第39卷第4期
2
012年7月
四川师范大学学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.39,No.4
July,2012
土地流转背景下的
村民自治制度改革探析
魏暋刚
四川大学经济学院,成都610064,四川师范大学学校办公室,成都610068)
(
暋暋摘要:土地流转是发展现代农业的客观要求,对农村稳定和农民民主政治权利的发展也有着重要影响。当前
土地流转过程中农民权益无法得到有效保障,严重影响了我国基层民主政治制度的发展。同时,农村基层政治制
度的完善又制约着土地流转的顺利推进。若将土地流转制度与我国村民自治制度结合起来思考,在当前土地流转
快速发展的背景下完善村民自治制度,可以更好地发挥村民自治的组织作用和制度优势,保障土地流转合法有序
开展和农民权益不受侵犯,进一步推进现代农业的更好发展。
关键词:农民权益;村民自治;土地流转
中图分类号:D616暋文献标志码:A暋文章编号:1000灢5315(2012)04灢0065灢06
[
2]
暋暋“在人民公社解体以后,国家通过家庭联产承
了民主道路,民主的质量也不会很高暠 。因此,深
化村民自治制度改革,有效推进土地流转,不仅影响
着农村经济发展,还对农村民主政治制度的发展起
着重要作用。
包、村民自治等政策达到村民自我治理、自我发展的
目标,这不仅可以减少治理成本,同时国家还可以不
[1]
断从农村提取资源,可谓一举两得暠 。但是,随着
农业生产力的进一步发展,原来的家庭承包经营制
度已经遇到发展瓶颈,需要探索新的农村土地经营
制度,发展现代农业。而现代农业的集约化、精细
化、规模化特点,客观上又要求对有限的土地资源进
行再整合,发挥土地作为生产要素的权益最大化,土
地流转便是有效途径。从目前全国土地流转的情况
来看,流转率不高,农民合法权益被侵害,其中一个
重要原因是现有村民自治制度存在较大缺陷,导致
农村土地流转中存在大量问题,农民积极性不高。
一暋当前农村土地流转过程中暴露出的主要问
题及其原因分析
“土地资源稀缺是我国的基本国情,我国人均占
有土地面积仅为11.7亩,相当于世界平均水平的
1/3,全国耕地面积18.26亿亩,人均1.43亩,不及
[3]
世界平均水平的1/2暠 。人多地少的国情决定了
各地农村必须因地制宜,采取土地流转等多种方式,
不断提高土地利用效率。在这一过程中,农村土地
的规范流转和农民积极性的保障至关重要。事实
上,农村土地流转中的主要问题不是土地问题,而是
“土地问题解决得好不好,不仅影响一个社会能否民
[4]
主化,而且更影响着中国民主化进程的质量。在没
有解决好土地问题和农民问题的前提下,即使走上
“人暠的问题,让农民合法权益受到保障是首要的
但从目前我国土地流转的实际情况来看,农民合法
。
收稿日期:2012灢02灢20
基金项目:本文系四川师范大学校级青年项目“我国村民自治制度建设问题研究暠(编号:10QNW01)的研究成果。
作者简介:魏刚(1981—),男,四川广元人,四川大学经济学院博士研究生,四川师范大学学校办公室讲师,主要从事农村经济
问题研究。
65
四川师范大学学报(社会科学版)
权益受到侵犯的情况时有发生,其中主要表现为农
法权益的村级组织。更为关键的是,如果农民经济
[
5]
民土地承包经营权的权能缺失、农民主体性缺
主体地位缺失的话,其损失的不仅仅是经济收益,还
包括自身的文化权益、社会权益,乃至政治权益也会
受到侵害,最终村民自治制度就变成了一纸空文。
2.农村土地流转不自愿、信息不公开、程序不透
明
[6]
[7]
失
、土地公示制度不健全、村干部的越位和不正
[8]
当干预。这些行为严重践踏了农村基层民主政治
制度,不仅使农民没有通过土地流转致富,反而使得
农民基本权益得不到保障,村民自治形同虚设。
1.农村土地流转过程中农民主体地位不清、产
权不明
农村土地流转关乎村民切身经济利益,其本意
是为了推进规模经营,发展现代农业,提高农地利用
效率,改善农民的生活状况。农民有流转土地的自
由,也有不流转土地的自由;有现在流转土地的自
由,也有将来流转土地的自由。实际上,在承包地和
集体建设用地流转过程中,权力、资本、宗族强势甚
至黑恶势力巧取豪夺,侵害农民权益的情况时有发
农民经济主体地位不清,集体所有的土地产权
[9]
不明,农民处于弱势地位。根据我国宪法和土地
相关法律法规,农村土地归全村集体所有。这个“集
体暠本身就是一个很模糊的概念。《土地管理法》规
定,“农民集体所有的土地已经分属于村内两个以上
农民集体经济组织所有的,可以属于各该集体经济
[13]
生
。在农地承包经营权流转中,村级组织常以土
[
10]
组织的农民所有暠 。“由于乡村集体经济组织既
不是自然人,也不是财产意义上的法人,很难作为土
地产权的主体;村民委员会和村民小组同样既不是
独立法人,也不是政府组织,而只是社区自治性组
织,在不具备民主法制传统的农村,也难以充当集体
地流转作为增加本村收入的重要渠道,成为违背农
民意愿、强迫农民流转土地、随意改变农民土地承包
经营关系、大肆侵害农民合法权益的执行人。在有
些地方,甚至还出现了“以调整农业结构、推行土地
[14]
规模经营为借口,暗箱操作,推行反租倒包暠 的恶
行。
[11]
土地财产的所有者代表暠 。因此,农民在整个土
地流转过程中缺失产权主体地位。而产权是市场经
济体制的核心要素,没有产权基础,土地流转的收益
分配必然出现不公,“公权力暠侵害“私权益暠便会时
有发生,农民的合法财产权益就得不到有效保障。
我国村民自治制度的核心是“四个民主暠,即“民
主选举、民主决策、民主管理、民主监督暠:民主选举
村委会组成人员,民主讨论决定涉及村民切身利益
的事项,民主管理村内的各种事务,民主监督村委会
土地在中国不仅仅是作为生产要素,是农民经
济收入的重要源泉,而且还承担了农民就业、子女教
育、医疗、养老等本应由国家和社会对农民承担的大
[15]
部分保障功能 。因此,要从农民手中拿走土地必
须要慎重对待。当前,土地流转过程中会出现一些
村级组织违背农民意愿强制流转土地,以及流转过
程中信息不对称、不公开,村组织搞暗箱操作谋取利
益,损害农民合法财产权益等情况,其原因主要还是
农村一事一议机制不健全,农民对土地流转的知情
权、参与权往往被“干部暠代表,农地流转不透明,财
[12]51-52
的工作和村内的各项事务实施情况
。可见,
村民自治制度本意就是要让农民成为农村的主人,
来决定、管理、监督与自身利益攸关的各项事宜。国
家一方面赋予农民政治上完全独立而又清晰的主体
地位和民主权利,让农民自己管理自己的各项事务,
包括政治事务、经济事务、文化事务和社会事务等
等。但另一方面,在经济上农民的主体地位过于模
糊,让农民不能实现自己的经济事务管理权,被动地
接受村级组织对土地流转收益分配的“行政暠干预,
因而时常出现农民权益受损的情况。其原因主要在
于国家没有明确的法律法规配套,使得农民经济主
体的地位得不到确认。村级组织原本是由村民民主
选举产生、对村民负责、代表村民管理一切事务的组
织,结果却可能演变为凌驾于村民之上、侵害村民合
[16]
务不公开,村民无法行使监督权 。农民并没有真
正享受到村民自治制度带来的政治优势,选举出的
村委会没有成为自身利益代言人。在有些农村,农
民根本没有行使对村内经济事宜实行民主管理、民
主监督的政治环境,村民自治制度得不到落实。
3.村级组织缺位、越位和村干部权力滥用现象
严重
由于我国农地流转市场中介组织匮乏,事实上
政府充当了连接农地承包经营权供方市场和需方市
场的作用。政府的角色定位应该是提供政策咨询和
法律服务,但是目前政府在农地流转过程中起了主
[17]
导作用 ;政府在农地流转过程中存在着过度干预
66
魏暋刚暋土地流转背景下的村民自治制度改革探析
[
18]
和宏观管理不利的矛盾 ;有些地方还出现政府以
意识。村委会“统治暠着村内的所有人和事。农民除
政治意识淡薄之外,经济素养也亟待提高。农村的
贫困导致农民没有获得良好教育的机会和条件。笔
者认为,农民贫困源于缺乏知识,不能科学发展生
产、改善生活,尤其是缺乏基础性的经济常识。解决
“三农暠问题也好,解决土地流转中农民权益保障也
好,最终还是要依靠农民自己。因此,在当前进入以
工促农、以城带乡发展的新阶段以后,培养农民对市
场经济规律的认识、帮助农民树立竞争意识显得更
为重要。
[19]
虚假信息欺骗农民,侵害农民权益的极端事件
。
另外,村级组织越位现象更是严重,利用手中村民赋
予的“公权力暠擅自更改土地流转承包合同,甚至一
些村级组织还利用反租倒包的形式分割农民利益。
我国法律对农村承包合同的重要事项都规定了民主
议定原则,将农村土地发包给集体经济组织以外的
人承包要经过三分之二村民同意,但是,村干部却根
[8]
据个人好恶、亲疏擅自进行发包
。
在农村,农民通过民主选举产生村委会,在乡镇
一级组织的统一领导下,村委会负责统一协调和管
理本村内部事务。村级组织的权利来源于全体村民
的授予,对村民负责,受村民监督。但是,目前很多
村级组织认为权利来源于上级组织授予,只对上级
组织负责,不受本村人员监督。在涉及村民财产权
益的土地流转行为中,村级组织本该承担信息咨询、
平台搭建、政策宣讲、法律普及等服务工作,却未能
履职,严重缺位,使得广大村民不能正确认识和对待
土地流转现象,这也是造成当前土地流转率不高的
主要原因之一。当然,村级组织该服务的不到位,不
该插手的却强行介入,就是由于公权力的缺失和滥
用,造成土地流转内容的不完整性、土地流转价格的
不确定性、土地流转目标的非效率性以及土地流转
二暋深化村民自治制度改革以推进土地规范流
转
健全和完善村民自治制度对于保障农民土地权
益具有重要意义。我们要充分发挥村民自治的制度
优势,让农民真正享有法律赋予的民主政治权利,管
理、决策自身经济事务,监督村级组织,保障自身合
法权益,从而更好地推进土地流转,发展现代农业。
1.完善相关法律法规
虽然目前我国在土地流转法律法规的制定方面
有了很大的发展,比如《土地管理法》、《农村土地承
[22]
包法》、《物权法》等,但是仍不完善 。尤其是《村
民委员会组织法》需要更进一步细化,该法针对村民
经济权益保障涉猎太少,规范的线条太粗,很多都是
理论性的空洞陈述,缺乏实际可操作性,使得该法在
农村没有发挥应有的实际效果,村民也无法民主管
理本村集体经济事宜。十六大以来,党中央对农业、
农村和农民问题提出了许多判断、新的政策和新的
思路,十七届三中全会又通过了《关于推进农村改革
发展若干重大问题的决定》。伴随着我国城镇化、工
业化进程的加快,更需要农村土地流转活跃起来。
作为规范农村基层民主政治制度的《村民委员会组
织法》应该与时俱进,加以完善。一是完善村民委员
会选举的立法规定,改革村民委员会任期制度,落实
农民的民主选举权利;二是完善村民小组的有关规
定,应该进一步细化村民小组的职责范围、财务管
理,以及与村民会议、村民委员会之间的关系等等,
突出村民小组在村民经济事务自治中的积极作用;
三是健全村务公开制度,加强村级重大事务的民主
决策和民主管理、民主监督;四是增添保障农民土地
财产权益的内容,依法引导村委会维护农民土地财
[20]
格局的不稳定性,严重侵害了农民权益
.农民自身政治和经济意识还比较淡薄
从1987 年试行《村民自治条例》开始,经过
。
4
1
998年11月九届全国人大常委会第五次会议颁布
修订《村民委员会组织法》,我国农村基层民主政治
制度至今已实施了20多年,取得了有益成果,但也
存在诸多问题,尤其是在当前发展现代农业、推行土
地流转的新形势下,暴露出了更多问题。村民自治
过程中,之所以村民合法权益受到侵害,民主权利缺
乏有效保障,主要还是因为农民自身政治和经济意
[21]
识薄弱,思想过于保守
。
当前,广大农民不能也不敢与村级组织和其他
行政组织对抗,这也是几千年来中国官本位思想残
留的影响所致。村民并不认为村委会权力来源于自
己的民主选举,当村委会侵害村民利益时,村民并不
敢与村委会正面对抗,反而是不断忍受、妥协和退
让。对本村内部事务,村民更是没有享受到民主决
策、民主管理和民主监督的政治权利,不能拿起宪法
和法律武器,捍卫自身的合法权益,没有树立主人翁
[23]236-244
产权,正确指导农村土地承包和流转
2.落实农民的产权主体地位
。
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农村土地是集体所有,单个的农户是具体的土
条件。村务公开必须规范化、统一化、制度化、增加
[
26]
地承包经营者,同时也是土地流转的发包人。土地
产权是多种权利的总和,包括所有权、占有权、使用
权、收益权、处分权,允许农民转包、出租、互换、转让
透明度,做到名副其实的公开 。保障了村民知情
权,让村民有渠道获得更多村务信息后,就需要进一
步落实村民的监督权,让村民能对村民会议的决定
执行情况进行监督。监督方式可以选择报告工作、
民主评议、设立村务公开栏,建立健全村级民主监督
的具体制度,实现村民监督的规范化、制度化。
4.扩大村民小组的积极作用
[24]
土地 ,但现实情况却是农民只拥有占有、使用和
收益的权利,没有对土地的处分权能。国家可以考
虑在不改变土地国有的基本框架下,释放更多的土
地处分权能给农民,让农民能够真正自主决定自己
的经济利益如何实现。有学者担心过,如果国家放
开土地国有政策,将导致大量的土地兼并,会有更多
农民流离失所,成为贫民。这些考虑固然很有价值,
但是,土地产权是市场交易的基础,在现有土地集体
所有的前提下,农民对承包地只有使用权或经营权,
承包地流动只能是土地使用权的转让,而且必须得
进一步发挥村民小组的积极作用,明确村民小
组的主要职责是在村级组织和村民之间当好信息沟
通和村民会议的组织员、农民权益的后勤服务者的
[
16]
角色 。村民小组是村民自治制度中的一个重要
主体,现在的村民小组大多数是由合作社初期的初
[27]
级社、人民公社时期的生产队演变而来 。根据
《村民委员会组织法》第十一条规定,村民小组是由
许多农户组成,掌握着土地资源,是村民自治共同体
内部的一种组织形式,是自治的一个层次。1978
年,由18 个农民掀起了打破人民公社下的“大锅
饭暠,私下签定生死状,把农村土地单独承包到户,这
就是国家后来推行的家庭联产承包责任制。这一轮
[25]
到土地所有者的批准和同意 。如果始终不能落
实农民的主体地位,确保农民对土地的产权,农民就
无法顺利流转自己的承包地。村民自治的首要前提
是要承认村民是农村集体经济的主体,拥有对自身
经济事务自治的资格,并且客观上也要存在可以自
治的事务,不让村民自治制度演变成只有形式没有
内容。
[
5]
改革就始于生产队这一级组织。过去的生产队如
今已经转化成为村民小组,经过30多年的发展,现
在的村民小组是最接近农民的组织,村民小组手中
有地,农户承包经营,两者利用土地结成了利益同
盟。笔者认为可以充分发挥村民小组的积极作用,
团结和引导农户合法有序地流转土地,并且村民小
组对本地域内的土地数量、质量和布局比较理解,有
助于促使龙头企业、种植大户更加合理化利用土地,
.保障农民民主决策权、知情权和监督权
3
村民自治制度在实践中就是广大农民通过召开
村民会议、户代表会议或村民代表会议,讨论决定村
里的重大事宜。但现实中很多地方的村党支部、村
委会实际控制了村内大小事务的决策权、管理权和
[23]
监督权,侵害了村民的民主政治权利 。因此要想
切实保障农民土地财产权益,就需要进一步保障农
民的决策权、知情权和监督权。
[5]
充分释放土地生产力
。
第一,保障农民的民主决策权利。土地流转是
农村中重要的经济事宜,按照《村民委员会组织法》
的规定,应当通过村民会议或者村民代表会议集体
讨论决定。首先,保障村民的民主决策权,就要让每
一个年满18周岁的村民都有机会被选作村民代表,
参加村民会议;其次,村民代表可以在村民会议上就
本村土地承包、流转等重大经济事务自由发表意见,
参与村内经济事务管理;最后,村民会议讨论通过的
重大决策,村级行政组织必须遵照执行,对违者应当
依法进行处理。
5.强化村级组织的服务职能
政府及乡、村集体经济组织在土地流转中的作
用应该是搞好中介服务,而不是代替和经营,不应以
集体土地所有者代表的身份去分享农地流转收
[
23]
益
。本来农地流转的主体是村民,加之村民小组
可以在土地流转中发挥积极作用,这样就可以让村
委会减少对本村农民土地流转事宜的行政干预,与
利益脱钩的村级组织才能做到公正,才能维护本村
农民的合法权益。真正做到在以市场调节为主的前
提下,充分发挥政府的协调、引导、管理、服务等职
[
28]
第二,保障农民的知情权和监督权。村务公开,
既便于村民知晓本村发生或即将发生的重大事件,
又为村民监督村级行政组织执行村民会议决定创造
能,坚持实施依法、自愿、有偿的土地流转政策
。
当前,土地流转过程存在的一个明显问题就是
信息不对称。由于土地流转市场的不成熟,信息渠
68
魏暋刚暋土地流转背景下的村民自治制度改革探析
道的不通畅,使得很多农村偏远山区的农户,找不到
达的商品交换、流通体系,需要畅通的市场信息渠
道;另一方面,“一家一户暠的小农生产模式在农村生
产中占据主导地位,使广大农民群众满足于自给自
足、只求温饱,制约着农民认识市场、接触市场,不敢
去主动冒风险谋求更大的发展,实现更多的经济利
益。因此就需要大力培养农民的市场经济观念,发
展市场中介组织,完善农产品流通体系,帮助农民根
据市场信息调整产业结构、产品结构,推动农业产业
接手的农业经营实体,同样那些龙头企业、种植大户
也找不到合适的土地,造成土地流转渠道不畅、成本
过高。让村民管理自己的经济事务,创造自己的经
济利润,村级组织和村干部应该用更多的时间去思
考,怎样在乡镇一级政府的带领下,为本村农户提供
更多的土地流转信息和培育更成熟的土地流转市
场,为农户、为企业做好更多便捷服务。
[29]195-196
6
.培养农民的市场经济观念
化规模化经营
、
。
培养农民政治觉悟和提高农民文化素质的同
时,应该普及一些简单、务实、具有短期效果的市场
经济常识。尤其是当前我国经济市场化、国际化进
程加快,农民必须主动掌握一些市场经济常识,从而
迎接市场竞争,实现自身经济利益。在中国长期的
历史发展进程中,农民始终在经济层面处于弱势,究
其原因并不是农民缺乏智慧,也不是农民文化素质
低所致,而是农民的市场经济观念不强。亚当·斯
密认为,人都是追逐利益最大化的动物,没有不懂得
追求利益的人存在,但是,追逐利益不是盲目的、被
动的,而应该用科学知识武装自己,让自己真正懂得
怎么逐利,逐什么样的利,怎么样才能是利润最大
化、成本最小化。“小生产暠与“大市场暠是农村地区
长期存在的现实矛盾。一方面现代农业发展需要发
土地流转是发展农业现代化的必由之路,国家
出台了一系列政策和法律法规加以引导和规范,广
大农民应该认清发展趋势,把握好时代机遇,让自己
手中的土地不单单是资源,而能真正成为资本,让自
己走上脱贫致富之路。当前,农村土地流转正在全
国各地蓬勃开展,作为中国最多数人口群体的农民,
应该重塑主人翁意识,让自己真正成为农村自治主
体,真正把解决“三农暠问题当作自己的事情来思考
和探索,不能完全寄希望于国家的努力。农民更要
民主选举自己利益的代言人,民主决策自己切身利
益的大事,民主管理自己的经济事宜,做好民主监
督,不使自己的合法权益受侵害,做好土地流转工
作,推动“三农暠问题更好更快解决,实现现代农业的
大发展。
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OntheReformofVillagers暞AutonomySystem
UndertheBackgroundoftheLandCirculation
WEIGang
SchoolofEconomics,SichuanUniversity,Chengdu,Sichuan610064,
(
ThePrincipal暞sOffice,SichuanNormalUniversity,Chengdu,Sichuan610068,China)
Abstract:Landcirculation,whichservesasanobjectiverequirementtothedevelopmentof
modernagriculture,exertsgreatinfluenceonthestabilityofruralareasaswellasthedevelop灢
mentoffarmer暞sdemocraticandpoliticalrights.Thecurrentlandcirculatingsystem,failingto
effectivelyguaranteefarmer暞slegalrightsandinterests,hasseriousimpactsonChina暞sdemoc灢
racyatgrassrootslevel.Meanwhile,theperfectionofgrassrootspoliticalsystemsinruralareas
hasbeenrestrictingtheeffectiveoperationoflandcirculation.Ifwecombinethelandcirculation
withvillagers暞autonomysystemandimprovethelatterwithfastdevelopinglandcirculatingsys灢
tem,wecangivefullplaytotheadvantageofvillagers暞autonomysystem,ensurethelegaland
orderlyoperationoflandcirculationandpreventfamer暞srightsfrombeenoffended,thuspushing
thedevelopmentofmodernagricultureonestepfurther.
Keywords:therightsoffarmers;villagers暞autonomysystem;landcirculation
[责任编辑:苏雪梅]
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（已满）