第47卷第4期
2
020年7月
四川师范大学学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.47,No.4
July,2020
党内法规渊源论
a,b
段磊
(武汉大学a.法学院,b.党内法规研究中心,武汉430072)
摘要:党内法规的渊源应被界定为中国共产党依规治党实践中可以作为规范依据的权威来源。党内规范渊源
与党内法规的概念相比,二者虽具有一定关联性,但由于其生成视角不同,二者的概念范围、适用场域亦有区别。
对党内法规渊源概念的类型化,应遵循与国家法律不同的规范化程度标准,划分为包含党章、制定党内法规、党内
法规解释和党内规范性文件的规范渊源和包含以非规范形式体现的党的路线、方针、政策、党的纪律、党在长期实
践中形成的优良传统和工作惯例等非规范渊源。在管党治党的具体活动中,应当优先适用党内法规的规范渊源以
确保党员、党组织“行为-后果”的确定性、可预期性与稳定性,但不应否定非规范渊源的适用性与重要作用。应当
重视党内法规非规范渊源的引导、教育、规范功能,通过一定方式及时将必要的非规范渊源转化为规范渊源,进一
步完善和丰富党内法规的制度体系。
关键词:党内法规;依规治党;规范渊源;非规范渊源
中图分类号:D26;DF0 文献标识码:A 文章编号:1000ꢀ5315(2020)04ꢀ0033ꢀ08
收稿日期:2020ꢀ04ꢀ07
基金项目:本文系2016年度教育部哲学社会科学重大攻关项目“中国国家安全法治建设研究”(16JZA012)和武汉
大学“建国70周年、建党100周年”研究专项课题“建党以来党内法规制度建设基本规律研究”的研究成
果。
作者简介:段磊(1989—),男,陕西西安人,法学博士,武汉大学法学院、武汉大学党内法规研究中心副教授。
近年来,随着全面从严治党制度实践的不断深入,学界党内法规研究的学术成果层出不穷,学术共同体已
形成若干党内法规重要议题的共识①。但是,毋庸讳言,在党内法规实践高歌猛进的当下,学界对党内法规基础
理论的研究仍大大落后,学术共同体对许多基础性议题的探讨仍有待深化。作为党内法规理论研究的基础性
概念,依规治党的理论内涵尤其是对依规治党所依之“规”的范围问题的讨论,具有十分重要的理论意义。本文
拟通过引入法律渊源这一重要法学理论资源,通过提出并论证党内法规渊源的概念,对这一问题作出理论回
应,并在此基础上探讨这一概念的理论内涵及其在党内法规制度建设中的实践价值,以期助益党内法规的理论
研究和制度实践。
一
何为依规治党之“规”?
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央创造性地提出了制度治党、依规治党的理论体系,为党内
法规制度建设取得全方位、开创性研究指明了前进方向。“由于制度治党中‘制度’的骨干是党内法规,因此制
度治党重点是依规治党”②。尽管学界对依规治党的重要意义及其主要实现方式等问题都已形成共识,但在一
些重要的理论问题上却仍有分歧,这种分歧集中于何为党内法规? 更进一步而言,即何为依规治党的依据? 何
①
②
段磊、秦玲《党的十八大以来党内法规研究量化分析》,《党内法规理论研究》2018年第1期,第145页。
宋功德《坚持依规治党》,《中国法学》2018年第2期,第9页。
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种规范才属于依规治党之“规”? 不少人认为,依规治党就是“依据党内法规治党”①,而党内法规的概念早已规
定在《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)之中,即“党的中央组织,中央纪律检查委员会以
及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党
的纪律保证实施的专门规章制度”,在表现形式上即包含“党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则”②。这种认
知将党内法规概念局限于最狭义的党内法规层面,显然是偏颇的,也不符合党内法规制度建设的实践。一方
面,从党的历史发展角度看,自中国共产党成立以来,指导和约束各级党组织和党员的制度规范的范围显然超
越了上述党内法规的范围,即便在党内法规制度体系建设的过程中,有一部分党的制度通过党内法规制定程序
转化为了符合党内法规形式要件的规章制度,但不可否认的是,仍有大量在实践中发挥约束力的规范并不完全
符合《制定条例》规定的党内法规定义。正如习近平总书记所言,“党内规矩有的有明文规定,有的没有,但作为
一个党的干部特别是高级干部应该懂的。不懂的话,那就不具备当干部特别是高级干部的觉悟和水平”③。习
近平总书记所说的没有明文规定的党内规矩,显然并不具备《制定条例》明确的党内法规的形式要件,但这些规
矩在管党治党过程中发挥着实际约束力。另一方面,从全面从严治党的制度实践来看,党中央和各级党组织用
于管理和约束党员干部的依据也并不限于完全符合《制定条例》规定的党内法规要件的规范,而往往包含一些
其他的党内规范,典型的如各级党组织用于贯彻落实党内法规和上级党组织精神的党内规范性文件等。因此,
从最狭义的角度,仅以《制定条例》规定的符合各项标准的党内法规来划定依规治党之“规”的范围,既不符合中
国共产党管党治党的历史传统,也与当前全面从严治党的制度实践存在一定事实上的裂隙。
在以形式要件无法完全概括依规治党之“规”的范围时,不少学者尝试提出一些新的学术观点,试图通过重
构党内法规的概念或拓展党内法规概念的范围,以弥合理论与实践之间的裂隙。殷啸虎等在界定党内法规的
概念时,认为应当将党内法规划分为广义和狭义两个层次,广义的党内法规应在《制定条例》明确规定的狭义党
内法规范围之上增加党内规范性文件④。魏治勋认为,应“按照不同口径将党规分为三个层次:第一层次是按照
中共党内法规制定条例口径界定的党规;第二层次是按照中共党内法规备案口径界定的、第一层次之外的党
规;第三层次则是‘党的规矩’中不具有规范形式的不成文规矩”⑤。韩强认为,《制定条例》未将党内具有重大意
义的法定文件,如《决议》《决定》和《报告》等纳入党内法规的范畴,但这些文件具有对全党的普遍效力,以中共
中央名义制定和发布,且涉及问题具有重大性和全面性,因而应当将之名为“决定”,作为与准则并列的级别纳
入党内法规范围⑥。而柯华庆则更是进一步拓展了党内法规的概念内涵,提出“党规”概念下“党导法规”和“党
内法规”的区分,将狭义党内法规之外的,“有权主体制定的以共产党和相关党外主体为规范对象的,以决议、决
定、意见、通知等名称命名的其他规范性文件”⑦均纳入广义的党规范围。上述学者均试图通过调整党内法规
(或党规)的概念范围的方式,实现对依规治党所依之“规”在范围上存在的理论与实践的裂隙进行弥补。但是,
这种通过重构党内法规这一基础性概念的范围,甚至是生造与已为党的领导人和《制定条例》所确认的党内法
规概念不相符合的上位概念的方式展开的论述,尽管在一定程度上能够形成一种独白式的自洽,却无助于学术
共同体对相关问题的进一步探讨,且极易造成党内法规理论和实务工作者的表达混乱,无助于依规治党理论体
系的丰富与完善。
与其通过调整党内法规概念范围的方式实现对依规治党所依之“规”的合理性界定,不如求助于现有法学
基础理论中的概念资源,引入“法律渊源”这一理论资源,通过区分党内法规制定这一“立规”环节与依规治党这
一“实施”环节关注重点的不同,实现对上述问题的理论补强。本文所欲尝试的一种论述路径是:通过引入从司
法视角定位法律渊源概念的理论路径⑧,立足于依规治党的理论与实践,形成“党内法规渊源”的学理概念,在此
①
②
③
④
⑤
⑥
⑦
⑧
刘长秋《依规治党之“规”的外延研究———兼论党内法规制度建设应坚持的三大思维》,《理论与改革》2019年第1期,第122页。
参见:《中国共产党党内法规制定条例》第三条、第五条。
中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,中国方正出版社2016年版,第8页。
殷啸虎主编《中国共产党党内法规通论》,北京大学出版社2016年版,第3页。
魏治勋《论党规的概念、范围和效力等级》,《法律科学(西北政法大学学报)》2018年第2期,第67页。
韩强《关于党内法规的几个基本问题》,《中共杭州市委党校学报》2016年第2期,第28页。
柯华庆主编《党规学》,上海三联书店2018年版,第35页。
陈金钊《法律渊源:司法视角的定位》,《甘肃政法学院学报》2005年第6期,第3页。
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段
磊
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基础上,将“党内法规”和“党内法规渊源”加以区分,并形成基于党内法规自身发展规律和特点的类型化方式,
进一步丰富和发展这一概念。
二
党内法规渊源的理论塑造
在现有的党内法规之中,并未明确使用“渊源”这一术语,因而“党内法规渊源”并非一个存在于现行党内法
规制度体系之中的规范概念,而是一个基于对党内法规现象的认知和凝练而形成的学理概念。要完成对这一
学理概念的构建,应当对其理论意涵展开塑造,并对其概念关联展开论证。
(一)党内法规渊源概念的理论意涵
尽管共同使用“法的渊源”一词,但我国法学界对它的解释仍存在理论上的分歧,表现为两种不同的观点,
即“立法中心主义说”和“司法中心主义说”①。前者着重从立法角度,将法的渊源与法的形式相联系,形成法的
渊源即法的表现形式的观点;后者则着重从司法角度,将法的渊源与法的适用相联系,认为法的渊源是司法裁
判过程中法官裁判依据的权威来源。司法立场的法律渊源学说,超越法律形式与法律渊源之间的关系,使这一
概念与法律发现、法律解释等产生联系,从而具备了法律方法上的意义,对司法适用产生重大影响②。本文对党
内法规渊源概念的探讨,乃是基于对依规治党之“规”的范围问题的理论回应,本质上是对党内法规适用和实施
而非立规层面的讨论,因而在提出这一概念时,我们理应援用司法视角中法律渊源概念提供的理论资源展开论
述。通过引入这一理论资源,针对上文所述的理论问题,结合中国共产党依规治党的实践,党内法规渊源的概
念应当被界定为:在中国共产党依规治党实践中可以作为规范依据的权威来源。
1.党内法规渊源概念的提出,是对中国共产党依规治党实践的理论归纳。
依规治党之“规”的范围显然超越立规意义上的党内法规,但调整立规之“规”的概念范围或生造概念的方
式无助于完成对两者范围的对接,因而有必要从党内法规实施的角度展开理论叙述。党内法规渊源概念的提
出,正是改变了此前理论范式中过于强调从立规角度对党内法规范围加以界定的思维模式,转而因循依规治党
的实践逻辑形成的对党内法规基础理论问题的回应。易言之,依规治党之“规”应是指在依规治党实践中可以
作为规范依据的权威来源,而这种权威来源虽包含立规意义上的党内法规,但不局限于此,显然应结合党的建
设的实践逻辑加以拓展。因此,所有存在于依规治党实践中的权威依据来源的集合,即党内法规的渊源。
2.对党内法规渊源概念意涵的理解,重点在于其所发挥功能的依据来源和权威性限定两个层面。
《制定条例》从立规角度通过对党内法规名称、形式、制定主体等方面加以规范化,将制度建设贯穿于党的
建设当中,对推进党内法规制度体系建设具有重大意义,即通过立规的限制,将党内法规的范围大大限缩,无疑
是必要的,也是符合法治一般原理的。党内法规渊源概念的提出,无意于破坏《制定条例》形成的这种对党内法
规范围的限定,而是侧重于结合党内法规的实施实践,从实施角度对这一限定进行有益补充,为党内法规实施
提供更充分的依据来源。尽管党内法规渊源的范围要远大于党内法规,但并非所有规范类型都能纳入党内法
规渊源之中,也并非所有规范类型都能成为依规治党之“规”,只有在党的历史传统和全面从严治党实践中切实
发挥作用的、具有权威性的依据来源方能纳入其中,以免破坏党员和各级党组织对党内法规秩序的可预期性。
3.对党内法规渊源概念范围的认识,应注重与其他相关概念之间的理论界分。
在党内法规渊源的理论探索中,曾有不少学者对这一问题做出过论述与研究,但囿于对这一概念实质和范
围的认识,不少文献对这一概念与其他相关概念的理论界分认识不足,甚至产生了不当的混同。对党内法规渊
源概念范围的准确认识,需要我们对这些混同加以辨析。如有学者将党内法规渊源等同于党内法规形式,提出
党内法规的渊源是指“由党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定、
认可和变动的,具有不同党内法规的效力或地位的各种党内法规的形式”③。但是,党内法规的形式是从立规角
度形成的概念,其所指涉的是符合《制定条例》规定的党内法规形式要件的各类党内法规的集合及其类型化划
分,但党内法规渊源的概念是从依规治党的角度形成的概念,二者的关照范围有较大区别。又如有学者将党内
法规渊源与党内法规的部门或党内法规的名称相混淆,在划分党内法规的渊源时,认为党内法规的渊源在横向
①
②
③
张文显主编《法理学》,高等教育出版社2018年版,第87页。
彭中礼《法律渊源论》,方志出版社2014年版,第19页。
王勇主编《党内法规教程》,中共中央党校出版社2019年版,第23页。
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维度上可分为“综合性党内法规、党的思想建设、认识建设、作风建设、反腐倡廉、民主集中制建设和军事方面的
党内法规”,在纵向效力位阶上可划分为“党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”①。党内法规的部门是以其
横向上的调整领域为标准对现有的党内法规制度体系进行划分而形成的概念,在当前的权威表述中,已明确将
党内法规制度体系划分为党章和党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保
障法规制度组成的“1+4”体系②。这种对党内法规部门的划分,与党内法规的渊源所指向的理论向度显然存在
明显差别。而“党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”则属于《制定条例》第五条明文规定的“党内法规的名
称”,用于从名称角度划分党内法规与非党内法规的规范性文件、不同党内法规规范范围等概念,与党内法规的
渊源显然处于不同的理论层次。
(二)党内法规渊源与党内法规概念的理论关系
在上述诠释的基础上,为进一步勾勒清楚党内法规渊源的概念意涵,我们仍有必要对党内法规渊源与党内
法规这两个概念之间的关系进行进一步论述。
1.党内法规渊源与党内法规的概念密切相关,均服务于依规治党的制度实践,但存在本质不同。
由于党内法规渊源的概念与依规治党密切相关,故而在概念阐释的过程中,可能会造成一种二者混同的印
象。党内法规渊源和党内法规之间,虽具有一定的关联性,但存在本质不同。一方面,两个概念均围绕依规治
党展开,生成于依规治党之实践,服务于依规治党之需要,当属具有高度关联的理论概念。党内法规是由《制定
条例》规定的有权主体制定的符合若干形式要件的规范,这些规范是全党必须遵守的基本规范,当属依规治党
的核心依据和基本遵循。党内法规的渊源则是依照依规治党的实践逻辑提出的概念,其概念范围与依规治党
的理论与实践全面对应,包含着依规治党实践中需要遵循的所有依据的权威来源。另一方面,两个概念存在本
质不同,不可混同,亦不存在包含与被包含关系。党内法规与党内法规渊源两个概念分别着眼于“立规”和“实
施”两套逻辑,前者指涉实在意义上的党内法规文本之集合,后者则指涉实施意义上的依规治党依据之集合。
尽管从渊源的角度来看,立规意义上的党内法规当然属于党内法规渊源的表现形式之一,但这并不意味着在概
念逻辑上党内法规从属于党内法规渊源,二者概念生成的视角不同,不存在包含与被包含关系,并不具有同一
理论维度的可比性。
2.党内法规渊源立基于“实施”生成,其包含范围大于立基于“立规”形成的党内法规。
由于党内法规渊源是一个基于“实施”形成的概念,因而是中国共产党管党治党过程中援用的各类依据,包
括符合党内法规形式要求和不符合党内法规形式要求的规则都应纳入其中。与之相比,党内法规是一个来源
于“立规”话语的概念,因而其概念范围应当以用于规制立规活动的《制定条例》之规定为基准,故只有完全符合
《制定条例》所确定的制定主体、规则名称、表达方式等形式要件的规则才能被纳入其中。因此,党内法规渊源
的范围显然要广于党内法规的范围,前文中学者在试图扩大党内法规概念内涵时关切的诸如“党内规范性文
件”,“党的报告、决议、决定”,“党内不成文的规矩”等,显然都不属于“立规”视角下党内法规的范围,但可被纳
入“实施”视角下党内法规渊源的范围。
3.党内法规渊源作用于依规治党的实践逻辑,与作用于立规逻辑的党内法规的概念适用场域不同。
党内法规的概念生成于“立规”视角之下,因而这一概念主要用于为各级党组织和广大党员确立明确的、有
形的规则,从而形成对管党治党的规范化制度约束。相较而言,党内法规渊源则是从“实施”角度出发形成的概
念,因而这一概念主要用于为中国共产党管党治党实践提供充分的权威依据来源。党内法规渊源的这种依据
供给的功能,在因现有党内法规的立规滞后性导致出现规则漏洞、甚至是“无规可依”的情况下表现得尤为突
出。易言之,在管党治党过程中,若出现现有党内法规存在规范漏洞或者没有明确规定的情况,党组织仍可通
过在其他党内法规渊源中有序寻找依据,对相关问题进行有效、有据、合理的处置。需要指出的是,党内法规渊
源概念的提出,并非意味着依规治党之“规”的范围可以无限制扩大,以至于破坏各级党组织和广大党员对依照
党内法规行事形成的行为后果的可预期性,亦即这一概念并非无限制扩大党员所需遵守规范的范围,更不意味
着无限制扩大党内法规的范畴,从而导致有学者所担忧的“冲击现有的法治理论及体系”、“降低了从严治党的
①
②
殷啸虎主编《中国共产党党内法规通论》,第116页。
宋功德《坚持依规治党》,《中国法学》2018年第2期,第15页。
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要求”、“造成现有治党理论的逻辑混乱”①等负面影响。恰恰相反,这一概念的提出和论证,正是为了规范依规
治党之“规”的范围,同时以渊源概念弥合依规治党的依据需求和党内法规的供给不足之间产生的裂隙,从而使
党内法规的概念被绝对限制于《制定条例》规定的范围之内,从而保障党内法规制度体系的规范性、稳定性、确
定性。
三
党内法规渊源的类型划分:以渊源形式的规范化程度为标准
在党内法规渊源的概念构建之下,应当进一步对其进行必要的类型化划分,为其概念在依规治党实践中发
挥更大作用奠定基础。基于党内法规与国家法律在属性和适用方式等方面的差异,不应简单移植法学理论中
的法律渊源的分类方式,而应形成一套符合党内法规自身特点的类型划分模式。
(一)党内法规渊源特有的规范化程度分类标准
在法律渊源概念的形成过程中,尤其是这一概念引入中国的过程中,不同学者对其内在划分方式曾提出过
不同的标准。其中,早期学者多受美国学者博登海默之影响,依照渊源的外在形式将法律渊源划分为正式渊源
与非正式渊源,其中前者“意指那些可以从体现于官方法律文件中的明确条文形式中得到的渊源”,后者则指
“那些具有法律意义的资料和考虑,这些资料和考虑尚未在正式法律文件中得到权威性的或者至少是明文的阐
述与体现”②。在这一划分中,非正式渊源尽管也被认为是法律渊源,但在司法裁判的框架中相对于正式法律渊
源处于明显的次要地位,只有在正式法律渊源缺位或可能导致明显的不正义时,非正式法律渊源才得以出场。
除正式与非正式之分外,亦有学者以法的效力形式为标准,将法律渊源划分为成文渊源(制定法)和不成文渊源
(
非制定法)两类,前者主要包含国内法中的“规范性法律文件”和国际协定、国际条约,后者则包含习惯法、判例
法、惯例等③。
在党内法规渊源的类型化探索中,上述两种划分标准虽具一定借鉴意义,但这种类型化的本身会导致党内
法规渊源概念无法发挥其应有效应。在上述两种法律渊源的划分之下,非正式渊源、不成文渊源明显处于法的
适用过程中的次要地位,其效力层次、适用频率都低于正式渊源、成文渊源。然而,在依规治党的话语体系之
下,如果我们仅以党内法规渊源的载体正式程度为依据判定各类渊源的效力层次与适用频率显然会陷入一种
过于极端的“国家法律中心主义”漩涡。例如,党的路线、方针、政策等,既可以以正式的党内法规为载体,也可
以以非正式的党的领导人的讲话、党的重要文件等为载体,更有可能以某种不具文字形式的时代精神为载体。
从党内法规的发展历程来看,不少党的路线、方针、政策都经历了一个从非正式载体向正式载体、从不成文形式
到成文形式转化的过程,而且部分党的不成文的规矩可能并不适合或无法完全以正式载体、成文形式展现。因
此,如果片面引入正式与非正式、成文与不成文渊源的划分方式,则这种尚未体现在正式的党内法规中的党的
路线、方针、政策等,显然应属非正式、不成文渊源,但其对中国共产党依规治党、管党治党的作用显然并不局限
于对正式、成文党内法规的辅助地位,其效力也未必就一定低于正式、成文的党内法规渊源。因此,这两种法律
渊源的经典类型化方式,显然无法直接套用或移植到党内法规渊源的理论构建当中。
对党内法规渊源的类型化,应当充分考虑到中国共产党依规治党的制度实践和党内法规制度体系的发展
现状。在对党内法规的研究和探索中,规范化与制度化程度应当成为衡量这一制度发展健全的重要标尺。正
如毛泽东同志在1938年首次提出党内法规这一概念时所言,“为使党内关系走上正轨,除上述四项最重要的纪
律外,还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”④,党内法规的产生本就是一种中国共产
党管党治党和治国理政方式规范化的探索与尝试。与国家法律不同,中国共产党党内法规的发展历程经历了
比较典型的从非规范化到规范化的过程。中国共产党自建党时就具有比较明确的党章意识和其他党规党法党
纪意识,并开始了以党章为根本的党规党法党纪建设过程。但限于历史环境和制度观念,党内法规制度建设陆
续经历了新民主主义革命时期的起步和奠基、社会主义革命和建设时期的发展和曲折、改革开放和社会主义现
①
②
③
④
刘长秋《依规治党之“规”的外延研究———兼论党内法规制度建设应坚持的三大思维》,《理论与改革》2019年第1期,第122-123页。
埃德加·博登海默《法理学———法哲学及其方法》,邓正来等译,华夏出版社1987年版,第395、396页。
张文显主编《法理学》,高等教育出版社2018年版,第87-88页。
《毛泽东选集》第2卷,人民出版社1991年版,第528页。
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代化建设新时期的恢复、改革和创新阶段①。在这一漫长发展过程中,党内法规逐渐走上了一条规范化程度日
渐增高的道路,而1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》和后续的《制定条例》的颁布、修订则是将
党内法规规范化的重要标志。然而,在党内法规制度发展过程中,仍有不少对管党治党具有重要现实意义的党
内规则没有完全按照《制定条例》的要求加以规范化,无法以符合一般法规则逻辑的方式体现。因此,在对党内
法规渊源进行类型化建构时,应以不同渊源形式的规范化程度对之进行区别,而不是简单地将不同渊源类型与
渊源的效力、适用等进行“一刀切”式的挂钩,形成规范渊源与非规范渊源两大类型。显然,较之于正式与非正
式、成文与不成文的渊源划分形式,这更符合党内法规的实际情况。
(
二)党内法规规范渊源的形式与适用
党内法规的规范渊源,指在形式上具有较高规范化程度,在依规治党过程中更具直接“权力-权利”、“权利
、“权力-责任”适用性的渊源类型。
”
-
义务
党内法规的规范渊源主要包含四种具体形式。(1)党的章程。党章是党的总章程,它凝结了全党的最高理
性与整体意志,效力上居于党内法规制度体系的最高位阶,为全面从严治党提供根本遵循②。同时,从规范化程
度上讲,党章为各级党组织和全体党员的行为提供根本依据,明确了党员的义务与权利、党组织的职权与责任
等,具有较高的规范程度。因此,党章无疑是最为重要、最为根本的党内法规规范渊源,是依规治党的根本依
据。(2)制定党内法规。所谓制定党内法规,即《制定条例》中规定的,除党章之外的准则、条例、规定、办法、规
则、细则等符合党内法规各项形式要件的规范的总称,是为理论界广泛认可的“狭义”的党内法规的概念。因
此,制定党内法规当然构成党内法规的规范渊源之一。从概念上看,党章当然属于制定党内法规,且是最根本
的制定党内法规,此处将党章与制定党内法规分别罗列,主要是为强调党章在党内法规渊源中的特殊地位,而
并非否认其所具有的制定党内法规属性。(3)党内法规解释。根据《制定条例》,党内法规解释是一项“旨在明
确党内法规条款具体含义或适用方式的制度安排”③,在现行规则体系中,党内法规解释被明确赋予等同于党内
法规的效力。一般而言,党内法规解释虽具有抽象解释和具体解释之分,但二者均以成文规范为载体,具有较
高的规范化程度。因此,从效力和功能的角度来看,符合《制定条例》之规定作出的党内法规解释无疑应属于党
内法规的规范渊源,构成对制定党内法规的重要补充。(4)党内规范性文件。根据《中国共产党党内法规和规
范性文件备案审查规定》第二条,党内规范性文件“指党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定
时期内可以反复适用的文件”。党内规范性文件与党内法规目标追求一致,具体功能有异,相互衔接、相互补
充,共同构成完善的党内法规制度体系。基于其普遍约束力、反复适用性和在管党治党中发挥的现实功能,党
内规范性文件无疑构成依规治党的重要依据,是党内法规规范渊源的组成部分。同时,由于党内规范性文件的
制定主体广泛、制定数量极大,因而其在管党治党过程中的制度活跃性也较之于前述三种渊源更高,是各级党
组织重要的行为依据。
规范渊源构成了党内法规制度体系的主干,是中国共产党将自身管党治党和治国理政经验高度规范化的
体现。一般而言,上述几种党内法规的规范渊源的主干部分都具有比较典型的法规则形态,体现出由“行为模
式”和“规范后果”构成的逻辑结构。由于规范渊源体现出高度规范化、逻辑化的表达方式,在全面从严治党的
具体规范适用,尤其是涉及党组织的工作、活动、党员行为的规范、党纪处分等具体问题的处理时,各级党组织
和党员应当优先选择以党内法规的规范渊源为主要依据,以确保各级党组织和党员形成一种“行为-后果”逻
辑关系的确定性、可预期性与稳定性。但是,这种对规范渊源在具体情况下的优先适用,并不排斥除规范渊源
外的其他党内法规渊源在依规治党的宏观实施中成为依据、发挥作用。易言之,此二种渊源的差异并不在于整
体适用的优先性,而在于在依规治党不同条件下的适用性,规范渊源主要用于依规治党的微观具体实践,而非
规范渊源主要用于宏观抽象实践。党内法规渊源的适用与法律渊源的适用之所以存在此种不同,其原因主要
在于依规治党的概念范畴远远大于国家法律范围内的司法、执法范畴,它不仅包含以执纪等方式适用党内法规
中规定的具体规则,更包含全体党员和各级党组织依照全面从严治党的基本要求统一思想和行动,在全面从严
①
②
③
李斌雄《扎紧制度的笼子———中国共产党党内法规制度的重大发展研究》,武汉出版社2017年版,第61页。
周叶中、汤景业《关于“党章是党的总章程”的法学解读》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2018年第4期,第22页。
段磊《党内法规解释制度活跃性困局的消解及其发展》,《现代法治研究》2019年第3期,第21页。
38
段
磊
党内法规渊源论
治党的过程中,党内法规的非规范渊源虽不具有绝对意义上的法规范逻辑形式,直接依照其进行相应的规则适
用存在一定难度,但这并不意味着它们不能成为依规治党的依据、各级党组织和党员行为的规范与指南。同
时,党内法规的规范渊源与非规范渊源之间也不存在绝对意义上的效力比较,非规范渊源所承载的管党治党的
理念、思维等与规范渊源呈现出实质统一基础上的形式差异,二者均是依规治党所依之规。
(三)党内法规非规范渊源的形式与价值
除规范渊源外,党内法规的渊源还应包括虽不以严谨的法规则形式表现,但在党的历史和全面从严治党制
度实践中产生实际作用、应当作为依规治党依据的非规范渊源。
党内法规的非规范渊源主要包含三种具体形式。(1)以非规范形式体现的党的路线、方针、政策和决议等。
根据《中国共产党章程》,执行党的路线、方针、政策和决议等,是党员和党的各级组织所必须履行的义务和职
责。党的路线、方针、政策等,既有通过一定程序转化为具体的党内法规和党内规范性文件,亦有一部分不具备
实现这种具体转化的条件。其中,前者以规范渊源为载体,应当属于规范渊源的组成部分,但后者则往往体现
在一些不具党内法规意义上的规范属性的载体之中,如体现在党的代表大会通过的报告、决议、党的领导人的
重要讲话。这些以非规范形式体现的载体无法直接转化为各级党组织和党员的权利义务关系,因而并不具有
党内法规意义上的规范属性,但它们仍是全党的共同遵循,是依规治党的重要依据,因此应当被归入党内法规
的非规范渊源。(2)以非规范形式体现的党的纪律。习近平总书记指出:“纪律不严,从严治党就无从谈起。”①
中国共产党历来重视党的纪律建设,因而党的纪律无疑是依规治党的重要依据,是党内法规渊源的必然组成部
分。党内法规是以党的纪律为核心构建的规则体系,但“并非所有的党的纪律均以党内法规的形式呈现出
来”②。因此,就党内法规的渊源而论,在党的纪律中,以非规范形式体现的部分,同样是依规治党的重要依据,
当属党内法规的非规范渊源。(3)党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例等。习近平总书记指出:“党内
很多规矩是我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例,经过实践检验,约定俗成、行之有效,反映了我们
党对于一些问题的深刻思考和科学总结,需要全党长期坚持并自觉遵循。”③在我们党的历史上,很多传统和惯
例都深入广大党员和人民群众之心,贯穿于我们党的各项工作当中。在党的历史上,就有不少在特定历史时期
形成的革命精神,如长征精神、大庆精神、雷锋精神、“两弹一星”精神等,都是党的优良传统的典型体现。而在
党的历史上,党的领袖撰写的权威文献中蕴含的党的工作方法,如毛泽东同志于1948年撰写的《关于健全党委
制》中提出的党的开会制度、集体领导与个人负责制度等④,都是党在长期实践中践行的工作惯例的体现。这些
党的优良传统和工作惯例,虽然并未以规范形式加以体现,但显然是中国共产党管党治党的重要依据,对各级
党组织和广大党员具有指引作用,当属党内法规的非规范渊源。
非规范渊源是党内法规制度体系的重要组成部分,是中国共产党在长期的革命、建设和改革实践中形成的
重要历史经验的积淀和总结。相对于规范渊源而言,这些非规范渊源往往不具备法规则意义上的“行为模式”
和“规范后果”的逻辑结构,似乎不具备直接意义上的适用性。但是,与国家法律不同,党内法规的适用与执行,
并不完全有赖于以完整的法律规则逻辑结构为基础的司法裁判或行政执法,而是蕴含着一套政治认同与自觉
执行的党建逻辑,其所得出的结论“势必是政治结论”⑤。易言之,“党内法规的执行除了依靠党的纪律处分等作
为强制力保障外,主要是依靠党组织负责人、党员对党的政治认同和个人政治自觉,执行这些规定主要就依靠
他们以所谓‘内化于心,外化于行’的方式予以落实”⑥。因此,并不具备完整的法规则逻辑结构的党内法规非规
范渊源,对全面从严治党依然具有重要的现实意义,在依规治党的制度实践中仍扮演着重要角色,具有引导、教
育、规范党员思想与行动的重要作用,并非规范渊源所能完全取代。故而,党内法规的渊源类型划分,无法像国
家法律一般,片面强调成文法(制定法)的优先适用性,强调不成文法(非正式渊源)的有条件适用情形等理论,而只
能建构一套不以单方面的效力高低、适用优先性等为标准的,强调不同渊源形式规范程度的渊源类型化方式。
①
②
③
④
⑤
⑥
习近平《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》,人民出版社2014年版,第26页。
伍华军《论党内法规责任及惩处追责机制》,《党内法规理论研究》2019年第1期,第119页。
中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,第7-8页。
《毛泽东选集》第4卷,人民出版社1991年版,第1340-1341页。
屠凯《党内法规的二重属性:法律与政策》,《中共浙江省委党校学报》2015年第5期,第57页。
苏绍龙、秦前红《论党内法规的适用规则》,《华南师范大学学报(社会科学版)》2019年第1期,第128页。
39
四川师范大学学报(社会科学版)
同时,在依规治党的语境下,党内法规的非规范渊源也同样具备着向规范渊源转化的可能性。在党内法规
的非规范渊源中,有一部分渊源类型具备从非规范渊源向规范渊源转化的可能性,如党的代表大会通过的报
告、决议和党的领导人的讲话中,有一部分宏观、抽象的内容,在经过全党的探索实践后,便具备了逐渐落实、细
化,转化为可供全体党员和各级党组织遵循的微观、具象规则的基本条件。此时,通过制定党内法规、党内规范
性文件的方式,党内法规的非规范渊源便可通过一定程序转化为规范渊源。
四
结语
当前,随着制度治党、依规治党实践的不断推进,党内法规制度研究也已进入了“百花齐放、百家争鸣”的新
阶段,然而,党内法规理论研究明显跟不上实践发展的步伐,“行多知少、行疾知慢、知不及行问题”①并未得到根
本改善。在党内法规理论研究中,具有对依规治党实践具有总体指引和诠释价值的党内法规基础理论研究和
对依规治党实践中的具体问题进行精细化研究的党内法规规范技术研究的成果仍然相对较少,而能够摆脱国
家法律中心主义影响,充分结合中国共产党自身实际情况的研究亦不多见。本文以党内法规渊源为题展开研
究,是对丰富党内法规基础理论的一种尝试,期望能够通过这一概念的提出与论证,为党内法规理论研究的学
理化、学术共同体的多元化、党内法规学的学科化提供些许助益。
OntheOriginofInner-PartyLawsandRegulations
DUANLei
a.SchoolofLaw,b.ResearchCenterofInnerꢀPartyLawsandRegulations,WuhanUniversity,Wuhan,Hubei430072,China)
(
Abstract:Theoriginofinnerꢀpartylawsandregulationsshouldbedefinedasanauthoritative
sourceasthebasisfornormsintheCommunistPartyofChinagoverningthepartyaccordingto
regulations.Comparingtheoriginsofinnerꢀpartynormswiththeconceptofinnerꢀpartylawsand
regulations,despiteduerelevance,scopesoftheconceptsandapplicablefieldsofthetwoarealso
differentduetotheirdifferentperspectives.Thetypeoftheconceptofthesourceoftheinnerꢀ
partylawsandregulationsshouldfollowthestandardizationleveldifferentfromthenational
laws,andbedividedintonormativesourcesincludingthePartyconstitution,theformulationof
innerꢀpartyregulations,theinterpretationofinnerꢀpartylawsandregulationsandnormativedocꢀ
umentswithintheParty,andtheinclusionoftheParty’sline,principles,policies,Partydisciꢀ
pline,andnonꢀstandardsourcessuchasthefinetraditionsandworkpracticesformedbytheParꢀ
tyinlongꢀtermpractice.InthespecificactivitiesofgoverningtheParty,thenormativesourcesof
innerꢀpartylawsandregulationsshouldbeappliedtoensurethecertainty,predictabilityandstaꢀ
bilityofthe“behaviorꢀconsequence”ofPartymembersandPartyorganizations,However,the
applicabilityandimportantroleofnonꢀstandardsourcesshouldnotbedenied.Attentionshould
bepaidtotheguidance,education,andstandardizationfunctionsofnonꢀstandardsourcesofinꢀ
nerꢀpartylawsandregulations,andthenecessarynonꢀstandardsourcesshouldbeconvertedinto
standardsourcesinatimelymannertofurtherimproveandenrichthesystemofinnerꢀpartylaws
andregulations.
Keywords:innerꢀpartylawsandregulations;governingthePartyaccordingtoregulations;
normativesources;nonꢀstandardsources
[责任编辑:苏雪梅]
①
宋功德《党规之治》,法律出版社2015年版,第424页。
40
（已满）