第38卷第3期
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011年5月
四川师范大学学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.38,No.3
May,2011
利益集团的政府俘获、
行政腐败与高行政成本
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2
李琼,徐彬
(1ꢀ华中科技大学经济学院,武汉430074;2ꢀ湖北工业大学经济与政法学院,武汉430068)
摘要:行政权力由集权走向分权,强化了地方政府的作用,地方政府成为利益集团的俘获对象。在转型过程
中,利益集团的政府俘获手段不断翻新,政府官员借机获取利益,以获得地方政府运行所需要的资金。利益集团与
地方政府的“合谋”导致了行政腐败和高行政成本,在一定程度上严重影响到政府形象,也从根本上影响到地方经
济与社会的可持续发展,需要采取相应措施规制地方政府俘获。
关键词:利益集团;行政腐败;政府俘获;行政成本
中图分类号:F121 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2011)03-0086-06
通常,人们将系统性腐败归结为监控不力、惩治不严,将行政成本居高不下的原因归结为机构臃肿、公务
消费浪费严重、行政开支缺乏透明性及行政腐败等。以上分析不无道理,但仅止于此是不够的。研究表明,
以上两类现象高度相关,其接点就是利益集团的政府俘获(StateCapture)行为。
政府俘获是指利益集团通过各种手段影响政府决策,促成政府制定出有利于特定利益集团的法律、政策
和规章的行为。政府被俘获后,公权被私用,产生不作为或乱作为的消极腐败现象;政府获得的俘获收益,或
者转化为官员的个人贿赂,或者转化为政府预算外行政费用,成为集体腐败的“培养基”和行政成本监控的盲
点,进而成为高行政成本的“发动机”。在转型经济中,政府俘获发生的频率较高,尤其是地方政府最容易成
为利益集团俘获的对象。政府俘获衍生腐败和高行政成本的现象,是转型经济体必须面对的重大问题。
一
分税制前后地方政府行为逻辑变化
[1]
在计划经济时代,地方政府是“政治适应型全能政府” ,严格遵从“命令—执行”的行为准则。中央政府
通常根据地方政府响应命令的时间和完成状况评价其绩效,地方政府自身的私利动机,既无实现的制度空
间,甚至根本就不存在这样的私利诉求。
我国经济转型一直沿着行政性分权的方向展开。伴随着角色和职能的转变,地方政府的权力增加了,自
[2]
利动机被激活,“地方政府自主性”空间得以拓展,其行为逻辑发生了巨大变化。与之相呼应,中央政府评
判地方政府的标准也发生了变化。以上两个变化互为因果,使得地方政府行为逻辑在变迁中发生变异。
以分税制为界,我国地方政府行为逻辑分为两个阶段。
收稿日期:2011-03-31
基金项目:国家社科基金项目“转型后期成本分摊的社会公正性与经济合理性的耦合机制研究”(编号:08BJL055)的阶段性研
究成果。
作者简介:李琼(1976—),女,湖北洪湖人,华中科技大学经济学院博士生,湖北工业大学经济与政法学院副教授;
徐彬(1964—),男,湖北新洲人,经济学博士,湖北工业大学经济与政法学院教授。
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李
琼
徐
彬
利益集团的政府俘获、行政腐败与高行政成本
第一阶段,从1978年经济体制改革开始启动到1994年分税制改革以前,地方政府遵守“向上伸手要
钱—依钱办事”的行为逻辑。由于地方政府可以向中央政府伸手要钱,于是,出现了地方政府俘获中央政府
的现象。地方政府向中央政府要钱的名目繁多,手段各异,效果明显(从地方政府的角度考量)。从上世纪
①
0年代开始,地方政府“驻京办”因时而变,逐渐演化为“跑部进京”的据点,进而成为滋生腐败的温床。为
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了更多地获得中央财政的支持,地方政府通常采取多项工程同时开工,以“半拉子工程”要挟主管部委,逼迫
中央财政拨付续建经费。这些做法直接导致了乱铺摊子、重复建设、大量工程成为“胡子工程”等严重后果,
这就埋下了90年代中期出现“投资需求拉动型”通货膨胀的种子。值得注意的是,此时地方政府并没有向下
索要建设资金,原因有二:一是地方政府的事权是柔性的,财政收入相对于事权而言是充足的,据资料显示,
1
980—1993年,地方政府财政收入占全国财政收入的比重平均为68.4%,地方政府财政支出占全国财政支
出的比重平均为59.0%;二是地方企业和民众收入较低,不具备被俘获的基本条件。
第二阶段,1994年分税制实施至今,地方政府遵守“横向竞争—向下伸手筹钱”的行为逻辑。分税制实
②
施以后,预算约束硬化,地方政府与中央政府的关系趋于规范。由于存在巨大的资金缺口,地方政府与辖
区内企业及民众的关系变得复杂起来。1993年,地方财政收入在全国财政收入的比重是78%,1994年就下
③
降到44.3% ,而地方财政支出却占到全国财政总支出的70%左右,2008年更是达到78.7%。为了弥补建
④
设资金缺口、支撑巨额的行政开支,1994—1998年,“三乱”之风骤起、拖欠之风盛行。2003年以来,高价拍
卖土地成为地方政府解决资金缺口的惯用手法。2002年地方财政尚没有专项收入,而2008年地方财政的
专项收入就高达1353.45亿元,可见,土地出售收入已经成为地方财政收入的一个重要来源。
由于以上两类方法并不具有可持续性,因此,地方政府与企业“同舟共济”成为必然的选择。下文将详细
描述地方政府与企业的合作博弈过程。
二
地方政府与企业的合作博弈过程
通过以上的分析,可以概括出如下结论。
第一,经济转型时期,地方政府被俘获存在现实的基础。
⑤
在行政分权的改革思路下,地方政府由权力需求者变为权力供给者,甚至演变为权力的售卖者,地方
政府具备与利益集团进行权钱交易的条件,此其一。其二,分权制实施以后,地方政府的事权不断增加,财权
⑥
增加却十分困难,弥补地方财政缺口的方法除了通过“三乱”筹集资金外,就只能借助利益集团的“帮助”,
采取的方式包括提供各种优惠政策、廉价出让土地、为某些企业提供特殊庇护等等。
进一步研究发现,经济转型赋予地方政府越来越多的经济职能。其中,无论是对地方经济社会发展,还
是对政府官员而言,GDP都是刚性指标———GDP既是政府其他职能实现的条件,也是政府官员职位晋升的
指针。在GDP竞争的推动下,地方政府的自利动机被激活,希望持续获得利益集团支持的愿望正好暗合了
利益集团的政府俘获动机,于是,地方政府与利益集团之间存在“合谋”的基础。
第二,地方官员的自利性是利益集团政府俘获成功的必要条件。
在渐进式转型中,行政体系的权利逐渐减小,政府官员体制内收益逐渐下降,必然要求体制外的补偿,于
是,官员主动索贿、无节制的职务消费成为最常用的补偿手段。在索贿与职务消费的风险权衡中,后者显然
更加稳妥,因此,无节制的职务消费成为一种“流行病”。这正是高行政成本的病根所在。而要持续地维持这
种病态的时尚,就必须不断地向利益集团出售手中的权力。于是,地方政府官员主动与企业结盟,甚至为黑
恶势力出谋划策,帮助他们实现政府俘获的愿望。
第三,地方政府与利益集团的合作博弈。
[3]
由于一切公共品都是稀缺的,最终分配也不是均等的,因而利益集团俘获政府存在现实的必要性。当
某些利益集团的俘获行为获得额外收益时,其他利益集团会认识到将资源投入政治组织是符合经济理性的,
[4]
因而纷纷仿效。在信息不对称和信息成本存在的条件下,地方政府将利益集团的诉求作为决策的主要依
⑦
据,这也符合“抓中心工作”、“为改革保驾护航”的政府职责。如果考虑到地方政府的自利动机,以及利益
[5ꢁ7]
集团搭建的社会网络对政府决策的无孔不入的影响 ,地方政府与利益集团的合作基础就是真实的,利益
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[8]
集团成为政治决策过程的一部分,这也成为政府决策中的常态。
在地方政府的决策中,企业特别是有影响的企业是不可忽视的利益集团。在此,以地方政府与企业之间
的合作博弈描述地方政府与利益集团的博弈过程。分税制厘清了地方政府的财权和事权,且阻断了地方政
府向中央财政伸手的通道,于是,弥补地方财政缺口,只能寄希望于地方企业的快速发展。地方企业正好利
用地方政府对其有所求的软肋,给地方政府施加压力,为企业争取良好的发展环境。既然利益集团和地方政
府相互妥协会使双方都获利,所以,企业和政府之间就会形成合作博弈的态势。表1简要描述了地方政府与
企业之间的博弈状况。
表1ꢀ地方政府与企业的合作博弈
地方政府
愿望
企业(利益集团)诉求
合作协议(合作方式)
将特定企业确定为重点支持的友好企业;
地方政府减免友好企业税费;
企业主参与到政府决策中,主张自己的权利;
运用行政手段阻止竞争者和替代者进入;
在政府采购中帮助友好企业。
良好的基础设施;
促进地方企业被列为区域内同类企业的重点支持企业;
企业发展在市场竞争中打败对手,居于同行业领先地位;
在产品营销上得到政府的支持。
国税和地税的征缴,采取双重标准,将部分税收留在企业内;
以评比、验收、摊派等方式收取“企业租”,对友好企业的违规
行为听之任之,变相收取保护费;
地方政府直接参与企业的经营行为,同时为其他企业进入设
置门槛,维护其高额利润。
弥补建设企业希望有一个良好的融资环境;
资金缺口企业期盼各种税费减免。
补充行政政府帮助企业分担社会负担;
事业经费提高办事效率,节约企业成本;
企业赞助政府的公务活动,慰问政府部门及官员,政府表彰企
业的“义举”,向外推介企业。
满足官员寻找“代理人”,以便在具体的运作中为企业提
个人需要供细节帮助。
企业贿赂政府官员,受贿官员成为企业的保护伞和代言人。
第四,政府俘获不同于一般意义上的行政腐败。政府俘获的重点对象不是政府官员个人,而是政府机
构,采用的“交易”手段比较隐蔽,通常借用一些合法的形式。合作博弈产生的合作剩余在企业和政府之间根
据各自讨价还价的能力进行分配,所以,政府俘获只是产生了财富转移的后果,而不一定导致社会福利净损
失,因而在短期内不易被发现。从长期来看,由于利益集团“将自己的偏好变成整个市场经济博弈规则的基
[9]
础,创造大量可能为特定部门和个人产生高度垄断收益的政策和制度扭曲” ,政府俘获的效果是长远的,因
此产生的巨大社会成本代价由政府和社会公众承担,其负面影响也将是深远的———政策基点的偏差,轻则导
致政府信任逐渐下降,重则导致政权倾覆。
三
地方政府俘获的衍生物:行政腐败与高行政成本
从政府的角度看,政府俘获行为最直接的效应就是政府的行政行为得到了利益集团的配合和资助,行政
目标得以实现;一些政府官员借此机会得到晋升,获得了丰厚的收益。从利益集团的角度看,利益集团不仅
占用了较多的公共资源,获得了稳定的获利空间,而且为企业长远的发展搭建了平台。如果说这些直接的后
果还多少符合地方政府及利益集团的某种“理性”的话,那么,政府俘获行为衍生出来的问题就没有合理的因
子了。在众多的衍生问题中,行政腐败和高行政成本最引人关注。
第一,政府创租的主要目的是为了弥补市场功能的缺陷,但其设租偏好却受到任职期内政绩最大化和收
入最大化意识的影响,多元化的目标为利益集团创造了广阔的寻租空间。利益集团为获得租金,赎买权利而
向地方政府“进贡”,这些“贡献”大部分进入政府部门的小金库,进而转化为向高一级政府或同级其他部门赎
买权利的资金和本部门的集体福利。如果一个利益集团的“进贡”活动取得成功,其利润就会增加,职工待遇
会随之改善。其他利益集团意识到,除非采取相同的“进贡”行为,否则无论怎样努力,也不可能与其竞争。
⑧
[10]
于是,一个腐败衍生多个腐败,一人腐败衍生集体腐败,是为“系统性腐败” 。系统性腐败是制度内生的
腐败,其制度根基正是企业的政府俘获行为。
第二,分税制后,地方政府本级财政收入并不充足,要弥补行政成本缺口,就必须依靠巨额的预算外收
⑨
入(见图1)。由于监控失效,预算外资金成为高行政成本的“发动机”。由于预算内支出是事前确定的,需
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利益集团的政府俘获、行政腐败与高行政成本
要得到人民代表大会的和上级政府的批准,而预算外支出通常都是事后反应,所以地方政府在事前就拥有对
预算外支出的支配权。随着经济的发展,预算外行政管理支出比预算内行政管理支出膨胀得更快,而且预算
[11]
外支出的效率明显低于预算内支出的效率 。我国是世界上行政成本最高的国家,目前,财政部无法知晓
⑩
各级政府的“三公”支出(公车消费、公费出国、公务接待费)的具体数额,更无法监控“三公”支出。“三公”
支出超标直接导致行政成本居高不下,不仅如此,它还在极大程度上损害政府的形象,降低政府的威信,增加
民众负担,进而使转型的实施成本增加。
图1ꢀ地方政府财政收支情况
第三,政府俘获挤出地方政府公共服务投资,进而影响到其发展速度。地方政府被特定企业俘获后,政
府为特定企业的服务职能被强化,相应地,政府的公共服务职能被弱化,甚至出现了不惜牺牲其他企业和社
会公众利益讨好特定企业的怪现象,负面影响巨大。地方政府将有限的资源(包括政策资源和其他经济资
源)为特定企业保驾护航,却不愿意为所有企业平等地提供所必需的公共品。利益集团频繁的政治投资,不
仅不断强化了上文提到的负面影响,而且导致受到特殊政策保护(如设置较高的准入门槛,阻止其他企业进
入)的企业创新动力和能力不断衰减。政府公共服务投资的减少,直接影响到当地的投资环境,导致其他企
业的资本撤离,对区域经济发展产生不良后果。
第四,政府俘获扭曲了公平竞争的市场环境,抑制企业创新能力的发展。由于通过政府俘获能够获得可
靠的产权保护、政府公共品的优先保障和其他竞争优势来攫取高额利润,所以利益集团竞相凭借“关系”而不
是创新能力来俘获政府,企业间的政府俘获竞争导致资源不断向少数利益集团集中,政府以此获得的“酬谢
费”和“赞助费”越来越多,腐败问题也就有了“自强化”趋势。
四
规制地方政府俘获的基本思路
控制过高的行政成本、杜绝腐败,既是经济发展的需要,也是转变政府形象的需要。
第一,规范政企关系,实现地方政府与企业的理性“分割”。
如上所述,地方政府与企业之间存在共同的利益基础,不可能彻底分割。地方政府与企业之间的理性分
割,要求地方政府做到:(1)按照“公权共用”的原则分配公共品,避免公共权力配置的片面市场化(按“价高者
得”的原则“拍卖”公共服务),做到对区域内企业一视同仁;(2)破除行政壁垒,取消对区域内企业的行政性保
护,容许区域外企业自由进入,培育充分竞争的市场环境;(3)全面清理地方政策、法规,制定符合市场经济要
求和地方经济与社会发展需要的法律、法规和行业规范;(4)坚决杜绝政府官员参与企业资本运作和企业管
理活动的现象。地方政府与企业的理性“分割”,必然减少企业实施政府俘获战略的可能性及收益,这对引导
企业提升竞争实力和整肃吏治都具有深远的意义。
第二,地方决策机制的进一步科学化。
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[12]
[13]
[14]
[15]
从理论上讲,加强代理人监督 、推行“标尺竞争” 、实行问责制 、分散任务 、提高报酬等都具有
减少政府俘获机会的功效,尽管有些手段也是高成本的。
地方政府的决策依据主要来自上位的法律法规,长期流行的行政法令和惯例甚至地方党政领导的偏好,
[16]
都有可能上升为地方政策 。从决策依据到程序上规范地方政府决策,需要强化如下环节。(1)允许公众
广泛参与政府决策。由于政府俘获与公民自由之间呈倒“U”型关系,随着公民自由的扩大,政府俘获会明显
[17]
减少 。转型后期需要扩大民众自由权利,提高决策过程的透明度。(2)培育社会中介组织,解决普通民众
代表权不够的问题。在特殊利益集团已经初步形成的情况下,增加普通民众的投票权是一个有效的措施,其
价值在于“稀释”利益集团对决策的影响力;更为有效的策略是,鼓励普通民众组建民间团体,相对集中地表
述自身的诉求。地方政府要竭力培育社会中介组织(如商会、同业者协会等),增加其“话语权”,与既有的利
益集团相互牵制,使地方政府决策的基础更具有普适价值。(3)合理设置各利益相关者的权重。地方政府的
决策通常涉及到政府主管部门、普通(重点)企业股东、咨询专家、民众(消费者)等多个利益相关者。在实际
操作中,政府主管部门、重点企业(利益集团)的意见被充分尊重,其他普通企业、咨询专家的权重系数较低,
民众(消费者)的意见被忽视。这种一边倒的权重系数设置,使得利益集团利用合法的手段俘获政府成为可
能,如果利益集团采取措施操纵决策投票过程(如收买政府官员和咨询专家、干预民意代表选拔、插手计票工
作等等),政府决策演化成利益集团的“内部决策”的现象就会发生。
第三,地方政府政治筹资管制。
无论是在地方政府选举中,还是地方政府运行中,收受来自企业的“非正常给付”(这里统称为政治筹资)
ꢃꢂ췍
的行为并不少见。如何管制地方政府的政治筹资,还是一个盲点。“好贪官”的出现是制度监控盲点存在
췍ꢂꢄ
ꢅꢂ췍
的现实表现。在此,台湾的《政治献金法》为我们提供了解决问题的思路。目前,要对公务员进行公共政策
教育,形成规制政治融资的法律架构,设立监督金钱和政治边界的标准,增加公务员对政府俘获风险的认识。
第四,优化地方政府行政绩效考量指标体系。
GDP增长率是评价地方政府绩效的基础指标,但绝不是最重要的指标,更不是唯一的指标。“无发展的
增长”理论为以上判断做出了注解。实际上,全面评价地方政府绩效,需要考量其依法行政能力、公务员队伍
素质、提供公共服务、促进经济发展、维护社会稳定等五个方面的状况。目前,考量地方政府绩效,需要考察
恩格尔系数、基尼系数、社会保障网络覆盖面和贫困发生率的变化状况与结构;教育科技投入、公共卫生投入
和环保投入的比重及其运行效果;公务员服务民众的效率和水平;公务员廉洁自律能力和学习能力;等等。
由于以上许多考量指标是面向民众且侧重行政过程的,这就会对引导地方政府以民为本、依法行政具有积极
作用,从而有利于减少政府俘获现象发生的概率。
最后,要加强对政府官员的教育和引导。要构筑反腐败的思想篱笆,倡导节约,做到依法行政、廉洁行
政,不断提高行政效率。有关此类研究的著述很多,在此不再赘述。
注释:
①
据不完全统计,副省级以上单位的驻京办有52家,市级单位驻京办520家,县级单位驻京办5000余家。加上各级(主要是
省)政府职能部门及各类开发区管委会设的联络处(或办事处)、各种协会、国有企业和大学的联络处,各种驻京机构超过1
万家。
②
2008年,地方本级财政支出占全国财政支出78.6%,比1994年提高11%;地方本级财政收入占全国财政收入的46ꢀ7%,比
1
994年下降31ꢀ3%。虽然通过税收返还和转移支付,地方政府财政缺口仍然很大。
③
如未作说明,文中数据均根据历年《中国统计年鉴》整理所得。
④
1994ꢁ1998年,各级政府乱集资、乱批设金融机构和乱办金融业务,“三乱”现象严重,到1998年政府整顿金融“三乱”后戛
然而止。通过金融渠道弥补财政支出缺口被堵塞后,拖欠民工工资、拖欠工程款、政策性亏损挂账及社会养老、医疗、失业
保险欠债等等,成为地方政府融资新形式。2003年后,房地产市场快速发展,土地收益大幅增加,地方政府获得卖地财政的
支撑。
⑤
地方政府仍然需要向中央政府索要权力,但是与计划经济时代不同的是,地方政府不再是简单地将资源配置到具体的项目
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利益集团的政府俘获、行政腐败与高行政成本
上,而是根据新的原则重新分配资源。资源分配的原则或者是对地方GDP增长有利,或者是对掌控资源的政府官员有利。
此乃非法形式,容易激起反抗;上世纪80年代风行一时,目前得到部分遏制。
⑥
⑦
地方政府的自利性包含两个层面:一是政府官员的自利动机,或者称为政府官员的个人主义动机;二是地方政府的“本位主
义”动机。在自利动机的驱使下,地方政府具有掠夺性和被俘获的可能性(甚至可以说是必要性),政府俘获可以理解为最隐
蔽政府掠夺方式。
⑧
卡内基梅隆基金会的裴敏欣(1999)对中国腐败的经济成本作了估计,按照七种腐败类型,包括政府采购中的回扣,建筑合同
中的回扣,官员参与或支持走私所造成的关税损失,国有企业的逃税,公款私存所损失的利息,被发现的预算外资金的非法
使用,公共娱乐,合计腐败总经济成本为3430亿元,占GDP比重的4.79%。这一估计还不包括滥用行政权利所造成的损
失,如正式宴会、公车和电话私用、超标准住房、未被发现的贿赂和对国家财产的侵占。
⑨
1993ꢁ1996年的预算外资金收入范围分别有所调整,与以前各年不可比。从1997年起,预算外资金收入不包括纳入预算
内管理的政府性基金(收费)。从2004年起,预算外资金收入为财政预算外专户收入。1994年的分税制将地方国有企业的
利润留存从地方政府预算外收入中划拨出来,地方国有企业的预算独立出来,由财政部直接支配,所以,1994年地方政府的
预算外收支下降。1997年,中央政府规定将13项政府基金从预算外划归到预算内管理,但地方政府仍然对其有控制权,所
以,1997年地方政府的预算外收支再次下降。
⑩
据分析,中国每年“三公”消费高达9000亿元。而据财政部、发改委、统计局联合调研,中国政府公务用车(不包括医院、学
校、国企、军队以及超编配车),每年花费1500ꢁ2000亿元,加上公款吃喝和公款出国,“三公消费”将占全国财政总收入的
2
0%以上。
췍ꢂꢃ我国大陆只在党的纪律处分条例、刑法和选举法中作出了不能贿选、禁止在公务活动中借机敛财等原则规定,规制的重点
放在如何杜绝腐败上,对涉案资金的使用上并没有具体的规定。
췍ꢂꢄ河南省政协原副主席、洛阳原市委书记孙善武受贿910万余元被起诉。对于这样一个标准的贪官,却有不少当地民众在网
络上为其“喊冤”,并称其为“好贪官”。
췍ꢂꢅ政治献金是指政党组织或候选人个人从本国公民及团体那里接受的政治捐款,《政治献金法》对政治捐献、筹资披露、游说
限制、利益冲突和资产申报等领域进行管制,对规制政府的政治筹资行为发挥了作用。
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[责任编辑:刘萍萍]
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