第43卷第3期
2
016年5月
四川师范大学学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.43,No.3
May,2016
社区治理现代化的
结构性障碍及其内源式破解
申丽娟,陈跃
(西南大学政治与公共管理学院,重庆400715)
摘要:作为国家治理现代化的重要组成部分,社区治理现代化的关键在于如何协调和均衡社区中的各种利益
关系,即社区治理结构问题。现实中的二元结构社区相对立、社区自治组织与基层政府不对等、社区自治组织与社
区社会组织及社区居民不协调,已经成为社区治理现代化的重要障碍因素。本着统筹治理的导向,我国社区治理
体系现代化要实现理念现代化、主体协作化、方式科学化和制度再造化等方面有机整合,同时社区治理能力现代化
应以社区治理的相关制度能力建设及其绩效全面提升为核心目标,并以决策能力、执行能力、保障能力和统筹能力
等建设为重点内容。
关键词:社区治理现代化;社区治理体系;社区治理能力;结构性障碍;内源式破解
中图分类号:C912.8 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2016)03-0118-06
社区是一个社会的基本构成单元,社区治理在
[1]
织与基层政府之间、社区自治组织与社区社会组织
以及社区居民之间的关系尚处于失调状态,导致社
区治理体系和治理能力未能得到有机耦合,这从根
本上制约了我国社区治理现代化的进程。因此,我
国社区治理现代化必然要统筹好社区治理结构和功
能,以推动社区治理体系的内源式转向和社区治理
能力的内源式重构及提升。
国家治理体系中具有基础性地位和作用。社区治
理现代化作为国家治理现代化的重要组成部分,有
助于完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家
治理体系和治理能力现代化,其关键在于如何协调
和均衡社区中的各种利益关系,即解决社区治理结
构问题。改革开放以来,伴随着经济与社会改革、城
乡社会结构转型等社会需求,发端于城市、后来扩展
到农村的基层社区组织架构基本建立,社区治理保
障机制趋于完善,社区服务设施和网络初具规
从2013年中共十八届三中全会提出国家治理
体系和治理能力现代化以来,国内学者逐步从农村
社区、基层党建、协商民主、社会系统现代化、服务型
政府等角度展开了对于社区治理现代化的研究,其
[
2]120ꢀ124
模
。但是,城乡二元社区之间、社区自治组
收稿日期:2016-01-13
基金项目:国家社会科学基金青年项目“西部县级政府社会治理能力建设研究”(15CSH020);中国博士后科学基金面上资助
项目“经济新常态、县级政府治理能力与基层社会质量研究”(2015M582507);重庆市社会科学规划青年项目“新型
城镇化导向下重庆地方政府社会治理能力研究”(2014QNZZ08);重庆市博士后科研项目特别资助“‘治理新常态’
下重庆地方政府治理能力建设与基层社会质量改进研究”(Xm2015111)。
作者简介:申丽娟(1986—),女,河南郑州人,土地资源管理博士,西南大学政治与公共管理学院讲师,主要从事社区治理与政
策研究;
陈跃(1959—),男,四川自贡人,西南大学政治与公共管理学院教授、博士生导师,主要从事公共治理研究。
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申丽娟
陈
跃
社区治理现代化的结构性障碍及其内源式破解
中不乏一些以某个社区为具体对象的个案研究。尽
管已有的研究视角多元,成果较为丰硕,但从治理体
系和治理能力视角进行社区治理现代化整体探讨的
成果极少,这未免成为一种遗憾。为此,本文在对社
区治理现代化内涵进行界定的基础上,剖析了我国
社区治理现代化的结构性障碍,提出了相应的社区
治理体系和治理能力现代化的内源式破解路径。
化、规范化、程序化。
二
社区治理现代化的结构性障碍
社区治理现代化是一个不断提升的历史进程。
其中,社区治理结构和功能处于失调状态,成为社区
治理体系和治理能力现代化的重要障碍因素。
(一)二元结构社区相对立
二元结构既是我国社会的特殊现象,又是我国
社会治理现实中存在的突出问题。具体到社区治理
现代化进程中来看,城市社区与农村社区之间、城市
社区内部之间的对立问题在当前已经非常普遍和严
重。一是城市社区与农村社区之间的对立。源于城
乡二元结构的对立,城市社区与农村社区的建设与
治理是彼此独立和割裂的。从建设步伐来看,城市
社区的建设步伐远远早于和快于农村社区。20世
纪90年代,民政部就发起了以“文明社区”为特色的
城市社区建设活动,而农村社区建设则是在2007年
一
社区治理现代化的内涵
“多一些治理、少一些统治”是21世纪主要国家
政治变革的一个重要特征。如今的治理备受理论界
和实践界关注和重视,是“对旧式统治风格而言的一
[3]引言3
种前景光明的现代化” 。作为源于发达国家语
境体系下的理念,治理理论包含着分权与授权、合作
与协商、多元与互动、适应与回应等关键词,被认为
[4]
是一套极其复杂而且充满争议的思想体系。从系
统学的角度看,治理不仅由基本的概念和元素构成,
更是对以往统治范式的一种整合和提升,它致力于 304个“全国农村社区建设实验县(区、市)”确立后
构建一个更加符合实际的动态的政府、市场与社会
之间相互联系、相互影响的分析框架。如此,可将治
理概念的含义界定为政府与非政府组织以及公民个
才逐渐得到重视。从治理法律依据来看,城乡社区
治理主要是依据《城市居民委员会组织法》、《村民委
员会组织法》等法律来实施分治的,这必然会破坏我
国城乡一体化社区的整体结构和有序发展,加剧了
[5]252
人等对公共生活的合作性管理 。以此类推,社
区治理可以理解为基层政府、社区自治组织、社区社
会组织、社区居民等对社区内公共行为和公共事务
的合作性管理。
[6]
城市社区与农村社区之间的割裂程度。从城乡社
区服务发展状况来看,城市居民比农村居民享有更
多的社区服务项目与设施,差距较为明显的服务项
目有家政、文体生活、就业等,而服务设施的主要差
距体现在劳动保障服务站、健身设施、公共图书馆、
文化站等。二是城市社区内部之间的对立。随着新
型城镇化进程的加快,人口流动与迁移已经成为社
会常态,本地人口与外来人口组成了城市社区居民
的基本结构,从而形成了过渡型社区、新市民社区等
社区新形态。所谓过渡型社区是指城中村改造中农
村自然村逐步过渡到城市居民小区,其人口结构以
当地失地农民和外来打工暂住人口为主。在传统农
村行政村治理文化与模式的影响下,过渡型社区居
民参与社区治理的意愿缺乏,归属感更是严重缺失。
所谓新市民社区是指由拥有资本与科技背景的新市
民形成的社区形态,其人口结构以已经购买商品房
作为国家治理现代化的基础性工程,所谓社区
治理现代化,是指在全社区范围内,一系列现代社区
治理要素及其组合方式所连续发生的由低级到高级
的突破性的变化或变革的过程。社区治理现代化主
要包括社区治理体系现代化和社区治理能力现代化
两个方面。其中,社区治理体系是指在中国共产党
领导下治理社区的制度体系,即一整套紧密相连、相
互协调的社区治理制度。有效的社区治理涉及到谁
治理、如何治理以及治理得怎样三个基本问题,其实
就是社区治理体系的三大要素———治理主体、治理
机制和治理效果。现代社区治理体系的基本特征是
有机、协调、动态和整体。社区治理能力是运用社区
制度治理社区内公共行为和公共事务的能力。社区
治理是一个由社区治理体系与社区治理能力构成的
有机统一体。推进社区治理体系和治理能力现代
化,是同一个政治过程中相辅相成的两个方面,其实
质是使社区治理的各方面制度更加科学化和完善
化,实现社区内各项公共行为和公共事务治理制度
[7]
并拥有当地户口的外来人口为主。新市民社区居
民之间的人际关系冷淡,缺乏沟通与交流,相互生
疏,彼此不信任,更为严重的是互相对立乃至敌视,
这些都对和谐社区的构建形成了潜在的且严重的阻
碍。
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(二)社区自治组织与基层政府不对等
影响了社区居民及外部人员对社区社会组织的信
所谓社区自治组织,主要指的是居民委员会、社
心,从而进一步深化了社区社会组织的信任危
[
8]
[15]
区成员代表大会等。根据《宪法》、《城市居民委员
会组织法》规定,一方面,居民委员会作为基层群众
性自治组织,承载着居民进行自我管理、教育、服务
和监督的职责,在财产、财务、人事和公共事务等方
面有着较大的决策处理自主权,另一方面,同时它也
接受基层政府的指导,不仅要协助基层政府开展工
机 。另一方面,社区居民参与社区治理意愿和能
力不足。在长期以来的行政型治理模式下,基层政
府以及社区自治组织几乎承担了全部的社区公共事
务,导致作为社区治理主体之一的社区居民普遍存
[16]
在无权感 。社区居民参与社区治理意识低下,积
极性、自觉性和主动性相对薄弱,长此以往,社区居
民参与社区治理的能力也呈现出严重不足的问
[
9]
作,还要完成基层政府委托承办的事务。随着社
区建设和管理步伐的加快,基层政府的管理重心开
始下移,居民委员会实际上成为行政管理的末梢。
这导致社区自治组织行政化色彩异常严重,呈现出
职能行政化、成员公职化、工作方式机关化、运行机
制行政化、权力行使集中化、社区建设政绩化等特
[
17]
题 。
三
社区治理体系现代化的内源式转向
我国社区治理体系现代化要实现四个方面的有
机整合,分别是社区治理理念现代化、社区治理主体
协作化、社区治理方式科学化和社区治理制度再造
化。
[10]
征 。造成社区自治组织行政化的主要原因,可以
归结为五个方面:社区自治组织的功能定位不清晰,
基层政府干预过多,传统管理体制的惯性,社区自治
(一)社区治理理念现代化
社区治理理念现代化指的是彻底转变传统的社
区管理观念,以治理理念为指导,树立起协商民主治
理、依法治理和统筹治理等现代精神。一是协商民
主治理。作为参与式民主的重要形态,协商民主对
于社区治理理念现代化具有重要价值,有利于积极
锻造社区共识、培育适应社区治理的文化土壤、夯实
[11]
组织的主观化倾向,相关的法制建设滞后 。在此
影响下,社区自治组织与基层政府由原先的社会与
国家关系转变为下级与上级、领导与被领导关系,社
区自治组织在社区治理中的凝聚力和协调力得以削
弱,社区的多元共治格局也因社区治理的一元格局
难以打破而难以形成。
[18]
公共参与的社区基础 。协商民主治理的基本要
求是以民为本、服务于民,尽力满足多数社区居民的
真实需求;要鼓励社区自治组织和社区社会组织、社
区居民等参与对社区公共事务的合作性管理;要为
实现社区自治创造条件,逐步实现治理权的下移以
追求治理的实效性。二是依法治理。中共十八届四
中全会以依法治国为主题,在其《决定》中提出要全
面推进依法治国。这意味着社区治理现代化必然要
实现法治化,将依法治理作为其重要衡量标准之一,
基本要求是完善并严格遵循社区的关系调整、利益
表达等方面的法定依据、职权和程序。具体地说,立
法机关应根据社会的发展变化进行相关法律的立、
改、废,使相关立法能够适应社区治理需求,从而解
决部分社区治理的合法性难题;制定一部社区治理
的综合性立法并进行相应配套立法,不断提高社区
(
三)社区自治组织与社区社会组织、社区居民
不协调
一方面,社区社会组织发展滞后。所谓社区社
会组织,主要指的是介于社区自治组织与社区居民
之间的组织,其主要成员是社区居民,活动范围是社
[12]
区之内,旨在于满足社区居民的各种需求 。截至
2013年底,全国共有各类社区服务机构25.2万个,
[13]
覆盖率为36.9%;社区志愿服务组织12.8万个 。
总体上,目前我国社区社会组织处于发展初级阶段,
呈现出规模较小、治理结构松散、资金来源多元等特
征,在参与社区治理方面存在着合法性不足、发展动
[14]165ꢀ168
力不足、发展能力不足等问题
。从组织地
位看,大量的社区社会组织尚未在国家机关登记注
册或备案,属于严格意义上的非法组织;从生存境地
看,多数社区社会组织面临着资金短缺、基础条件薄
弱、设施条件有限以及组织成员素质偏低、活动能力
有限等困境;从公信力看,由于社区社会组织对于基
层政府、居民委员会的依附性强,加上组织结构、管
理体制、决策程序、外部监督机制等方面的不健全,
[19]
治理立法的体系性和完备性 。三是统筹治理。
首先要协调好城乡社区之间的关系,本着城乡社区
一体化建设的目标,逐步缩小城乡社区之间的发展
差距;其次要协调好社区自治组织与基层政府之间,
社区自治组织、社区社会组织与社区居民之间的关
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陈
跃
社区治理现代化的结构性障碍及其内源式破解
系,在理顺这些关系的基础上创新社区治理机制。
二)社区治理主体协作化
供的各类信息与服务,又能通过参与互动的方式表
[23]
(
达自己的诉求与意见等 。
在现代社区中,复杂多变的社区公共事务及其
相关问题的有效解决,需要基层政府、社区自治组
织、社区社会组织、社区居民等社区治理主体进行通
力协作。一是要推动社区自治组织与基层政府之间
的协作。这就要求通过完善社区自治相关法律体系
并增强法律法规的可操作性等方式,清晰界定社区
自治各主体与基层政府的职能,明确社区自治组织
与基层政府之间的指导与协助关系;通过大幅度增
加对社区自治组织的财政支出以及鼓励社会资助社
区建设和治理等方式,逐渐削弱社区自治组织对基
(四)社区治理制度再造化
社区治理体系现代化有赖于制度再造的积淀和
持续激励,并以制度化的方式持续发挥着自己的作
用。一是要制衡基层政府的公共权力,使其适度退
出社区治理,给出社会权力更多的成长和发展空
[
24]
间 。这样对于有效有限发挥基层政府的权力功
能、更大发挥各类社区治理主体的作用,以实现对社
区公共事务及其相关问题的有效治理,是极为有利
的;对于将权力关进制度的笼子里,以强化权力的制
约,也有所裨益。要增强社区各类组织以及社区居
民的个人权力,使其在自尊、自我效能、知识与技能、
政治意识、社会参与、政治参与、政治权力和责任、资
[20]
层政府的依赖 。二是要大力培育社区社会组织。
这就要求通过规范性文件确立社区社会组织的主体
地位,同时积极引导社区社会组织之间建立起互律
机制,还要结合实情建立起社区社会组织的自主性
参与社区治理机制以及监督机制等。三是要激发公
民意识和身份认同,构建起社区公共意识。其基本
标准是社区居民对社区具有认同感、归属感、责任感
和伙伴意识,具有参与社区公共事务治理的行为;其
高标准是具有志愿精神和乐于助人的美德并积极参
[16]
源等基本要素方面实现充权 。二是要科学分解
和界定各类社区治理主体的角色及其职能。如政府
在社区治理中应担当起社区建设的指导者、社区公
共服务的供给者、社区公民社会的培育者以及社区
自治组织的监督者等角色,承载着制定社区治理相
关法律法规及政策、提供社区必需公共产品与服务、
培育社区各类组织及居民社区意识、监督社区自治
[21]
[25]
与志愿者行动 。要拓宽社区居民参与社区治理
组织等的职能 。三是要完善社区治理政策体系,
的途径,逐步推进直接选举和竞争性选举,构建起社
建立起社区政策的公共需求调查机制、信息公开与
沟通机制、绩效评估机制等。四是要优化社区基本
公共服务体系,尽快落实“基本公共服务国家标准”,
并建立起质量控制与绩效评估体系。五是要创新社
区网格化治理机制,使其成为多功能、立体化、联动
[22]167
区居民参与社区治理的制度化机制 。
(三)社区治理方式科学化
社区治理方式科学化的主要目的在于实现高效
的社区治理,具体体现在三个方面。一是要建立起
科学合理可行的城乡社区规划平台。这就要求从宏
观战略上明确城乡社区治理的基本理念、目标及其
实现路径。二是要建立起科学的社区决策体系。这
就要求构建信息支持系统、咨询系统、公众参与系
统、决策监督和纠错系统等现代决策支持体系。不
仅如此,还要通过现代治理理论、技术和方法的应
用,实现社区组织设计、机制优化、人员培训等管理
效率最优。三是要借助于最新的电子政务、大数据
搜集和运用等信息网络技术,进一步丰富和完善社
区治理体系现代化的内涵、技术和方法手段。以基
于LBS(Location-BasedService)的位置服务为例,
它通过手机提供的位置信息来为社会公众提供相应
服务,如能将其嫁接到社区治理模式中,可将以往通
过街道行政中心办理的各项业务实施电子化、本地
化。这样一来,社区居民既能随时接收基层政府提
[26]
式的社区综合服务载体 ,并实现社区治理原有的
相关管理机构、工作人员、信息及流程的有效整合,
最终提升社区治理综合绩效。
四
社区治理能力现代化的内源式构成
我国社区治理能力现代化应以社区治理的相关
制度能力建设及其绩效全面提升为核心目标,并以
决策能力、执行能力、保障能力和统筹能力等四种能
力建设为重点内容。
第一,决策能力主要包括社区治理的科学决策
能力和制定社区治理政策能力,两者都是对社区治
理决策主体的高标准要求。一方面,作为社区治理
决策主体,不仅要有着较为扎实的决策理论知识,还
要具备相对丰富的决策实战经验,同时要有熟练的
决策支持系统操作技能,以提高社区治理决策的整
体质量。另一方面,社区治理政策制定能力的基本
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要求是公平公正,这就意味着鼓励公众参与到现代
社区治理政策制定的全过程中来,提高现代社区治
理政策制定过程的参与度、透明度和开放性。为了
增强对现代社区治理政策制定过程的监督力度和效
果,可仿效西方国家的公众民意测评制度,每逢重大
的涉及公民切身利益的社区治理政策即将出台,都
要调查公众对于政策的意向,并为他们搭建公开讨
论、辩证的机会和平台。
仅要建立健全与社区治理相关的政策、制度和法律,
还要有能力监督和保障社区治理政策、制度和法律
的有效实施。二是社区居民权益的保障能力。这要
求建立社区居民权利实现的程序保障制度,畅通公
民的维权渠道,并健全权利救济机制,同时还要提升
社区居民的合法维权能力,将社区居民原先的无序
化维权方式转变为合法化维权方式。三是政府维护
社区稳定秩序的保障能力。要求政府以更加积极主
动的姿态,更多地通过公共政策和法律等柔性方式
去调解社区中的各类矛盾和冲突,尤其是通过社会
救助等方式去满足弱势群体的基本公共需求。
第四,统筹能力主要指的是全面驾驭改革与发
展的能力以及协调利益冲突以达成社会共识的能
第二,执行能力是现代社区治理政策能否真正
被执行以及执行效果究竟如何的评价准则,是现代
社区治理政策执行者对于政策进行贯彻实施的意愿
和强度。在通常情况下,可用执行差距来衡量执行
能力,就是社区治理政策执行所取得的实际结果与
原先期望结果之间的差距,执行失效和执行不足是
执行能力低下的两种常见情况。因此,提升社区治
理政策的执行能力,要尽力解决“上有政策、下有对
策”、土政策、潜规则等现象以及各种“运动式执法”
所带来的执行能力低下问题。这就要求树立起社区
治理政策执行者的制度意识和规则意识,增强现代
社区治理政策执行者的职业素质和学习能力。除此
之外,还要对政策执行结果及其绩效建立起科学合
理的奖惩机制,从而用以良好地指导政策执行。
第三,保障能力的最重要目标是维系社区的稳
定和有序发展。主要包括三个方面内容:一是社区
政策、制度和法律的保障能力,旨在保障社区居民的
基本权利,并负起协调不同的社区群体之间的利益
关系,以促进整个社区的安全和有效运行。因此,不
[27]
力 ,以协调能力和整合能力为其基本形式。在利
益日趋多元化的我国,基于不同利益追求,不同群体
之间的矛盾和冲突日益增多,这就要求作为社会细
胞的社区要有能力来协调不同的矛盾和冲突,通过
构建统一的对话平台来表达其需求、利益和要求。
与此同时,还要通过政策补偿等方式,来弥补不同社
区群体之间的利益失衡。根据当前中国社区治理现
代化的困境来看,最需要提升的是统筹城乡社区发
展和治理的能力以及统筹不同社区治理主体关系的
能力,在城乡社区之间、基层政府与社区自治组织之
间、社区社会组织与社区自治组织之间、社区居民与
社区自治组织之间形成广泛共识和积极协作,以共
同推动社区治理能力的有效提升以及社区治理现代
化的早日实现。
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TheStructuralBarriersofModernizationofCommunity
GovernanceandTheirEndogenousCrack
SHENLi-juan,CHENYue
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SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration,SouthwestUniversity,Chongqing400715,China)
Abstract:Asanimportantpartofmodernizationofnationalgovernance,thekeytothemod-
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namely,thestructuralproblemsincommunitygovernance.Therealisticdualstructureofcom-
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andthepromotionofitsperformanceasthecoreofmodernizationofcommunitygovernance,and
taketheconstructionofdecision-makingability,executionability,guaranteeabilityandoverall
planningabilityasthehighlights.
Keywords:modernizationofcommunitygovernance;communitygovernancesystem;com-
munitygovernanceability;structuralbarriers;endogenouscrack
[责任编辑:钟秋波]
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