliticalScienceClique,inhisgovernanceoftheSichuanprovince,advoca-
tedresearchongovernmentaffairsandimplementimprovementsaswellasapoliticalandadmin-
istrativeideaofequalemphasisonlawandpersonnel.Inordertoimprovethelocaladministrative
efficiency,hepursuedtheprincipleof“simplegovernment”andpracticed“theverticalandhori-
zontalcontact”administrativeremedymeasures.Hisadministrativeconceptandpracticereflected
thetimesandmodernity,andalsohadacertainimpactonthesystem.IntheeyesofChiangKai-
shek,Sichuanprovincebecameamodelofdemocraticconstruction.Allofthesereflectedtheef-
fortsofthePoliticalScienceCliqueintheadministrativemodernization,whichisfamousforthe
scholarbureaucrat.However,theadministrativeeffectivenesshadnotreachedtheexpectedtar-
get,mainlybecauseofthelimitationofZhang’sthoughts.Amodernideaororganizationcannot
bepossiblysetuplontheoldfoundation.
Keywords:NanjingNationalGovernmentperiod;thePoliticalScienceClique;localadminis-
trativeconceptandpractice;ZHANGQun;Sichuanprovince;theadministrativemodernization
[责任编辑:凌兴珍]
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（已满）