第４１ 卷第２ 期
２０１４ 年３ 月
四川师范大学学报（社会科学版）
Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｉｃｈｕａｎ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ （Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎ）
Ｖｏｌ．４１，Ｎｏ．２
Ｍａｒｃｈ，２０１４
我国行政诉讼协调制度的
司法实践及其反思
徐ꢀ 涛
（
上海交通大学凯原法学院，上海２００２４０）
ꢀ
ꢀ 摘要：为着规范行政诉讼中的协调，人民法院发布了一系列规范性文件，公布典型案例。 通过这些司法文献的
发布，我国行政诉讼中协调制度的初步轮廓已经形成。 但是，为了加强协调制度的正当性和有效性，法院还需要补
强协调制度的法理依据，细化“合法”和“自愿”的内容，优先适用普通审理程序，厘清协调的适用范围，并明确和解
协议的性质和效力。
关键词：协调；行政诉讼；司法文献
中图分类号：ＤＦ７４ꢀ 文献标志码：Ａꢀ 文章编号：１０００⁃５３１５（２０１４）０２⁃００６１⁃０８
ꢀ
ꢀ 行政诉讼中的协调是指“法院在审理行政案件的
如何进一步具体构建展开思考。
过程中主动运用法律的基本原则和具体规定，在双方
一ꢀ 法院司法文件中的行政诉讼协调制度
（一）最高人民法院司法文件中的行政诉讼协调
制度
当事人之间，以及其他相关各方之间进行的协商、调
［
１］
停、沟通，探索案件处理办法的活动” 。 在我国行政
审判实践中，运用协调解决行政争议较为常见，如早
在２００７ 年河南省就有近三成的行政案件是通过协调
最高人民法院并没有对行政诉讼中的协调专门
制定司法解释，而是在论及诉讼中的调解制度或者行
政诉讼中的和解制度时才有所涉及。 这些规定主要
涉及协调制度的以下几个方面。
［
２］
结案的。 为了实现行政诉讼中的规范操作，法院出
台规范性文件对协调制度予以明确，例如江西省安福
县人民法院２００７ 年制定的《行政案件协调和解工作
指导意见（试行）》。 此外，法院也试图通过具体案例
的发布来阐明对于协调的看法和态度，例如《中国行
政审判指导案例（第１ 卷）》第３０ 号案例“青岛万和
热电有限公司诉山东省青岛市李沧区人民政府行政
１．行政诉讼协调制度适用的基础在于两个方面，
一是法院的职能，即化解矛盾、维护稳定、保障经济发
①
展、促进社会和谐、实现公平正义；二是诉讼协调制
度的地位，即诉讼调解、协调制度是我国诉讼制度的
重要组成部分，是审判权实现的重要方式，是和谐司
②
法的重要内容。
［
３］１５６－１６５
决定上诉案”
中，最高人民法院表明了对行政
诉讼协调中如何运用的一些看法。 本文拟对我国最
高人民法院和地方高级人民法院相关司法文件进行
梳理、分析以获得司法机关在协调制度相关问题上的
基本看法，并在此基础之上对协调和解在行政诉讼中
２．行政诉讼协调适用的基本原则是自愿和合法
③
原则。 一方面，在协调过程中，不能为了追求撤诉率
动员或者强制当事人和解撤诉；另一方面，人民法院
不能放弃对最终撤诉的合法性审查。
收稿日期：２０１３⁃１２⁃２０
基金项目：２０１１ 年上海市教委科研创新项目“和谐社会背景下的我国行政复议制度研究”（编号：１１ＺＳ１６４）。
作者简介：徐涛（１９８５—），男，江苏建湖人，上海交通大学凯原法学院博士研究生。
６１
四川师范大学学报（社会科学版）
３
．法院适用协调只要不与硬性规定冲突，即可根
行政相对人的诉讼请求明显不能成立的；（２）法律、法
据具体情况采用。 这包括了行政审判的庭前、庭中和
规对协调有禁止性规定的；（３）行政法律关系的性质
④
ꢆꢂꢁ
庭后全过程。
不适宜协调的。
４
．法院适用协调的案件范围有两个确定标准。
５．协调应当遵循合法、自愿的原则。 合法原则要
求协调协议不得违反法律、法规的有关规定，不得损
第一个标准是据行政争议所涉及的事项内容来确定，
如群体性行政争议，因社会热点问题引发的行政争
ꢇꢂꢁ
害国家利益、公共利益和他人的合法权益。 自愿原
⑤
议。 第二个标准是根据行政行为的种类来确定，如
则要求对于当事人不同意协调处理的案件，法院不能
行政裁决、行政确权等行政案件，在行政机关自由裁
量权范围内的行政处罚、行政征收、行政补偿和行政
合同等行政案件，以及具体行政行为违法或者合法但
诱导或强行协调。 当事人达不成协调意见的，法院应
ꢈꢂꢁ
当及时作出裁判。
二ꢀ 典型案件中的行政诉讼协调制度
⑥
不具有合理性的行政案件。
在“青岛万和热电有限公司案”中，法院对协调的
适用主要归纳出两点：当被诉行政行为涉及重大公共
利益、法律规定不够明确（或者存在明显合理性问
题），采取裁判方式结案无法做到案结事了时，人民法
院应当积极运用协调手段；在协调过程中，人民法院
应当在查明事实、分清是非的基础上，正确运用利益
衡量方法，实现保护公共利益与保护当事人合法权益
的统一。 涉及到本文所讨论的内容，现解读如下。
（一）适用协调的法理基础
⑦
５
．法院在不适宜协调的时候要及时裁判。 这些
情形主要有四类：当事人虚假协调的；无法达成公平
解决方案的；协调成本过高的；对涉及国家利益或者
社会公共利益的案件，具有法律适用指导意义的案
⑧
件，或者对形成社会规则意识有积极意义的案件。
（
二）地方人民法院司法文件中的行政诉讼协调
本文选择北京市、广东省、上海市、浙江省、福建
省和江苏省等地方高级人民法院的规定作为参考分
⑨
析的对象。 通过梳理，这些文件主要涉及的内容有
运用协调方式解决行政争议的法理基础首先是
现实的需要。 法院认为这主要有两方面：一是当代经
济、社会的剧烈变革要求法院适应新形势，切实化解
矛盾，实质性解决纠纷；二是目前情况下，法院需要裁
判以外的方式作为裁判方式的重要补充以解决纠纷。
同时，法院认为《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》
中第一条主要体现了法院的积极作用，为人民法院运
用协调方式解决行政争议提供了有效依据。
以下几个方面。
１
．协调制度存在的法律基础是撤诉制度。 法院
认为我国《行政诉讼法》禁止调解，但是并不禁止双方
当事人和解。 《行政诉讼法》第五十一条的规定为法
⑩
院运用协调、促成当事人和解，预留了制度空间。
２
．协调适用的诉讼阶段一般是立案之后、裁判之
前，且要遵守审理时限。 在符合前述条件的情况下，
法院可以在一审、二审、申诉复查、再审等案件审理阶
（二）协调手段的适用范围
ꢁꢂꢃ
段进行协调。
最高人民法院认为：“当被诉行政行为涉及重大
公共利益、法律规定不够明确（或者存在明显合理性
问题），采取裁判方式结案无法做到案结事了时，人民
法院应当积极运用协调手段。”这里法院使用的是“应
当积极运用”一词，我们可以认为在评析中所指涉的
情况下，法院运用协调手段解决行政争议是一种义务
性的要求。 此外，法院提到了三个主要的因素：被诉
行政行为涉及重大公共利益、法律规定不够明确（或
者存在明显合理性问题）、采取裁判方式结案无法做
到案结事了。 基于对句读使用规则的考虑，可以认为
“被诉行政行为涉及重大公共利益”和“法律规定不
够明确（或者存在明显合理性问题）”两个要件是或
然性关系，而“采取裁判方式结案无法做到案结事了”
３
．协调的启动机制分为依当事人申请进行和人
ꢁꢂꢄ
民法院主动进行。 同时，对于重大复杂或者可能影
响社会稳定的行政案件，法院“应当”主动组织协调。
４
．协调制度适用的情形主要有以下几类：（１）撤
销违法的具体行政行为将会给国家利益、公共利益或
其他人合法权益造成重大损失的；（２）被诉行政行为
合法，但存在合理性问题的；（３）法律规定不明确或者
法律规定与相关政策不统一的；（４）对民事争议做出
的行政裁决；（５）原告诉讼请求难以得到法院支持，但
确需要解决实际问题的；（６）可能引起群体性利益冲
突，或者对国家利益、公共利益和社会稳定可能造成
影响的行政争议；（７）涉及人员众多、社会影响较大的
集团诉讼案件；（８）涉外或者涉及港澳台地区的案件；
ꢉꢂꢁ
则是必备的条件之一。
ꢁꢂꢅ
（
９）不履行法定职责的。 不宜于协调的事项有：（１）
（三）适用协调的原则
６２
徐ꢀ 涛ꢀ 我国行政诉讼协调制度的司法实践及其反思
［
７］
最高人民法院认为协调应当受到自愿、合法两个
原则的限制。 最高人民法院认为自愿是“行政案件协
调的前提”，协调工作“不能仅凭法院的主观愿望，必
须建立在当事人真实自愿的基础上”。 至于合法原
则，最高人民法院认为：“行政案件的处理有别于私法
自治，须受到司法权的监督，法院在做出准许当事人
撤诉裁定之前，应当对当事人撤诉行为进行审查，其
重点就是审查当事人和解协议的合法性。”
能
。
在学理上，诉讼中的协调也逐步为一些学者所肯
认。 有论者从现代行政作用方式的转变这一点出发，
认为协调和解制度的出现是“行政权运作方式转变的
需要”，认为现代行政中，行政职能由消极行政拓展到
积极行政，以及行政法之行政已由国家行政扩充为公
［
８］
共行政，产生了以和解方式结案的需要。 也有论者
指出行政诉讼和解经实践检验，具有良好的社会效
果，且域外法治发达国家和地区的经验也表明和解已
三ꢀ 对我国行政诉讼协调制度的再思考
［
９］
通过上文的考察，我们可以发现法院一方面承认
了协调在行政诉讼中的使用，并力图证明其合法性，
另一方面也试图对协调制度的运作加以规范化。 有
学者认为，“整个司法系统高调宣扬行政诉讼协调和
解，法院放弃的不仅仅是司法机构的裁判权，还有对
成为通用和有效的争议解决手段。 同时，有学者认
为这些制度符合行政诉讼制度的“纠纷解决目的”，而
“纠纷解决目的”是行政诉讼法从民事诉讼领域引入
［
１０］
的立法目的价值。 在制度理论基础的研究上，学
界主要有两种观点，即“行政自由裁量论”与“参与诚
信论”。 “行政自由裁量论”认为，自由裁量权意味着
行政机关在一定范围内的处分权，法院应当尊重行政
机关在自由裁量权范围内与行政相对人之间达成的
和解，以促成行政纠纷的解决和对行政相对人权益的
保障；“参与诚信论”认为行政纠纷的发生往往都是行
政相对人未参与或者不充分参与行政行为的后果，行
政诉讼和解只是在人民法院的主持见证下，对行政相
对人未参与或者不充分参与行政行为的事后补充和
［
４］８３
行政诉讼困境的挣扎”
。 但是，我国行政诉讼制度
本身处在一个发展的过程中，“发展本身应当通过试
［
５］４２３
。 自从１９８９ 年制定《行政
验性的学习过程进行”
诉讼法》，社会出现了很多行政诉讼制度设计之初没
有预想到的纠纷和矛盾，解决这些纠纷和矛盾的方式
需要结合具体案情的特点，法院对行政诉讼中运用协
调方式结案的探索也未尝不可。 然而，对于现行的实
践，协调制度仍有许多问题需要解决。
［
１１］
（
一）适用协调制度的法理依据有待补强
补救
。
法院在规范性文件和“万和公司案”的评析中对
于协调制度的法理基础都有所论述，这些论述主要还
是从法院的审判职责、所处的时代背景以及协调制度
功能等角度展开论述的。 同时，这些文献还指出协调
制度法律条文上的根据是《行政诉讼法》第五十一条
或《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》的规定。 对
此，司法人员也表达了类似的观点：“现行行政诉讼法
尽管规定法院审理行政案件不适用调解，但是行政诉
讼法规定：‘人民法院对行政案件宣告判决或者裁定
前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行
政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法
院裁定。’这就为人民法院通过协调方式妥善解决行
但是，对于上述解释，有学者表示了疑问。 章剑
生教授认为，行政诉讼中的调解、协调和和解三者是
不相同的制度，而时下提倡的作为协调法理基础的行
政裁量现象和《行政诉讼法》第五十一条等都不足以
［
１２］
证成协调制度的适当性。 行政主体的行政裁量也
并不是没有任何约束的，且《行政诉讼法》第五十一条
中的规定应当理解为是行政机关自我纠错政策“有错
必纠”的法律化，并无法院积极介入之含义，如此方可
与第五十条达成协调统一。 但是，如果把“协调”等同
于调解来进行理解，将会与第五十条的规定相冲突，
而理解为有别于“调解”的一种纠纷解决机制，那么它
在实体法上是“无根基”的。 此外，胡建淼教授和唐震
博士通过实证考察进一步发现现有的协调和解制度
已经突破了司法审查的范围，并不遵循诉讼程序的规
律，还出现了一定程度的行政化倾向；认为协调和解
［
６］
政案件，预留了制度空间。” 李广宇法官指出，曾任
全国人大法工委民法室主任的胡康生曾谈过人民法
院在行政案件审理过程中可以进行说服教育以促使
纠纷的解决，更加确信了协调手段在行政诉讼中是可
并非是诉讼制度，而仅仅是人民法院的一种工作机
［
７］
［１３］
行的。 另外，他认为，“有错必纠”的工作原则、行政
自由裁量权的大量存在、服务行政理念的引入以及非
权力行政的大量出现，动摇了“行政权不可处分”的理
论，使得行政诉讼中引入和解协调制度成为了可
制
。
可见，协调制度仍然回避不了相关法理上的诘
问。 为此，协调制度在法理上需要重点解决以下两个
问题。
６３
四川师范大学学报（社会科学版）
第一，制度中定位的问题。 这一问题主要处理的
本条的字面含义上不能直接解读出法院在撤诉中的
积极作用。 甚至，有观点认为本条的基本出发点是为
了规范和限制撤诉，而不是将之作为协调和解的根
是行政诉讼协调与调解的关系。 有学者在理论上指
出协调与调解的区别在于：协调注重过程，而调解强
调结果；协调重视的是法院联络多方主体的活动，而
［
１６］
据
。 法院的相关解释中只是说此处留下了制度空
［
１］
调解注重的是对当事人意愿的落实。 也有学者从
间，没有进行进一步的论证，缺乏足够的说服力。 由
此可见，目前法院所给出的法律依据尚不足以支撑协
调制度的存在。 为了解决这一问题，最为彻底的方案
固然是要依赖对《行政诉讼法》相关规定的修改。 但
是，在《行政诉讼法》没有获得修改的情况下，法院还
是需要从现有的法律规定中寻求法律依据。 鉴于上
文中将诉讼中的协调定位为附属于行政诉讼正式案
件处理方式的一种过程行为，同时，法院可以根据协
调的结果来决定采取撤诉还是裁判的方式结案，我们
可以将之视为司法机关为了案件的顺利解决可以自
主决定的事项，是法院诉讼程序上自主能动性的发
挥。 “长久以来，人们已摆脱法秩序的全备性与无漏
洞性的信条，并且因为不能改变不得以无法律而拒绝
审判的禁令， 而赋予法官填补漏洞的创造性任
外在形式、参加人员、实施手段、结果的拘束力以及结
［
１４］
案方式等五个方面予以了详细的对比。 但是，在
前引的相关文献中，法院在提到行政审判中的协调的
时候经常是在诉讼调解这个上位命题下提及，对于协
调制度的具体构建也有参照民事调解的意图。 单从
这些文献，我们很难确切地区分出法院所说的协调与
调解之间的差别何在。 这的确会产生协调制度与禁
止调解规定冲突的嫌疑。
但是，将协调仅仅视作法院的一种工作机制，而
不是作为诉讼制度中的一个环节，则容易使得法院的
协调行为脱离法律的监控。 鉴于协调在行政诉讼中
解决行政争议的重要作用，笔者认为协调制度还是应
当被纳入到行政诉讼的视野中予以规范。 从运作方
式上来看，法院在协调中试图促成双方就行政争议的
解决达成和解，并根据协调的结果来决定最后案件的
处理方式是撤诉结案还是审理结案。 所以，协调制度
只是法院实现行政争议得以解决的一种过程行为，并
不是一种独立存在的制度。 同时，协调并不涉及到法
院审判权的使用。 与之相对的，调解是法院运用审判
［
１７］７３
务”
。 面对现实案件审理中的需要，法院是可以
在已有程序之外设计新的程序促成行政争议的解决。
当然，这种自主性的发挥必须不能对法律中已明确的
案件审理程序造成负面的影响，也不能与现有的法律
规定相冲突。
（二）协调制度基本要求的细化
［
１５］１６９－１７０
权实现纠纷解决的一种独立的制度
。 这也正
在上述文献中，“合法”和“自愿”是诉讼中法院
协调活动的基本要求，被认为是协调工作所应当遵循
ꢊꢂꢁ
的。 作为制度的基本要求，“自愿”和“合法”这两个
是协调与调解的根本区别所在。 至于协调和和解，协
调是法院试图促成双方和解的方式，但并不必然会达
成和解，而和解的实现路径也并非法院主持的协调一
途，诉讼当事人之间自行达成和解也是可行的路径之
一。
限制性要件仍然有待于具体化，形成相对统一的要
求，例如这些规定文件对于自愿和合法这两个要求的
具体内涵都没有予以展开。 这样就使得协调适用范
围的外在约束就变得十分模糊，到实践中就更难以把
握了。 因而，有必要对这两个要求进行细致化的规
定。
第二，法律根据的问题。 在法治国家中，即便是
法制的实践探索，也应该在现有法律的框架内进行，
否则会造成对整体法治的损害。 我国《立法法》第八
条中将司法制度作为立法保留的事项，这就要求法院
在采取相关的改革试验中尤其要重视不能与上位法
相抵触。 从已有的文献来看，法院所提出的法律依据
主要有两个：《行政诉讼法》第五十一条和《关于行政
诉讼撤诉若干问题的规定》。 其中，《关于行政诉讼撤
诉若干问题的规定》是司法解释，并不是正式的立法，
本身尚且需要上位法的支持，不可能作为一个制度的
法律依据。 法院在“万和公司案”评析中用司法解释
作为制度法理基础的方案并不可行。 如果是以《行政
诉讼法》第五十一条的规定作为制度的依据，那么从
首先，对于协调“合法”的要求。 根据对最高人民
法院和地方高级人民法院相关规定的归纳，司法机关
目前认为的合法性要求主要包括了三项内容：一是协
调不得损害行政相对人的合法权益，不得损害国家利
益、社会公共利益以及他人的合法权益；二是法院不
得放弃合法性审查；三是行政机关有处分的权力。 可
以看出，此处的合法性要求主要针对的是实质合法
性。 然而，协调运行在程序上的合法性也是应当予以
遵守的。 虽然目前没有统一的规范要求，法院也应当
根据《行政诉讼法》的相关要求对协调制度从协调参
６４
徐ꢀ 涛ꢀ 我国行政诉讼协调制度的司法实践及其反思
加人员的确定、协调过程中的程序规定以及在部分文
件中已经有所提及的协调所处的诉讼阶段等三个方
理。 协调的自愿性就不能止步于程序上各方主体的
自愿选择，要更进一步要求各方当事人在最终结果上
的自愿接受。
［
１６］
面予以规范，从而确保协调结果的正当性。
其次，对于自愿性的要求。 法院采取协调的目的
就是要求诉讼当事人通过协商了解对方的立场和态
度，互相谅解，最终达到和解。 为达成此目的，当事人
的自愿就显得十分重要。 为了确保当事人自愿参加
协调，自愿原则应当包括四个方面的要求。
（三）协调与普通审理程序之间关系的处理
协调和普通审理程序之间关系处理上有两种思
路，即先用协调后用普通审理程序和先用普通审理程
序后用协调这两种思路。 “青岛万和公司案”评析则
采用后一种思路，认为在化解行政争议过程中，协调
手段只是对普通审理程序的一种补充：在普通审理程
序无法化解行政争议的时候才有协调制度的运作空
间。 然而，福建省的规定中要求法院“应当在坚持合
法性审查的前提下，积极主动采用协调方式解决行政
争议”则暗含了优先使用协调处理行政争议的思路。
笔者认为，与解决民事争议不同，行政诉讼还被
赋予了对行政活动进行司法监督的职责。 福建省鼓
励法院积极使用协调的思路，将会导致法院不需要对
讼争的行政行为进行最终的合法性评判就直接进入
争议解决阶段，从而使得行政行为逃脱司法审查，显
然不利于司法监督。 且协调制度目前并非是行政诉
讼中的正式制度，为了维护法律的严肃性，法院在处
理行政纠纷时，也应当优先考虑《行政诉讼法》中已经
规定的普通审理程序。 这要求法院必须首先严格按
照《行政诉讼法》的规定对于案件进行审查处理，履行
法律所规定的司法职责。 之所以随之采用协调的手
段，只是因为要解决争议已经不是普通审理程序本身
所能及的了。 协调制度纵使在行政诉讼中继续被应
用，也应当只是普通审理程序的补充。
第一，确保参与协调的各方当事人地位上的平
等。 我国行政诉讼中，“原被告形式上是平等的，但实
［
１８］
质上行政主体占强势地位” 。 协调当事人地位上
的不平等，势必会造成处在弱势地位的当事人意识表
达上的不真实。 同时，当事人之间信息掌握的不对等
性，实质上也会造成各方地位上的不平等。 不能获得
全面信息的当事人，所作出的决定绝非是对于争议处
理的真实意愿表达。 因此，法院应当按照《行政诉讼
法》上的要求首先确保地位上的平等。
第二，确保当事人的意思对协调程序推进的决定
性作用。 当事人的自愿性不仅体现在最终结果接受
上的自愿性，同时还表现在对协调程序进行的决定权
上。 这主要包括是否要采取协调、协调的具体规则以
及协调的终结等。 只要当事人的自主决定不违背诉
讼法上的规定，法院对于协调的进行也就是起到程序
引导的作用，不能强制当事人接受自己的制度安排。
第三，当事人的自愿应当以确定的方式明示于
外。 自愿是当事人的一种主观心理状态，必须通过一
定的方式表现于外部。 但是，表达方式本身如果存在
着不确定性，则很难保证当事人意思表示的真实性。
例如，利用口头的方式表示自愿，则在之后的程序中
很难再确认当事人的自愿是否存在，是否真实。 同
时，选择协调以及协调过程中的具体程序上的处理都
是属于程序性权利的重要处分，这一处分的做出必须
要求当事人的审慎。 因此，当事人自愿的表达必须用
确定的方式明示，如书面同意。 如此也有利于后续程
序对于协调过程的监督和当事人的救济。
（四）协调适用范围界定的清晰化
从目前人民法院的相关规定中，我们发现在对协
调适用范围的规定上存在着相当程度的混乱。 例如
在地方的规定中，具体事项规定内容的不统一、标准
不一致等。 在相关事项是否适用协调上，这些规定还
反映出各个法院的态度不统一。 如广东省规定“经当
事人申请适用”和“法院主动适用”；浙江省规定“可
以适用”和“应当适用”；江苏省规定“应当适用” 和
“应当重点适用”等等。 同时，最高人民法院的文件中
对于协调可以适用范围的界定就使用了事项内容标
准和行为性质标准两种。 “青岛万和公司案”的界定
则是采纳的以事项内容界定：法院“应当积极”使用协
调手段解决争议的范围，而且仅限于规定“应当积极”
的事项。 法院诸多文献存在着如此大的差异，容易引
起司法实践中的混乱，不利于国家的法制统一。
这一问题首先需要明确的是可以适用行政协调
第四，对于协调结果的自愿接受。 法院运用协调
最为理想的结果便是当事人和行政机关在现行法律
的框架内，就争议事项的处理达成一致意见，实现诉
讼中的和解。 可是，另外一种结果的可能性，即当事
人和行政机关没有实现和解，也是客观存在的。 无论
达成和解与否，对于协调最终的结果必须要协调各方
自愿接受，否则就谈不上协调的自愿性。 这是因为协
调虽然是程序性活动，但是也关联到实体问题的处
６５
四川师范大学学报（社会科学版）
的案件范围是有限的。 在《行政诉讼法》没有明确规
定的情况下，行政诉讼协调的适用可以视为法院自主
能动性的体现。 但是，司法的能动性并不是没有边
界、要取代立法权的，不能任意突破法律和规则的限
在于和解协议的性质和法律效力。 如果这一问题得
不到解决，在和解协议出现不履行的情况下，是否能
够予以救济就出现了疑问。 继而，为了解决困境，法
院通过各种举措来保证当事人能够确实履行协议的
前提下才会作出撤诉的裁判，以免出现“案结事不
了”。 然而，法院审理案件受到审限的限制，不能无限
制拖延诉讼。 即使允诺履行，诉讼当事人在撤诉后也
会反悔，拒不履行，或者又回到诉前的状态。 因而，如
果不能针对和解协议本身加以法律上的救济手段，现
实中还是会不可避免地出现和解协议得不到履行的
情形。
［
１９］
制。 这一认知在两大法系中都获得了承认。 在
万和公司案”的评析中，最高人民法院仅仅对其最为
“
肯定的事项内容作出了十分狭窄的界定。 我们可以
看出，在协调适用范围的问题上，最高人民法院保持
了一种谨慎克制的态度。 在我国目前对诉讼协调机
制没有明确的法律规制的情况下，法官在运用协调解
决案件时应当遵循“有限性原则”，以避免协调过滥带
来的司法监督功能降低和司法权威受损的不利后
有学者指出目下将行政协调和解制度置于撤诉
规定下处理，会遇到无法阻断当事人再次起诉、和解
协议履行没有程序保障以及无法否定行政行为和原
［
２０］
果
。
第二个问题是具体标准的选择。 从法院的各个
［
２３］
文献中看出，目前对于协调手段适用范围的界定采取
两种基本方式：一种是利用行政活动的模式类型进行
定义，另外一种是以行政争议所涉及的事件性质进行
界定。 在确定普通审理程序优先的规则前提下，根据
事件本身的性质进行规定的方式更加可取一些。 以
行政争议活动的模式进行定义首先会使得法院考虑
的问题是争议是否在协调范围内，这样就进入了“先
协调后普通审理程序”的思路。 采取后者，则法院根
据案件审理下来的情况与规定的情形相契合的时候
才决定采用协调的方式，与“先普通审理程序后协调”
的方式自然也就契合了。
审判决的效力等困境。 主张以契约模式作为行政
和解的基本结构，和解协议和裁判一样，具有结案的
效力。 将和解从撤诉模式下解放出来的同时，我们即
可针对和解协议设计相应的救济措施。 这一观点对
于日后的《行政诉讼法》的修改无疑具有十分积极的
借鉴意义。 但是，在现有的制度框架范围内，和解协
议的履行也并非没有制度上的安排来解决困境。 与
当事人和行政机关两方达成和解不一样的是，在协调
制度中，和解的达成有法院的介入，和解协议需要经
过法院的审查。 和解协议本身就包含了对司法权的
承认，也就应当由司法权予以保障实施。 既然和解协
议和法院的撤诉裁决是联系在一起的，那么和解协议
的内容可以被视为裁决中的一部分，具有法院裁判的
既判力和执行力。 当事人不履行和解协议时，法院可
以视之为对法院裁决的不遵守，从而采取相应的强制
执行措施使得和解协议得到实现。 其实，将和解协议
体现在撤诉裁定书中，法院的实践已经有所体现。 如
《江苏省高级人民法院关于行政诉讼协调工作的若干
意见》第十三条第二项即规定：“若协议内容因故不能
及时履行，准许撤诉裁定可以载明被告改变被诉具体
行政行为的主要内容及履行情况，并可以根据案件具
体情况，在裁定理由中明确被诉具体行政行为全部或
者部分不再执行。”我们所需要做的，即是在已有实践
的基础之上进一步明确肯定和解协议所具有的裁判
的既判效力和执行力，从而有利于制度的整体展开。
（
五）和解协议的性质和效力的明确
在双方达成有效的和解协议并通过撤诉规定结
案的情形下，法院极有可能遇到的情形是撤诉之后，
和解协议中的内容并没有得到遵循。 例如，诉讼双方
往往在“协调处理”的名义下达成了案外和解。 相关
和解没有得到法院的确认，没有确定力和执行力，遇
到行政机关反悔的情况，原告无法再次以同样的事实
［
２１］２３
和理由起诉，丧失了申请司法保护的权利
。 因
此，法院应当通过相应的制度设计确保和解协议的实
现。
针对和解协议的履行问题，法院主要的应对措施
是两种：其一，法院在和解协议得到履行之后才送发
撤诉裁定书；其二，法院在准予撤诉之前要求双方当
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事人书面同意撤诉后继续履行协议。 此外，法院采
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取的一些措施有：督促各方当事人履行协议；申请撤
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诉时和解协议未履行完毕的，书面告知诉讼风险；中
协调作为作为一种灵活解决行政争议的方式在
我国行政诉讼中的重要性会日益突出。 然而，最高人
民法院对协调在实践中究竟如何运作多为原则性的
ꢁꢌꢄ
［２２］
止审判；请求撤销撤诉裁判，重启审判程序。 从
这些规定中，我们可以看出法院所遇到的最大的问题
６６
徐ꢀ 涛ꢀ 我国行政诉讼协调制度的司法实践及其反思
指导，而各地的实践也颇不相同。 本文在解读相关文
献的基础上认为从构建制度的角度上来看法院对此
的整体态度是谨慎的。 这一制度进一步的发展必须
在对其许多问题上予以应答，如法理基础、适用范围、
适用程序、结果处理等等。 本文的探讨也只是代表了
其中的一种可能，具体的制度形成仍然有赖于法律实
践部门的积极探索。 司法部门对于协调在行政诉讼
制度中的合法性地位和规范化运作所作出的努力，是
应当值得肯定的，也是值得我们期待的。
注释：
①
②
③
④
⑤
最高人民法院《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》（法发［２００７］２ 号）。
最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》（法发［２００７］９ 号）。
最高人民法院《关于认真贯彻执行〈关于行政诉讼撤诉若干问题的规定〉的通知》（法发［２００８］９ 号）。
最高人民法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》（法发［２００９］３８ 号）。
参见：最高人民法院《关于认真贯彻执行〈关于行政诉讼撤诉若干问题的规定〉的通知》（法发［２００８］９ 号）、《关于妥善处理
群体性行政案件的通知》（法［２００６］３１６ 号）、《关于加强和改进行政审判工作的意见》（法发［２００７］１９ 号）。
最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（法发［２０１０］１６ 号）。
最高人民法院《关于加强和改进行政审判工作的意见》（法发［２００７］１９ 号）。
⑥
⑦
⑧
⑨
最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（法发［２０１０］１６ 号）。
要说明的是，笔者通过北大法意、北大法宝等数据库检索仅仅找到几部较为集中规定行政诉讼中协调的高级人民法院的司
法文件，在反映实践中做法上会有一定程度的疏漏；同时选择高级人民法院下达的文件作为分析对象，也是考虑到保证研
究文本的相对权威性。
⑩
ꢁꢂꢃꢂꢁꢆꢁꢌꢃ《浙江省高级人民法院关于加强和规范行政诉讼协调工作的指导意见》第二条，第九、十条，第五条第一项、第七条，
第二十四条。
ꢁꢄꢂ《广东省高级人民法院关于行政案件协调和解工作若干问题的意见（试行）》第六条、《浙江省高级人民法院关于加强和规范
行政诉讼协调工作的指导意见》第八条。
ꢁꢅꢂ参见：《江苏省高级人民法院关于行政诉讼协调工作的若干意见》第七条、《上海市高级人民法院关于加强行政案件协调和
解工作的若干意见》第八条、《浙江省高级人民法院关于加强和规范行政诉讼协调工作的指导意见》第六条、《北京市高级人
民法院关于行政案件协调处理有关问题的意见（试行）》第二条。
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ꢁ
ꢁ
号表示句子内部的一般性停顿。
ꢁꢊꢂ有学者将“不损害公益”作为独立于“合法”和“自愿”之外的第三项原则。 其所称的“不损害公共利益”是指只有职权范围
内，行政机关撤销、变更行政行为才能有效，而不能以牺牲公共利益为代价，超越职权达成和解协议。 笔者认为其就“不损
害公益”这一要求的阐述本身来看还是在法律的基本框架内考虑的，没有逃离“合法”这一视角的考察，因此本文还是将基
本要求确定为“合法”和“自愿”两项。 参见：廖颖《对行政诉讼和解制度的再思考》，《天府新论》２０１０ 年第１ 期。
ꢁꢋꢂ参见：最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第五条、《浙江省高级人民法院关于加强和规范行政诉讼协调工
作的指导意见》第二十五条、《广东省高级人民法院关于行政案件协调和解工作若干问题的意见（试行）》第二十三条、《江
苏省高级人民法院关于行政诉讼协调工作的若干意见》第十三条第一项、《上海市高级人民法院关于加强行政案件协调和
解工作的若干意见》第十七条、《北京市高级人民法院关于行政案件协调处理有关问题的意见（试行）》第十一条。
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ꢁ
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Ｔｈｅ Ｊｕｄｉｃｉａｌ Ｐｒａｃｔｉｃｅ ａｎｄ Ｒｅｃｏｎｓｉｄｅｒａｔｉｏｎ ｏｆ
ｔｈｅ Ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ ｏｆ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ
ＸＵ Ｔａｏ
（
Ｋｏｇｕａｎ Ｌａｗ Ｓｃｈｏｏｌ， Ｓｈａｎｇｈａｉ Ｊｉａｏｔｏｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｓｈａｎｇｈａｉ ２００２４０， Ｃｈｉｎａ）
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｏ ｒｅｇｕｌａｔｅ ｔｈｅ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ ｉｎ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ， ｔｈｅ ｓｕｐｒｅｍｅ ｐｅｏｐｌｅ’ｓ ｃｏｕｒｔ ｈａｓ
ｉｓｓｕｅｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｐｕｂｌｉｃｉｚｅｄ ｔｙｐｉｃａｌ ｃａｓｅｓ． Ｂｙ ｐｕｂｌｉｓｈｉｎｇ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｌｉｔｅｒａｔｕｒｅ， ｔｈｅ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ
ｏｆ Ｃｈｉｎａ’ｓ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎｓ ｈａｓ ａ ｔｅｎｔａｔｉｖｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ． Ｂｕｔ ｔｏ ｍａｋｅ ｔｈｉｓ ｓｙｓｔｅｍ ｍｏｒｅ ｒａｔｉｏｎａｌ
ａｎｄ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ， ｔｈｅ ｃｏｕｒｔ ｓｈｏｕｌｄ ｅｎｈａｎｃｅ ｉｔｓ ｌｅｇａｌ ｂａｓｉｓ， ｃｌａｒｉｆｙ ｔｈｅ ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ ｏｆ “ｌａｗｆｕｌ” ａｎｄ “ｗｉｌｌ⁃
ｉｎｇ”， ｍａｋｅ ｔｈｅ ｃｏｍｍｏｎ ｐｒｏｃｅｓｓ ｐｒｅｆｅｒｅｎｔｉａｌ， ｄｅｆｉｎｅ ｔｈｅ ｓｃｏｐｅ ｏｆ ｔｈｅ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ， ｄｅｆｉｎｉｔｕｄｅ ｔｈｅ
ｎａｔｕｒｅ ａｎｄ ｅｆｆｅｃｔ ｏｆ ｔｈｅ ａｇｒｅｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｓｏ ｏｎ．
Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ； ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ； ｊｕｄｉｃｉａｌ ｌｉｔｅｒａｔｕｒｅ
［
责任编辑：苏雪梅］
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