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期
四川师范大学学报社会科学版
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年
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基于主体功能区的区域协调发展新思路
王 倩
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!
四川省社会科学院区域经济研究所
#成都>#**B#"
摘要
!
推进形成主体功能区
域协调发展 它针对特定的区域差距
开发强度约束空间管治以及基本公共服务与生活条件的均等化
!
关键词
主体功能区区域协调发展空间均衡空间管治
#
作为我国促进区域协调发展的重大举措
#
重点从解决空间失衡问题出发
#
促进区
!
!
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"
空间失衡与区际冲突问题承担相应的协调任务
#
#
其协调途径包括空间整
合
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中图分类号!^#)? 文献标志码!A 文章编号!#***D@!#@')*##(*#D**@#D*@
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我国区域发展不协调问题由来已久
一直是区
以往对区域发展不协调的认识主要是从区域差
围绕 距出发的认为区域发展不协调的表现就是区域差
对区域差距的认识也有一个变化的过程起
尤其是PHQ的绝对差距认识
域经济政策致力解决的重点问题
生产力布局不合理
等问题
调发展取得了显著成效
件的变化
域差距扩大和利益冲突的问题
仅靠现有的政策很难解决
是我国十一五规划提出的新举措
的之一是促进区域协调发展 国家提出推进形成主 济生活的方方面面
体功能区将国土空间划分为优化开发重点开发 推进形成主体功能区
限制开发和禁止开发四类主体功能区并进一步明 域发展不协调的 首先认识到区域发展差距的实
确了四类主体功能区的功能定位 而是人口分布经济布局与资
重点就是试图从解决空间失衡问题出发促进区域 源环境的空间失衡 其次认识到缩小区域发展差
协调发展 这是在对我国非均衡和生态环境脆弱的 距 而是缩小居民
国土特征进行重新认识的基础上对区域发展战略 生活水平和公共服务的差距因为生产领域的经济
的丰富和深化 差距是不可能缩小的而公共服务领域的差距是应
一 基于主体功能区的区域协调发展新理念 该
可以和必须缩小的 再次每个区域的国土空间
强调 应该在工业化和城镇化进程中承担不同的功能
而有些应该是保护功能同时
承担开发功能的区域也要分优化开发还是重点开
&
建国以来
#
#
(
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'
区域发展差距过大和区际冲突 距
&
#
#
党和政府出台了一系列的政策措施
#
区域协 初主要是从经济差距
#
&
但随着经济发展环境与条 区域差距
#
随着区域发展不协调矛盾的转化及其认
渐渐认识到区域经济差距背后是
逐
#
区域发展不协调问题趋于复杂化
#
既有区 识的进一步深入
#
#
更有空间失衡的问 更大的社会差距和制度差距
#
到了C*年代后期
#
题
区
#
&
推进形成主体功能 渐认识到我国的区域差距是一种综合的复杂的区域
(
#)
#
*
+
#
其主要目 差距
#
或者是一种系统差距
#
这种差距表现在社会经
&
&
#
'
'
#
是从差异角度来认识区
#
&
#
'
发展方向与发展 质不是PHQ的差距
#
'
#
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#
&
#
不是缩小生产领域的PHQ差距
#
#
#
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#
'
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#
!
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一
"
突破缩小地域差距的经济追赶思路
#
#
有
从实现基本公共服务与生活条件的均等化来促进区 些应该是开发功能
#
# #
域协调发展
收稿日期!)*#*D*CD#)
基金项目
!
本文为国家社科基金重大项目
#
*我国生态文明发展战略及其区域实现研究+!*?fbH*#C"的阶段性成果&
# # &
河南平顶山人经济学博士四川省社会科学区域经济研究所院助理研究员
作者简介
!
王倩!#C"*%"#
女
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四川师范大学学报
!
社会科学版
"
发
#
承担保护功能的区域也要分限制开发还是禁止 基于功能区实施分类指导的区域调控与管理
开发 以前协调区域发展是按照行政区经济区进行
如地带协调省际协调发达地区与欠发达地区
的协调 从经济地带格局演进来看我国先后经历
协调的对象是地区经 了沿海内地 二线三
主要追求地区之间总量与产业的均衡 总 线 三大经济
&
#
'
!
二
"
突破以PHQ为中心的惯性思维
#
强调通过 的
#
'
'
优化空间格局来实现区域协调发展
以往促进区域协调发展
济结构
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#
#
*
'
+
两大经济地带%%%*一线
'
'
#
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+
三大经济地带%%%*沿海 +
'
内地边疆
+
三大经济地带%%%*
东
&
从经济区的演
'
量均衡和产业均衡一直是我国宏观调控和区域调控 地带%%%*东部
'
中部
东北
我国也先后有不同的省区经济区划和流域
序问题以及空间失衡引致区域发展不协调问题的一 经济区划 随着城市群和大都市区的崛起以城市
个不容忽视的原因 大都市区以及 区域为主体的区域协调发展
推进形成主体功能区协调区域发展的对象是 不断推进
空间结构 通过科学确定指标体系利用遥感地理 主体功能区的提出在行政区协调地带协调
信息等空间分析技术和手段对国土空间进行客观 经济区协调城市群协调大都市市区协调等基础
和综合分析评价在分析评价基础上根据人口交 上更加细化了区域协调发展的空间单元突出了不
产业等对空间需求的预测以及对未来国土空间 同区域主体功能的差异以及发展方向和发展重点
变动趋势的分析划定各类主体功能区再根据各类 的差异从而使区域调控和管理进一步延伸到功能
主体功能区的资源环境承载能力现有开发密度和 区层面
发展潜力明确各类主体功能区的定位发展方向
开发时序
管制原则以及相应的政策配套以及绩效 调问题
推进形成主体功能区实质上是利用空间
因素作用于区域之间的功能协同
能定位明确突出的国土空间格局
突破遍地开发的开发手段
的管制手段来促进区域协调发展
以往从差距角度认识区域发展的不协调问题
导致在协调区域发展的手段和政策选择上以开发为 没能吸收相应规模人口
主导 从中央来看协调区域发展的主要导向是落 规模较小的区域却分布大量人口
后地区开发无论是输血还是造血 基本公共服务与生活
高落后地区的发展能力实现落后地区经济上的追 水平的过大差距是由于劳动人口与赡养人口的空间
从地方来看落后地区也都采取了遍地开发的 分离引起的 由于我国城乡与区域分隔的体制原
通过资源开发来缩小与发达地区的经济 因吸纳大量劳动力的地区创造了更多的经济总量
和收入从而为本区域提供更好的公共服务而转移
从差异角度来认识区域 劳动力的区域获取转移劳动力创造的收入极其有
有开发有保护 以此增加的财政税收收入几乎可以忽略不计
并不是所有的国土空 承担转移劳动力家属的基本公共服务的财政支出必
有 须在本区域进行从而使区域间公共服务差距过大
的收益和贡献会远远大 公共服务差距过大必然带来的是生活水平的差距
对于发展条件较好资源环境承 以及新一轮的劳动人口与赡养人口的空间分离以及
则要进一步集聚发展集约开 公共服务与生活水平差距的进一步拉大
特定的空间失衡
突破按照行政区组织经济的同质化管理
'
西部
的重要目标
&
而人口
'
经济与资源环境的空间均衡 部
'
中部
'
西部
'
+
四大区域板块
一直没有纳入调控的范围
#
这也是我国空间开发无 进来看
#
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群
'
* +
泛
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通
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二
推进形成主体功能区针对的区域发展不协
!
'
(
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评价
&
#
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一
特定的区域差距
(
B)
#
来重组主体功
主体功能区针对的区域发展差距
的不协调特指人口分布与经济布局失衡引致的区
有开发 域差距包括区域间人均收入的过大差距以及公共
服务与生活水平的过大差距 人均收入的过大差距
是指由于发展经济条件较好经济规模较大的区域
而发展经济条件不好经济
使区域间人均
#
属于结构性
'
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#
!
三
"
*
+
#
利用
*
#
有保护
+
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#
'
#
$
'
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#
#
#
#
其主要目的是提 PHQ与人均财力差距过大
&
#
赶
&
#
&
发展方式
#
#
差距
&
#
$
推进形成主体功能区
#
#
发展的不协调
#
采取的协调手段是
*
+
限
#
#
但
的管制手段而不是开发手段
&
间都适合并能够承载大规模的工业化和城市化
#
#
&
些生态脆弱地区的
于开发的短期收益
载能力较强的区域
*
不开发
+
#
$
'
#
#
&
发
&
! "
二
#E国土开发与建设布局不合理引起的空间失
!
四
"
#
@)
! !
王 倩 基于主体功能区的区域协调发展新思路
衡
行政壁垒和市场分割是导致产业同构
设等行为以及诱致区际冲突的重要原因也是导致
一方面 区域政策失效的重要原因 区域政策是协调区域利
另一方面也是 益的重要手段是区域协调发展最为重要的利益机
由于我国经济布局与资源分布的不协调引起的尤 制 如环境政策针对的是具有较强外部性的环境
其是改革开放以来制造业生产能力向沿海地区过分 问题但以行政区划为单位的环境管理体制造成体
集中 一些本来水资源就不丰富的地区布局耗水 制分层切块一些区域为谋本区域发展而损害其他
型产业且发展方式粗放是导致这些地区严重水资 区域利益以及阻碍环境管理的地方行为使得跨区
源短缺以及地下水超采的重要原因 大规模的能源 域环境执法难度很大难以实施差别化的环境政策
&
与资源跨区域调动增加了发展的成本也只能解决 消除行政壁垒和市场分割带来的区际冲突是推进形
暂时的问题如果不改变区域的发展内容转变发展 成主体功能区关注的又一焦点
方式将不得不为越来越多的地区进行大跨度大规
推进形成主体功能区的协调任务
模的资源调动 遍地开发导致了生态环境 形成主体功能清晰协调互动的区域发展
的恶化 不顾资源环境承载能力的遍地开发已经带 格局
来了严重的生态环境问题如耕地林地湿地等绿 基于主体功能区的区域协调发展的前提是培育
色空间锐减地下水超采导致地面沉降污染物排放 区域主体功能按照主体功能定位确定发展方向
超出环境容量水土流失荒漠化石漠化加剧生物 容和开发强度将发挥区域比较优势进一步提高到
多样性减少以致越来越多的国土空间成为不适宜 完善区域主体功能层面既尊重自然规律又尊重经
人类生存的空间 济规律统筹效率与公平的关系并有利于打破按照
空间开发无序行为引致的空间失衡 行政区进行同质化发展与同质化管理的惯性模式
农村地区盲目开发建设用地对耕地的大量占 通过鼓励要素跨区域合理流动克服行政壁垒和市
用以及乡镇企业的分散布局导致土地资源浪费耕 场分割引致的区际冲突从而形成主体功能清晰
地减少过多过快
'
重复建
大规模的能源与资源跨区域调动
北煤南运西煤东运西电东送西气东输等
是由于我国资源分布的地理不均衡
#
如南水北调
'
#
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三
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一
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同时
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内
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#
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协
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全国耕地由#CC"年的#C'B@亿 调互动的区域发展格局
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亩
#
减少到)**>年的#"')?亿亩
#
已逼近#"亿亩的 经济与资源环境的空间均衡
!
二
"
促进人口
空间失衡是现阶段区域发展不协调问题的主要
也是主体功能区战略的核心目标 针对国土
导致资源环境 开发与建设布局不合理以及空间开发无序行为引致
盲目推进城市化和城市扩张造成耕 的空间失衡推进形成主体功能区的重要任务是要
部分特大城市粗放式扩张带来诸多 城市 通过调整空间结构规范空间开发秩序管制空间开
发强度来促进人口分布经济布局和资源环境的空
间均衡促进生活空间生态空间与生产空间的空间
同质化发展与同质化管理引起的区际冲突 均衡
任何区域都要全面发展做大做强和承担所有 实现基本公共服务的均等化与生活条件的
功能的思路误区是导致一系列区际冲突的内在原 同质化
每个区域都面临着多重发展目标和任务如促 推进形成主体功能区
进经济增长与财政收入增加促进社会公平与安定 域承担不同的功能具有不同的发展内容
保护生态环境并试图在区域内兼顾这些目标与任 看必须保障所有区域和全体人民共享发展成果
务并实现区域利益最大化 这样产生的必然结果是 展成果共享的重要方面是实现基本公共服务的均等
区域发展的同质化再加上按照行政区进行的同质 化与生活条件的同质化 主体功能区缩小区域发展
化的区域管理区域之间的重复建设产业同构地 差距的重要价值取向与途径是实现基本公共服务
方保护主义市场分割等现象也就很难避免 的均等化与生活条件的同质化 同时对于问题区
行政壁垒和市场分割引起的区际冲突 域而言在现有条件下保障其享有与全国大体相当
'
*
红线+#农产品供给安全受到威胁
&
生态地区肆意
许多国土空间不 矛盾
城市地区过度开发
开发
适宜人类居住
压力越来越大
地锐减
#
导致生态系统整体功能退化
#
#
&
&
#
&
#
#
#
*
'
'
病
+&
#
'
!
三
"
特定的区际冲突
#
'
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三
#
因
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#
#
从生产角度来看不同区
#
#
#
#
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从消费来
#
#
#
发
&
#
&
#
'
'
#
'
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#
)E
#
#
@!
四川师范大学学报
!
社会科学版
"
的基本公共服务是首要任务
公共服务与这些区域的扶贫
素质提高自主发展等有着密切联系
四 推进形成主体功能区的协调途径
&
保障这些地区的基本 展建立在资源节约与环境友好基础之上
生态环境保护人口 对不同类型的主体功能区约束开发强度的重
对于优化开发区而言应提高土地
能源等的利用效率消减污染物排放与降低能
水耗大量进口能源与矿产资源并保护好生态
重点开发区要加快转变经济发展方式加大
限制开发区要加大生态环境建
保护优先点状开发禁止开发区
城乡之间的多元互补以及功能 严格禁止不符合主体功能定位的开发活动
要加强空间发展合作在不同 加强空间管治促进区际利益协调
层面的空间发展合作中区域层面的合作位于承上 区域协调发展在一定程度上存在市场交换与政
启下的核心位置而边界区域的合作更为重要比如 府自上而下调控的双重失灵区域协调发展需要引
行政区之间毗邻区域的 入制度创新能力建设且在多元化的社会中需要政
是发展协调的空间关系的重点 社会与市场的合作 而通过多元参与的对话
约束开发强度形成合理的空间开发秩序 调与合作以达到最大程度动员社会资源的管治方
受制于国土 式更加适应区域协调发展的制度创新和管理要求
受制于资源环境的承 空间管治是建立在政府与市场基础之上作为政府
以弥补政府与市场在某些调控
主体功能区管治的基本原则是
市场主导政府推动与社会参与
公平竞争优势互补互惠互利多边协调
能源开发强 联动发展 根据这一原则主体功能区管治应主要
明确主体功能区与周边及相邻区域空间的协调
这个地区可选择的开发 及主体功能区内部不同层次区域空间的协调协调
的重点是基础设施的共建共享与生态环境的建设
采取多项举措推进基本公共服务均等化
&
#
'
'
#
'
&
点应有所不同
&
#
'
水
'
#
!
!
一
"
注重空间整体协调
空间整合需要建立一个均衡的空间结构战略
来为区域协调发展提供有利的制度设计 首先
加强各类规划的空间合作以及政策的空间整合
要加强区域之间
上的相互依赖第三
#
强化空间整合
耗
空间
'
#
#
#
$
#
#
&
#
要 资源环境保护力度
$
#
$
其 设与修复力度
#
#
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#
应
次
#
'
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#
#
!
三
"
#
#
#
#
#
位于同一流域区域的合作
'
#
合作
#
&
府
'
&
'
协
!
二
"
#
#
开发活动作为一种人类经济活动
#
#
&
空间上的自然生态资源约束
#
#
载能力
&
因此
#
一个地区的开发强度表现为这个区 与市场手段的补充
#
域资源消耗量与资源总量的比值
#
可以用公式表示 与协调领域的不足
&
为
,HgL3Z&其中#H表示开发强度#L表示资源消 整体利益优先
#
'
#
统
耗量#Z表示资源总量
&
按照资源类型
水资源开发强度
环境容量开发强度等类型
很显然如果 一定
途径有
#
开发强度可 一开放
#
#
#
#
#
以分为国土开发强度
'
'
&
#
度
'
&
#
以
#
H
#
#
,
&
!
#"扩大资源总量
#
增加Z&通过生态环境恢复
!
四
"
#
和建设
径可以有力地促进可持续发展
容量扩大需要的时间比较长
增加Z&通过贸易或是资源输送 主体功能的培育以及在区域经济关系中的谈判地
来促进资源的流动来缓解资源约束 这条途 位依赖于特色经济的发展依赖于适宜性的特色产
径的实现有赖于与其它国家建立资源贸易关系有 业 特色经济的发展要结合限制和禁止开发区经
赖于国内市场统一与资源输送工程的建设 资源输 济发展方式转变与结构调整来进行不断挖掘特色
送工程耗资巨大且只适合于可流动资源不宜大规 和创新特色降低当地居民对资源的绝对依赖将限
模进行
#
扩大资源环境容量
#
从而缓解约束
但生态恢复与环境
&
这条途
#E发展特色经济
#
限制开发区和禁止开发区的居民不可能单靠财
政转移支付以及救助来致富这些区域的发展区域
&
#
'
!
)"促进流动#
工程
#
#
&
#
#
#
#
&
#
&
#
#
#
#
#
&
制和禁止开发区的发展引入到与整个生态系统保护
!
!"集约利用
#
减小L&通过转变经济发展方 相一致的方向
&
式
#
节约和集约利用资源
#
提高资源利用效率
生态效益和社会效益
&
这条
是比
)E适度转移人口
推进形成主体功能区
&
途径能够统筹经济效益
较现实的选择
'
#
#
需要转移的人口量比较
人口转移的基本原则是
且以引导为主推进人口自愿
&
人口转移的目标要优先考虑生态保护与恢复
其次才是均衡生活条件目标 人口转移要分
&
大
#
应是一个长期的过程
!B"多管齐下
用效率保护生态环境
&
转变经济发展方式
#
提高资源环境承载力
#
提高资源利 因地制宜
'
量力而行
#
#
#
#
并促 转移
进资源要素合理的跨区域流动
@B
#
从而使区域经济发 目标
#
&
! !
王 倩 基于主体功能区的区域协调发展新思路
类引导
年轻人
移人口和本地发展能力的环境维护人员
代人应通过教育移民等方式引导他们走出去
完善财政转移支付制度
从推进形成主体功能区角度来看
政转移支付中体现基本公共服务均等化目标的一般 主要依靠企业所得税收入的增长
性转移支付规模过小而需要补偿的限制与禁止开 量部分用于一般性转移支付并逐步取消税收返还
#
发区域较大还远远不能实现区域间人均财力和基 清理并规范专项转移支付 借鉴国外财政转移支付
本公共服务水平的均等化 推进形成主体功能区 制度中明确的中央地方职责与税种划分建立规范
必须增加一般性转移支付比重在一般性转移支付 的财政转移支付制度
#
如对于老年人
应通过教育转化为具有外地就业能力的转 素或测算因子
对于第三 的补偿比例和转移支付系数
综合的生态修复转移支付标准并使其制度化
E
针对限制和禁止开发区域的一般性转移支付资金稳
我国现行财 定增长机制 目前我国一般性转移支付的长期增长
应将税收返还增
#
应通过养老自然减少
$
对于 资金分配计算方法中加入体现主体功能区的测算因
提高中央对这两类区域的财力缺口
同时应该设置更为
建立
#
#
#
$
&
#
#
#
&
#
!
#
&
#
#
#
#
&
&
#
#
#
&
参考文献
!
(
#)第十届全国人民代表大会第四次会议
'
中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要(1)')**>D*!D#B'
规划战略研究(G)'北京北京科学技术出版社#)**@'
!)国务院关于编制全国主体功能区规划的意见(1)'国发()**?))#
(
))马凯'*十一五
+
,
(
号
#)**?D*?D)>'
(
B)国务院西部地区开发领导小组办公室 生态功能区划技术暂行规程(1)')**)D*?D!*#)**)D*CD*#'
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国家环境保护总局
'
(
@)姜安印
'
主体功能区
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区域发展理论新境界和实践新格局(+)'开发研究#)**?#!)",#BD#?'
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8-72389/.=&272.W3%.=2:2%."98`,/&2U/:2%./9[8&&'
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S/38W%78-./.38
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9
7
9
"
责任编辑#刘萍萍$
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（已满）