第４０ 卷第６ 期
２０１３ 年１１ 月
四川师范大学学报（社会科学版）
Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｉｃｈｕａｎ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ （Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎ）
Ｖｏｌ．４０，Ｎｏ．６
Ｎｏｖｅｍｂｅｒ，２０１３
进步运动时期
美国市政管理的企业化改革
张ꢀ 卫ꢀ 国
（
厦门大学美国史研究所，福建厦门３６１００５）
ꢀ
ꢀ 摘要：进步运动期间，美国出现了众多改革，市政改革在其中占有重要地位。 在驱逐“城市老板”的同时，市政
体制不断创新，强市长制、城市委员会制和城市经理制三大市政体制相继诞生并逐步确立。 此次市政改革借鉴了
大企业的卓越管理模式，在体制设计上效仿现代企业制度，深刻体现了企业化管理思想，契合了社会上下对经济与
效率理念的信奉和追求，对当时及后世美国城市治理产生了重要而深远的影响。
关键词：进步运动；市政管理；企业化改革；城市经理制
中图分类号：Ｆ２９０ꢀ 文献标志码：Ａꢀ 文章编号：１０００⁃５３１５（２０１３）０６⁃００８８⁃０８
ꢀ
美国进步运动发生在１９ 世纪末２０ 世纪初，是以
方面，强议会—弱市长的“议会政府”式结构一直占
据主导，市政管理权力主要掌握在由分区选举出的
议员组成的一院制市议会手里，市议会集立法、司
法、行政权于一体，市长由市议会或州长任命，不是
民选官员，无权否决议会决议，也无官员任免权。 在
管理内容方面，绝大多数城市没有统一的供水、排
污、照明、卫生等基础设施，公共服务十分匮乏。 在
整个１９ 世纪，城市政府一点一点地增加自己的责任
和职能，在市议会中逐渐成立了一些专门处理某方
面市政事务的专门委员会或理事会，到进步运动之
市政改革前，每个城市都有一大堆五花八门的专门
委员会或理事会，分管给排水、警察治安、卫生健康
等服务项目。 由于没有明确而统一的组织机构图，
想要弄清楚每个城市市政管理的具体运作是一件极
城市为中心的社会改革运动。 世纪之交的美国，工
业化和城市化迅猛推进，人口、资源逐渐向城市集
中，城市在社会生活中跃居首要地位，而原有市政管
理模式却明显滞后，远远不能满足时代发展要求，迫
切需要改革。 在企业界领袖和专业人士带领下，美
国市政改革此起彼伏，改革者们提出了四条极具针
对性的纲领，都得到较好落实：主张地方自治；增加
行政部门权限；改革选举程序和选举方法；市政管理
企业化。 经过改革，三大市政管理体制诞生并逐步
得以确立，尤其是以城市经理制为代表的市政新体
制参照了现代企业制度，深刻体现了企业化管理思
想，至今依然具有强大生命力。
一ꢀ 市政旧体制与管理新问题
［
１］８７
由于美国宪法对州以下的地方政府只字未提，
城市管理在全国范围内缺少统一原则，其实际运行
主要袭用殖民地时期以来的老传统，市政管理的内
容、方式和体制长期没有引起足够重视，直到进步运
动之前一直具有浓厚的自由放任色彩。 在市政体制
其困难的事情，市民监督更是无从谈起
。
直到１８７０ 年之前，美国城镇数量有限，城市规
模较小、人口较少，城市在国家社会生活中的重要性
也相对有限，同农业时代商业城市生活的相对简单
性相对应，粗放式的市政管理模式并未显露出重大
收稿日期：２０１２⁃１０⁃０１
作者简介：张卫国（１９８１—），男，山东济宁人，厦门大学人文学院美国史研究所博士，主要研究领域为美国史、城市史。
８８
张卫国ꢀ 进步运动时期美国市政管理的企业化改革
不妥。 自１８７０ 年开始，美国进入长达半个多世纪的
盈亏的经济人身份决定了在残酷的市场竞争环境
下，只有跟上时代发展步伐，抓住机遇主动变革，采
用最先进的管理方法，对市场变化做出快速反应，才
能在激烈的市场竞争中存活下来。 事实证明，成功
的企业无不历经淘汰筛选，运转效率极佳。 这一时
期，以“经理式公司”为典型代表的现代企业制度得
以确立，其突出特点是资本所有权与经营权相对分
离，经营管理专业化，这些经验具有巨大价值。 与经
济、高效的企业管理相比，市政管理在同时期却相形
见绌，这促使人们转向企业经验中去寻找城市的出
路。 积极倡导市政改革的人们几乎一致发现，大企
业卓有成效的管理极富魅力，应当借鉴来指导市政
改革，由是城市管理借鉴企业模式顺理成章。
工业化、城市化高峰期，工业化吸引大量人口聚集城
市，到１９２０ 年城市人口达到５１．２％，标志着美国“由
农村搬入城市”，成为城市化国家。 城市在国家政
治、经济和社会生活中的地位越来越重要，城市管理
变得举足轻重，但是，延续已久的市政管理模式却明
显滞后，远远不能适应城市发展需求。 １８７０ 年至
１９２０ 年，高速工业化和经济繁荣吸引了２５００ 多万
海外人口移居美国，仅１９０１ 年至１９１０ 年十年间便
有８７０ 万之多，新移民绝大多数进入城市谋生，在
１８６０ 年至１８９０ 年间占城市新增人口过半。 由于他
们主要来自东欧、南欧农村，受教育程度普遍较低，
几乎不懂英语，很难适应美国城市生活，大多沦为城
市贫困人口，城市负担加重了，而陈旧的市政管理却
无法满足新需求。 体制不健全和管理缺位给投机政
客僭权以可乘之机，他们用小恩小惠获取移民好感，
骗取大量选票，并借助政党支持，摇身变为把持市政
的“城市老板”（Ｃｉｔｙ Ｂｏｓｓ）。 他们要么亲自出面组
织，要么幕后操纵，在市议会中组成小集团，操纵党
派机器管理城市事务，并通过政党势力在州议会中
对城市事务进行干预，美国城市进入历史上臭名昭
著的“影子政府”时期。 城市老板利用手中权力到
处安插亲信，通过操控工程发包和特许经营，进行黑
幕交易和利益分赃，各地城市充斥着严重的腐败、浪
费现象，市民利益遭到践踏。 对此，美国著名历史学
家安德鲁·怀特尖锐批评道：“美国的城市政府是
基督教世界中最糟糕的政府———最奢侈、最腐败、最
对科学与效率原则的普遍推崇也为市政改革提
供了理论支持。 处在工业化高潮期的美国，社会上
下普遍推崇经济与效率原则，一场经济与效率运动
由企业界逐步扩展至社会各领域。 在市政改革头几
年，经济与效率成为好政府的代名词，甚至被看作社
会治理的福音、百试不爽的真理。 １８９４ 年，西奥
多·罗斯福总统在一次发言中说：“我有两条真理
想要奉送改革者们……第一条是道德；另一条是效
率……我觉得关于道德没必要再做强调了，但我认
为很有必要向你们强调一下实用与效率原则”，显
［
５］１４４
然，他希望改革能够很好地贯彻效率原则
。 很
快，效率原则便在轰轰烈烈的科学管理运动中得以
贯彻。 １９１１ 年，美国工程师弗雷德里克·泰勒发表
文章《效率的福音》，同年出版的《科学管理原理》一
书，提出计划职能同执行职能相分离原则，强调应重
视科学知识和调查研究，在历史上首次使管理从经
验层面上升为科学。 泰勒说：“科学管理的基本原
理适用于人类的一切活动———从最简单的个人行动
到需要最繁复合作的巨型企业的工作”，“无论何时
何地，只要正确应用这些原理，都会产生十分惊人的
［
２］３６５
无能。”
著名学者、英国驻美大使布莱斯勋爵对
其症结更是一针见血：“决不能想当然地认为城市
老板及其党羽全是邪恶之辈，他们只不过是那种体
制的产物，他们的德行无非是由其所处的环境所决
［
３］１９１
定的。”
城市发展若此，体制改革势在必行。
二ꢀ 市政改革的理论基础和组织准备
［
６］７
进步运动轰轰烈烈，市政改革蓄势待发，此次改
革有着深刻的思想基础与组织准备。 １９ 世纪最后
效果” 。 在泰勒及其追随者甘特、吉尔布雷斯等
人的倡导下，到２０ 世纪一二十年代，科学管理运动
跃出工厂大门，盛行于社会各领域，“采用企业的行
政官僚制度处理社会及政治事务，这种想法到１９１７
年时已经根深蒂固了。 商界精英们纷纷倡议，将效
率理念以及在科层官僚制中采用的专家知识，应用
２５ 年是大企业的黄金时代，美国著名企业史学家小
艾尔弗雷德·钱德勒指出，此时的美国已经成为全
世界最大、成长最快的市场，新技术、新市场使大量
生产和大量分配成为可能，由此带来的变革动力促
使美国企业界开始组织创新和市场销售方法创新。
从铁路公司开始，美国工业企业由小到大、由弱到
［
７］２２４
到学校、地方政府、教会和其他社会机构中”
。
于是，社会组织和政府部门纷纷起而效仿，老罗斯福
［
４］４９８
强，走上了一条不平凡的发展道路
。 企业自负
及其后几任总统无不将企业般的效率设定为重要行
８９
四川师范大学学报（社会科学版）
政目标，威廉·塔夫脱总统创立了一个撙节与效率
委员会，任命泰勒门徒弗雷德里克·克利夫兰为主
席，而威尔逊总统则干脆代之以效率局，到１９１７ 年
前后，至少有１６ 个州建立了效率局或效率委员会一
社团组织，还编撰了一些出版物，不断进行改革研究
和交流，一些高校还开设了专业学位课程，培养市政
管理专门人才，为改革储备人才。 在改革者们的合
力推动下，市政体制改革风生水起。
［
８］１１５
类的机构
。 这时期的市政改革正是借助于科学
三ꢀ 进步运动时期的市政体制改革
管理理念，着眼于企业般的效率，对市政体制和管理
理念进行了大胆革新。
进步运动时期的市政改革主要着眼于机构调
整，旨在取缔城市老板和机器政治，提高市政机构效
能。 这一市政改革突破了“议会政府”旧体制，并经
历了三个阶段的发展变化：通过强化市长的行政权
力，形成强市长制；通过让企业家精英直接管理市
政，创造出城市委员会制；通过在城市管理中引入企
业管理模式，创造出城市经理制。
另外，以伍德罗·威尔逊和弗兰克·古德诺为
代表的公共行政学理论，也是市政管理改革的重要
思想来源。 １８８７ 年，威尔逊在《行政学研究》一文中
提出“政治与行政二分论”，他认为，政治与行政是
两种内容不同的政府领域，“政治是在重大而且带
普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国
１．强市长—议会制（Ｓｔｒｏｎｇ⁃Ｍａｙｏｒ⁃Ｃｏｕｎｃｉｌ Ｐｌａｎ）
的诞生
［
９］２１０－２１１
家在个别和细微事项方面的活动”
，政治是
为行政制定任务，行政是对公共规则具体和系统的
执行。 无独有偶，１９００ 年，古德诺出版的专著《政治
与行政》一书，也认为“在所有政府体制中都存在两
种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功
能和国家意志的执行功能，……这两种功能分别就
由于城市人口不断增长，城市事务变得越来越
复杂，服务需求增多不断挑战着既有管理体制，市议
会任命官员逐渐成了轮流坐庄，无人负总责，林林总
总的专门事务委员会严重割裂了市政统一性，机构
间摩擦不断，党派冲突和州议会干预更是让市政管
理雪上加霜。 由于市长权力弱小，无法进行有效协
调，一院制议会主导的市政管理旧体制暴露出极大
弊端。 为统一高效地进行管理，一些城市慢慢开始
尝试进行权力结构调整，不断增大市长权力，渐渐扩
及提案、财政和行政事务等，并享有否决权，成为名
副其实的行政首脑。 至此，城市行政权从立法机构
中独立出来。 通过强化市长作为行政首脑的权力，
１８８０ 年布鲁克林市和１８８５ 年波士顿市率先过渡到
强市长制，其后又有克利夫兰、纽约、底特律、费城和
芝加哥等大城市采用强市长制。 早期市政官员一般
由市议会任命，后来许多重要部门演变为民选，但改
革者们发现，民选官员并不必然意味着将官员控制
在市民手里，城市老板可以利用提名职务候选人来
控制市政运作，即使建立相互牵制的两党委员会，也
不能制止政党分赃制带来的腐败。 于是，改革者倡
导进行“短票”（Ｓｈｏｒｔ Ｂａｌｌｏｔ）选举改革，减少民选官
员数量，市长成为唯一民选官，其他行政官员改由市
长任命并对其负责。 改革后，市议会地位下降，由常
见１１—１３ 名议员减为５—９ 名，市议员任期一般四
年，市长任期一至四年不等，以两年最常见，市长和
市议员均由党派或超党派选举产生，除较大城市外
一般多为兼职。 由此， 松散的弱市长—议会制
（Ｗｅａｋ⁃Ｍａｙｏｒ⁃Ｃｏｕｎｃｉｌ Ｐｌａｎ）最终演变为强市长型的
［
１０］２２
是政治与行政”
。 为使国家意志的表达和执行
协调一致，政治应当控制和监督行政，但为了保证政
府的民治性和行政的高效率，这种控制必须限定在
［
１０］３６－３８
行政所欲达目标的必要范围之内
。 根据二人
理论，联邦事务以政治至上，地方事务以行政至上，
市政管理以行政治理为主，应当适度集权，以便建立
高效政府。 政治与行政二分原则不仅为行政权从市
议会掌控下独立出来提供了理论依据，也为城市政
府结构重组指明了改革方向，还为新市政体制的诞
生提供了理论支持。
在上文所述思想理论指导下，“在每个城市里，
企业界领袖与专业人士联合发动并主导了市政改革
［
１１］１５９
运动”
，企业领袖甚至入主市政厅，直接参与到
市政管理中去，凭借他们丰富的企业管理经验对市
政管理进行改革。 在以商会为代表的商业组织团体
推动下，各地出现了一些市政研究机构，形成了市政
研究局运动（Ｔｈｅ Ｍｕｎｉｃｉｐａｌ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｂｕｒｅａｕ Ｍｏｖｅ⁃
ｍｅｎｔ），有力推动了市政体制改革展开，著名的纽约
市政研究所（Ｔｈｅ Ｎｅｗ Ｙｏｒｋ Ｂｕｒｅａｕ ｏｆ Ｍｕｎｉｃｉｐａｌ Ｒｅ⁃
ｓｅａｒｃｈ， １９０７）便是在这一时期诞生的。 与此同时，
广大市民纷纷组织起来，成立了许多改革团体，既有
地方性的改革者联盟或俱乐部，也有全国市政同盟
（
Ｔｈｅ Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｍｕｎｉｃｉｐａｌ Ｌｅａｇｕｅ，１８９４）一类的全国性
９０
张卫国ꢀ 进步运动时期美国市政管理的企业化改革
市长—议会制。
强市长制的出现明确了市政管理责任，实现了
型”市政府，“将职业政客从市政府中排除出去，代
［１１］１６０
之以有才干的企业精英进行管理”
。 １９０６ 年１
政治领导人和市政管理者两种身份合一。 尤其在人
口较多的大城市中，利益多元化要求行政权适当集
中，强有力的民选市长有利于快速有效地处理复杂
事务。 从全国范围来看，强市长制主要被规模较大
的城市所采用，人口一般在２５ 万以上，地域分布上
多半集中在东北部和中西部老城市，因为这里最紧
迫的问题是平衡各种族、各利益集团的关系，强市长
制显然更受欢迎。 １８９９ 年，全国市政同盟制定了
月份，由商界精英和专业人士组成的“民众会议”召
开，在其选出的专门委员会推动下，排除掉下层和部
分中层市民的阻力，于１９０７ 年６ 月正式采用了城市
委员会制。 后来，在新体制中又加入了市民议案创
制权、议案复决权、对不合格官员罢免权等一系列民
主权利，让市民直接参与市政管理和监督，城市委员
会制变得更加完善，这便是史上著名的“得梅因制”
（Ｔｈｅ Ｄｅｓ Ｍｏｉｎｅｓ Ｐｌａｎ）。
《
模范城市宪章》（Ｍｏｄｅｌ Ｃｉｔｙ Ｃｈａｒｔｅｒ），主张推广强
１８７０ 年，美国开始进入长达半个多世纪的工业
化高潮，商业利益的地域跨度不断增大，企业精英、
专业人士和上层名流无不期望政府管理也能突破传
统地域观念，跟上经济地理扩展步伐。 在改革者推
动下，城市委员会制的委员会成员不再由选区选出，
这有利于委员跳出狭隘的地方本位主义，更直接地
代表整体城市利益，这有利于消除城市老板利用门
徒逐个街区游说拉票的现象，大大削弱了城市老板
势力存在的底层根基。 在一些城市里，改革更进一
步，采用候选人名单更少的短票选举办法，仅对少数
几个主要官员进行投票选举，将民选官由过去的几
十人减少到几人，便于选民详细了解候选人并做出
明智选择。 为杜绝党派纷争，以及城市老板借助于
政党势力通过州议会干扰城市事务等现象，选举采
取超党派措施，候选官员不再由政党提名，候选人也
不再标注政党身份，这些措施减少了城市老板和党
派机器上下其手的机会。 在城市委员会制下，委员
会集立法、行政于一体，由３—５ 名身兼各行政部门
首脑的委员组成（后来有的城市增至７ 或９ 人），委
员由超党派普选产生，任期２—６ 年不等，市长从委
员中选出，并无超出其他委员的权力，只是象征性政
府首脑。
市长制。 强市长制的出现，打破了传统的“议会政
府”旧模式，标志着行政权崛起，市政体制改革继续
向纵深发展。
２
．城市委员会制（Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ Ｐｌａｎ）的出现
强市长制能够适应城市事务复杂化的发展需
求，在一定程度上发挥了积极作用，但由于选区选举
市议员的传统方式并未改变，城市老板的影响力未
能根除。 此外，强市长制对市长素质要求过高，在现
实中很难找到既是市政管理专家又具政治才能的合
适人选。 可见，强市长制仍然不能令人满意。 于是，
改革者们开始探索更佳市政管理体制，城市委员会
制应运而生。
１
９００ 年８ 月，坐落在墨西哥湾北岸的加尔维斯
顿市遭受一场飓风灾难，一夜间６０００ 余人丧生，整
个城市的生命和财产损失巨大，弱市长制下的市政
府却束手无策。 在当地一个由富商大贾组成的俱乐
部推动下，州议会批准成立了一个临时组织：由当地
一批素有名望的企业家临时组成一个小型委员会来
处理市政事务，每人分别负责一个领域，各委员地位
平等。 这便是城市委员会制的原型。 城市委员会制
让企业界精英直接入主市政厅办公，无疑是市政管
理模式的新突破。 历史学家塞缪尔·海斯曾经撰文
详述匹茨堡市和得梅因市的市政改革过程，明确描
３． 议会—城市经理制（ Ｃｉｔｙ／ Ｃｏｕｎｃｉｌ Ｍａｎａｇｅｒ
Ｐｌａｎ）的诞生
［
１１］１５９－１６０
述了企业家阶层的中流砥柱作用
。 匹茨堡
城市委员会制在１９０７ 年至１９２０ 年间快速传播
开来，１９１７ 年达到顶点时约有５００ 个城市采用，此
后逐步减少，许多城市在试用后又放弃，１９３０ 年后
几乎没有新城市再采用，甚至连诞生地加尔维斯顿
市也于１９６０ 年放弃了，到１９８４ 年仅剩１７７ 个城市，
主要分布在太平洋沿岸、中西部和新英格兰各州，多
市的市政改革主要在“市民俱乐部” 和“投票者联
盟”两个组织推动下进行，绝大多数成员都是１８７０
年后从事钢铁和机械制造等工业而发家致富者，改
革的领导力量则是银行家和工业家阶层。 在得梅因
市采用城市委员会制的改革道路上，最重要的推动
力量是得梅因市商会。 其改革者们宣称，新体制的
目标就是要建立由企业精英参与治理的“企业体制
［
１２］
为１ 万人以下的小城市。 城市委员会制仍有许
多问题需要改进，主要表现在：由企业家组成的委员
９１
四川师范大学学报（社会科学版）
会采用议行合一方式，抛弃了立法权和行政权相分
离原则；各委员地位相当，互不统属，难以协调；无人
对全市行政负总责；委员是分配到某部门的，不能保
证是专家；在开支计划等问题上，委员们容易互投赞
成票。
也是采纳城市最多的一种市政体制。 虽然诞生在东
部和中西部，但地域上却主要分布在西部和南部的
新兴城市，例如圣迭戈、达拉斯、圣安东尼奥等。 这
些地区发展速度较快，城市建设与发展是当务之急，
以效率著称的城市经理制正合所需。
城市委员会制的缺陷促使改革者们继续寻求更
佳方案。 １９０８ 年，弗吉尼亚州斯汤顿市的市政改革
者们在试图修改州宪法所规定的市政机构时受挫，
他们发现，虽然不能改变州宪法规定的职位，却能另
外创设新职位，在三名市议会委员发起下（其中两
位具有很深的商业背景），参照“经理式公司”管理
模式设置了“城市经理” 一职，于１９０８ 年在市议会
得以通过，这便是著名的“斯汤顿实验”，它标志着
总之，经过改革，三大市政体制得以确立，市政
管理面貌焕然一新。 纵观改革过程，无论是企业家
亲自出面参与市政管理，还是在他们推动下进行市
政体制改革，企业家阶层都发挥着无可替代的重要
作用，特别是在城市委员会制和城市经理制的诞生
和推广过程中，处处可以看到企业精英和企业理念
的影子，可以说，改革与企业理念之间有着极为密切
的关联性。
［
１３］
城市经理制的雏形诞生。 这种新体制立即引起
市政改革领袖理查德·蔡尔斯（Ｒｉｃｈａｒｄ Ｃｈｉｌｄｓ） 的
关注，他将“斯汤顿实验”与“得梅因制”相结合，提
出了更完整的城市经理制方案，他本人因而被誉为
四ꢀ 市政改革对企业模式的移植
进步运动时期的市政改革与企业理念之间既有
内在联系又有外在关联，充分体现了对企业家阶层
和企业管理经验的高度重视。 改革让企业家直接参
与市政管理，并大力借鉴企业管理经验，移植企业模
式，不仅成功复制了企业组织结构，还借鉴了企业管
理理念。
“
城市经理之父”。 １９１１ 年，纽约州洛克港市提出将
城市经理制作为市政府的一种选择方案，虽然宪章
最终被州议会否决，但城市经理制的理念却得以广
泛传播。 １９１３ 年，南卡罗来纳州萨姆特市通过全民
投票成为首个正式实行城市经理制的城市。 １９１４
年，俄亥俄州戴顿市遭遇罕见洪水，在市商会的推动
下，戴顿市成为第一个采用此制的较大城市。
１．城市属性再定位
作为市政改革的首要前提，对城市属性的认识
具有不可忽视的重要性。 以司法界对法人概念的判
定为先导，理论界和经济界首先掀起了思想解放，成
为市政改革的先导。 在美国思想观念中，法人是个
很宽泛的概念。 １８８６ 年，联邦高等法院在圣克拉拉
县诉南太平洋铁路公司一案判决中宣布：“一家私
营公司就是美国宪法保护下的一个法
在城市经理制下，城市的立法、行政、司法等权
力统一于市议会，其中，行政权力交由市议会任命并
对其负责的城市经理之手；市议会由超党派选举产
生，规模通常很小，一般５—７ 人；有些城市还设有民
选市长，但只是礼仪上的代表；普遍采用短票选举。
城市经理制优点突出：实现了政策制定与行政执行
相互分离，行政权集中在城市经理手中，利于适度集
权、统一行政；城市经理由议会任命，非民选没有政
治色彩，因而不会被过分牵连进党派政治纠纷中；经
理人选从全国范围内聘用，具有专业管理才干。 该
体制声誉日隆，１９１５ 年全国市政同盟在《模范城市
宪章》第二版中正式添加了城市经理制宪章，标志
其在全国范围得到认可和推广。 １９２１ 年，城市经理
协会宣告成立，创办了月刊《城市经理简报》，并于
①
［１４］１０７－１０８
人”
，此后这个论断被广泛采用，成为企业
发展史上的里程碑，企业社团被认为是具有充分自
治权限的“经济人”，这为企业在市场中独立经营、
承担有限风险开辟了道路。 城市与之相似，自殖民
地初创起即被授予自治宪章，一个城市如同一个享
有完全民事能力的自治体，类似于一个企业自治法
人。 １８３２ 年，美国历史学家杰瑞德·斯巴克斯向托
克维尔写信介绍美国地方政府，他在通信《关于马
萨诸塞乡镇制度的观察》 中将美国城市同银行、医
院、大学、保险机构和制造业公司并列，归为同一类
社团。 无独有偶，安德鲁·怀特也认为，将美国城市
简单视为政治体的观点是非常片面的，他在１８９０ 年
阐释说：
１９２４ 年制定了《城市经理专业准则》，城市经理职位
迈向专业化。 到１９２０ 年，有１５８ 个城市采用此制，
到６０ 年代为大多数中等城市普遍采纳。 城市经理
制一般被１—２５ 万人的中小城市和郊区城市采用，
ꢀ ꢀ 我的基本观点是，城市是一个法人团体，一
９２
张卫国ꢀ 进步运动时期美国市政管理的企业化改革
个公司。 ……城市事务涉及到铺路、建楼、卫
生、下水道、供水、供气、供电、特许经营等事务，
还涉及到为公共健康与舒适计而建设公园、林
荫大道、图书馆和博物馆。 城市的工作就是城
市财产的增值与保值，在逻辑上城市就应当由
那些创造者们，那些拥有产权之人，或占有巨大
份额之人，像管理财产那样来管理它，这些人才
是城市这个大公司的受益人和风险承担者，市民的
权益由城市来保障，服务性需求由城市来满足，城市
越繁荣，市民受益越多，除了用手投票，市民还可
“用脚投票”，表达对城市优劣的评判，通过移民来
去对城市服务施加压力。 市议会如同公司董事会，
由全体市民选举产生，是政策制定者，有权决定城市
发展方向和规划。 城市经理是专门管理人才，如同
公司总经理或首席执行官，负责城市事务管理和日
常行政办公，由市议会聘用并对其负责，贯彻执行市
议会制定的政策和决议，向其提供咨询，肩负着实现
城市利益最大化的重任，“城市经理”这个称呼直接
复制于公司经理，一语道破市政体制企业化精髓。
此外，有些城市还设有城市检察官，类似于公司法律
顾问，通常由选举产生或由市议会任命，在法律事务
中代表城市和市议会，并提供法律建议。 有些城市
还设有城市审计官，负责对城市运营和服务进行独
立评估和报告，通过绩效审计来加强城市的社会责
任意识，增强城市政府的效率与效益，同时向市议
会、公众、城市经理、市政府各部门和其他利益相关
者提供独立、可靠、准确的信息，其职能类似于企业
中的监事会或监察委员会。
［
１５］１０３
会对它有强烈的责任感。
这种观点无疑是对城市属性的明晰界定，它将
城市从纯粹政治化的观念藩篱中解放出来，赋予城
市以更多的经济法人色彩，无形之中拉近了城市与
企业的距离。
从理论上讲，在市场经济条件下，现代企业制度
的核心是产权制度（即界定和保护参与企业的个人
或经济组织的财产权利的法律和规则），产权制度
是决定企业组织和管理模式的基础，企业组织制度
和管理制度在一定程度上反映着企业财产权利的安
排，如果没有明晰的产权制度，那么企业组织形式
（
即企业组织形式的制度安排，它规定着企业内部
的分工协作、权责分配关系）和经营管理制度（即企
业在管理思想、管理组织、管理人才、管理方法、管理
手段等方面的安排）就将失去基础，变成无源之水、
无本之木，企业便无法运作。 安德鲁·怀特的观点
恰好理清了城市的产权问题，无疑为城市借鉴企业
模式在理论上做好了潜在铺垫，为在市政管理中模
仿企业进行改革扫除了观念上的障碍。
３．市政管理理念企业化
改革不仅借鉴了企业组织形式，还在市政管理
中引入了专家治市、科学管理，政治与行政分离、行
政集权、注重效率、经济节约等原则，使得企业经营
管理模式在市政管理新体制中也得到良好体现。
市政事务的复杂性对城市领导人的专业管理能
力提出了较高要求。 １８９６ 年，市政改革领袖约翰·
Ｈ·帕特森发表演讲时说：“一个城市就是一个大企
业，市民就是股票持有人，……城市事务应当严格建
立在商业基础之上，不是由政党———无论共和党还
是民主党，而应当是由熟悉企业管理和社会科学的
２
．市政体制企业化
进步运动时期的市政改革最大成就在于创新并
确立了三大市政体制，尤以城市委员会制和城市经
理制最能体现企业化特点。 对于城市委员会制的运
作模式，全国市政同盟委员克林顿·Ｒ·伍德拉夫
曾分析说，城市委员会制“用简洁的、直接的、企业
化的方式管理城市事务……把在商业和工业领域里
普遍的、成功的企业管理方式，应用于市政管理领域
［
１］２
人员来管理。” 城市经理制恰好满足了这种需求。
城市经理在全国范围内聘任，以绩效评估和业绩表
现为评聘标准，全都经过专业培训，许多人还拥有相
关专业学位，他们大多在基层历练多年，兼有专业管
理知识和实践经验，能够发挥专家治理优势；而且城
市经理不是民选官，其超党派性有利于政治中立，便
于摆脱党派利益和政治纠纷，将主要精力专注于具
体事务处理。 在以往市政体制中，政治与行政杂糅
不分，决策与执行难以协调，而城市经理制克服了市
长制下市长政治、行政一把抓的弊端，还克服了城市
［
１６］２９－３０
之中”
。 它让企业家精英直接入主市政厅，由
企业精英根据企业管理经验亲自管理市政，体现了
对企业家阶层和企业化管理经验的推崇。 相较而
言，在引入企业化管理模式方面，城市经理制比城市
委员会制更胜一筹。
仔细分析不难发现，在城市经理制体制下，一个
城市就像一个股份有限责任公司，市民如同公司股
票持有者，选择定居城市如同购买公司股票，市民就
９３
四川师范大学学报（社会科学版）
委员会制下委员扯皮推诿、互投赞成票的弊端，优势
《２０１１ 年市政年鉴》显示，有５３．１％的美国城市采用
②［１８］
明显。 在城市经理制下，市议员由市民选举产生，代
表市民参与决策，实现了城市政府的政治代表性和
合法性，城市经理总揽行政大权、统一管理，实现了
政治与行政相分离，同时还做到了分散决策与集中
管理相结合，而且城市经理有权任命行政官员，能随
时掌握全局信息情报，便于宏观统筹和集中管理，大
大提升了决断效率。 此外，在有些城市里，城市经理
每周发布公告，互动性和时效性非常突出。 采用城
市经理制的城市政府规模普遍较小，避免了机构臃
肿和官僚层级过多。 例如，加利福尼亚州西南部城
市曼哈顿海滨市，２０００ 年总人口３３，８５２ 人，全职雇
员仅２７４ 人，大大节省了财政开支，同时也提升了运
转效率。
城市经理制
，城市经理制走过了一个世纪，依然
长盛不衰。
硬币总是有两面，城市经理制也不例外。 经过
企业化改革的城市，虽然可以通过借贷、发行债券等
方式自筹资金进行市政建设以及为市民提供公共服
务，但同时也存在与企业相似的难题：破产危险。 当
城市经营不善、难以为继时，可以向法院申请破产，
只承担有限责任。 可是，城市毕竟是一个地域实体，
不能像企业一样随便重组和任意兼并。 因此，当
１９７５ 年纽约市因财政危机濒临破产时，联邦和州政
府不得不拨款支持。 在通常情况下，企业属于市场
化法人社团，内部基本无政治色彩，具有完全市场化
特点；而城市则有所不同，规模一般比企业大，由于
不同人群存在不同政治和经济利益诉求，城市事务
往往极为复杂，作为联邦与州政府体系的组成部分，
城市带有一定政治色彩，无法实现完全市场化。 由
此可见，城市与企业之间还是存在一定差异的。 不
过，即便如此，市政管理和运作仍可借鉴企业模式，
毕竟在市场大潮中搏杀的企业也是一种社会化生产
组织，承担一定社会责任。 借鉴企业化理念进行市
政改革并非真把城市变成企业，市政企业化改革也
并非完全照搬企业模式，问题的关键在于寻找最佳
契合点，以达到借企业运作方式为城市公共事务服
务之目的。
综上所述，对城市的市场化自治法人属性的界
定，将城市从传统观念的藩篱中解放出来，为借鉴企
业模式扫除了观念上的障碍；城市改革积极效仿现
代企业制度，不仅完成了市政体制企业化，还做到了
市政管理理念企业化，成功实现了市政管理企业化
重大转向。 新创立的城市经理制无疑是市政管理企
业化的典范。
五ꢀ 市政管理企业化改革的深远影响
进步运动时期的市政改革从体制设计到管理思
想无不浸透着浓厚的企业化理念，改革实现了管理
方法科学化、管理过程规范化、管理人员专业化，城
市治理效率显著提高，甚至在２０ 世纪３０ 年代史无
前例的经济大危机中，采用城市经理制的城市仍能
照常运转，足见其生命力之顽强。 市政改革有力反
击了城市老板势力，遏制了市政体制性腐败，丰富了
地方自治内容，在一定程度上完善了美国民主。 在
美国历史上，分别在２０ 世纪２０ 年代、二战后头十
年、９０ 年代出现过三次采用城市经理制的高潮，许
多县政府也采用了此制，甚至还被加拿大和爱尔兰
的市、县和其他地方政府所采纳。 经国际市／ 县管理
协会确认，１９３５ 年美国有４１８ 个城市和７ 个县政府
采用经理制，到２００１ 年有３３０２ 个城市和３７１ 个县
政府采用此制，其中菲尼克斯市是全美最大的采用
此制的城市。 另据国际市／ 县管理协会发布的
通过历史回顾和理论分析不难看出，进步运动
时期美国市政管理改革最突出的特点在于其企业化
走向，改革成功借鉴了企业理念和管理模式，诞生了
以城市经理制为代表的新体制，成为克服市政腐败
的法宝，适应了经济社会发展对城市管理提出的新
要求，是美国市政管理史上的第一次重大调整，对当
时及后世美国城市治理产生了重要而深远的影响。
此后美国市政管理更加强调顾客导向和市场选择，
美国城市也越来越倾向于从企业经验中寻求灵感，
将企业化理念引入公共管理领域，不断重塑政府形
象，美国市政管理从此带有了明显的企业化色彩。
注释：
①
百分比数通过数据计算得来。
②
Ｓａｎｔａ Ｃｌａｒａ Ｃｏｕｎｔｙ ｖ． Ｓｏｕｔｈｅｒｎ Ｐａｃｉｆｉｃ Ｒａｉｌｒｏａｄ． １１８ Ｕ．Ｓ． ３９４ （１８８６）．
９４
张卫国ꢀ 进步运动时期美国市政管理的企业化改革
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Ｙ．： Ｔｈｅ Ｍａｃｍｉｌｌａｎ Ｃｏｍｐａｎｙ， １９１９．
［
１８］Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｃｉｔｙ／ Ｃｏｕｎｔｙ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ． Ｍｕｎｉｃｉｐａｌ Ｙｅａｒ Ｂｏｏｋ ２０１１［Ｒ］． （２０１１⁃４⁃１５）［２０１３⁃１０⁃１６］． ｈｔｔｐ：／ ／ ｂｏｏｋ⁃
ｓｔｏｒｅ．ｉｃｍａ．ｏｒｇ／ ＦｒｅｅＤｏｃｓ／ ４３６４０＿ＩｎｓｉｄｅｔｈｅＹｅａｒｂｏｏｋ．ｐｄｆ．
Ｔｈｅ Ｅｎｔｅｒｐｒｉｚａｔｉｏｎ Ｒｅｆｏｒｍ ｏｆ Ａｍｅｒｉｃａｎ Ｍｕｎｉｃｉｐａｌ
Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ｉｎ ｔｈｅ Ｐｒｏｇｒｅｓｓｉｖｅ Ｅｒａ
ＺＨＡＮＧ Ｗｅｉ⁃ｇｕｏ
Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ａｍｅｒｉｃａｎ Ｈｉｓｔｏｒｙ， Ｘｉａｍｅｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｘｉａｍｅｎ， Ｆｕｊｉａｎ ３６１００５， Ｃｈｉｎａ）
（
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ ｔｈｅ Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ， ｔｈｅ ｍｕｎｉｃｉｐａｌ ｒｅｆｏｒｍ ｐｌａｙｅｄ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｒｏｌｅ ｉｎ ｎｕｍｅｒｏｕｓ ｒｅｆｏｒｍｓ
ａｐｐｅａｒｅｄ ｄｕｒｉｎｇ ｔｈｅ Ｐｒｏｇｒｅｓｓｉｖｅ Ｍｏｖｅｍｅｎｔ． Ａｌｏｎｇ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｅｘｐｕｌｓｉｏｎ ｏｆ “ｃｉｔｙ ｂｏｓｓｅｓ”， ｔｈｅ ｍｕｎｉｃｉｐａｌ ｉｎ⁃
ｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｍｏｖｅｄ ｏｎ． Ｔｈｒｅｅ ｎｅｗ ｋｉｎｄｓ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐｌａｎｓ， ｉ．ｅ．， ｔｈｅ ｓｔｒｏｎｇ ｍａｙｏｒ ｃｏｕｎｃｉｌ
ｐｌａｎ， ｔｈｅ ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ ｐｌａｎ ａｎｄ ｔｈｅ ｃｉｔｙ ｍａｎａｇｅｒ ｐｌａｎ ｗｅｒｅ ｃｒｅａｔｅｄ ａｎｄ ｇｒａｄｕａｌｌｙ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄ． Ｔｈｅ ｒｅｆｏｒｍ
ｂｏｒｒｏｗｅｄ ｉｄｅａｓ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｅｘｃｅｌｌｅｎｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｍｏｄｅｌ ｏｆ ｂｉｇ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ ａｎｄ ｅｍｕｌａｔｅｄ ｔｈｅ ｍｏｄｅｒｎ ｅｎｔｅｒ⁃
ｐｒｉｓｅ ｓｙｓｔｅｍ ｉｎ ｔｈｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｄｅｓｉｇｎ． Ｔｈｅ ｒｅｆｏｒｍ ｄｅｅｐｌｙ ｅｍｂｏｄｉｅｄ ｔｈｅ ｔｈｏｕｇｈｔ ｏｆ ｅｎｔｅｒｐｒｉｚａｔｉｏｎ ｍａｎａｇｅ⁃
ｍｅｎｔ， ｗｈｉｃｈ ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｓ ｔｏ ｔｈｅ ｐｕｒｓｕｉｔ ｏｆ ｅｃｏｎｏｍｙ ａｎｄ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ． Ｉｔ ｈａｄ ａ ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔ ａｎｄ ｆａｒ⁃ｒｅａｃｈｉｎｇ
ｉｍｐａｃｔ ｏｎ ｔｈｅ Ａｍｅｒｉｃａｎ ｃｉｔｉｅｓ ｆｒｏｍ ｔｈｅｎ ｏｎ．
Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｔｈｅ Ｐｒｏｇｒｅｓｓｉｖｅ Ｍｏｖｅｍｅｎｔ； ｍｕｎｉｃｉｐａｌ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ； ｅｎｔｅｒｐｒｉｚａｔｉｏｎ ｒｅｆｏｒｍ； ｃｉｔｙ ｍａｎ⁃
ａｇｅｒ ｐｌａｎ
［
责任编辑：凌兴珍］
９５
（已满）