第４１ 卷第５ 期
２０１４ 年９ 月
四川师范大学学报（社会科学版）
Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｉｃｈｕａｎ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ （Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎ）
Ｖｏｌ．４１，Ｎｏ．５
Ｓｅｐｔｅｍｂｅｒ，２０１４
民国康区县制研究
陈ꢀ 沛ꢀ 杉
（
四川大学历史文化学院，成都６１００６４）
ꢀ
ꢀ 摘要：清朝末年的改土归流开启了康区行政建制的近代化进程。 民国以来，由于农奴制经济和藏传佛教均与
藏民社区生活有传统而深厚的关系，康区各地之政治往往陷于支歧错舛，县域政治的多元化逐渐成为康区县制这
一时期最为显著的特点。 这一发展趋势也表明：只有以个人基于经济生活的地位所提出的物质利益和包含个人身
体与精神方面的人格利益需求作为社会管理的导向，才能真正实现县政制度与民族社会的融合。
关键词：民国时期；康区；县制；藏传佛教
中图分类号：Ｄ６９３．６２ꢀ 文献标志码：Ａꢀ 文章编号：１０００⁃５３１５（２０１４）０５⁃０１７１⁃０６
ꢀ
ꢀ 自秦汉以来，县一直是中国行政结构中最基本、最
康社会进行释读，进而探讨在近代康区社会中，其主要
社会特征是什么？ 在县政制度进入康区后，哪些特征被
摧毁、哪些特征仍然存在？ 县政制度是凭借什么在部分
区域树立了自己的优势？ 而即使在占得优势之后，又有
什么地方仍需改革和修正？
稳定的单元，居于承上启下的地位，“夫天下者，州县之
所积也，自州县而上至督抚大吏，为国家布治者，职孔庶
矣，然亲民之官实唯州县，州县而上，皆以整饬州县之治
［
１］１
为治而已” 。 基于县制的重要性，西康建省前后，康
区县制受到各方关注，涌现出了《新西康县政建设之研
一ꢀ 民国时期康区县制的组织形式
［
［
２］２５－２９
４］３４－４１
［３］２－９
、《西康新县政建设刍议》 、《我的县政改进
讨》
观》
（一）县治的设置
、《改良西康省原辖十九县县以下党政机构之
５］３０－３１
等系列文章，对康区县级财政、民政、教育、
所谓“康区”，通常是指位于四川西部、西藏东部、介
于川滇青藏之间的广大地区，其地理范围“东起打箭炉，
西至丹达山顶止，计三千余里，南抵维西、中甸，北至甘
［
我见》
建设、保安、司法等各个方面作了详细的筹划与展望，并
针对存在的问题从不同的角度提出了商讨与改进的意
见。
［
６］５
肃、西宁，计四千余里” 。 清朝末年，赵尔丰在这一区
域实施改土归流，先后将改流土司、投诚野番、收回赏藏
的疆域设置５ 府２１ 州县，由此开启了康区行政建制的
近代化进程。
中华人民共和国成立后，史学研究在相当长的时间
里存在着重中央轻地方的现象，少有以县作专门研究的
成果。 近年来，受国外理论和方法的影响，史学研究视
角出现逐渐下移的趋势，县制的研究也逐步受到关注，
虽然至今已有不少文章和论著问世，但相关研究主要集
中在汉族地区，民族地区的县制研究仍较为薄弱，康区
县制鲜有人提及。 有鉴于此，本文拟还原民国时期康区
所辖１９ 县的县政制度发展概况，并从县制的角度对西
民国二年（１９１３），北洋政府将赵尔丰时期所设置的
府、州、厅等建制一律改为县。 民国七年（１９１８），藏军东
进，昌都、恩达、察雅、宁静、贡县、成武、德格、白玉、同
普、邓科、石渠等１１ 县失陷。 民国二十一年（１９３２），川
康军收复德格、邓科、白玉、石渠４ 县，西康当局实际控
制的县份仅存１９ 县。
收稿日期：２０１３⁃１２⁃２４
基金项目：国家社科基金重大项目“巴蜀全书” （１０＠ ＺＨ００５） 的子项目“民国时期《川康边政资料辑要》 补注与研究”
ＢＳＱＳ２０１３Ｚ０６）之成果。
作者简介：陈沛杉（１９８５—），男，四川乐至人，四川大学历史文化学院博士研究生。
（
１７１
四川师范大学学报（社会科学版）
［
９］３６０
；三等
（
二）县政府组织机构
事宜，第二科办理财务，第三科办理教育事宜
清朝末年，赵尔丰废除土司以前所设协厫、更占、百
县九龙为县长下辖秘书、科长各一人，分掌县府内事
［
９］３４４
。 康区１９ 县的情况虽各有特殊，但按照县的等
色等名目，改设地方官衙门，“设汉保正三名，蛮保正三
宜
［
７］９６
，
名，所有汉民、蛮民钱粮、词讼等归汉蛮保正合管”
由此形成了康区县级政府组织的雏形。 光绪三十三年
１９０７），赵尔丰将内地部分职官的设置移植到川边改流
级，同一等级的县在设置上相差不大。 上述三县的设
置，基本可以反映出康区各县政府组织机构的概况。
抗战时期，内地各县实施新县制改革，西康省政府
也在民国二十九年（１９４０）制定了《西康省实施新县制督
导计划》，尽管内容详尽，但内政部于民国三十三年
（
地区，在“巴安拟设直隶同知一缺，照磨一缺，所属盐井
拟设分防经历一缺，定乡拟设知县一缺，典史一缺，所属
稻坝拟设分防县丞一缺，贡嘎岭拟设巡检一缺，顺化拟
设知县一缺， 典史一缺， 所属中渡河西拟设巡检一
７］１２３
，进一步完善了康区各县的县署设置。
民国初期，康区各县虽先后将设治委员改为县治或
①
（１９４４）派员核查认为“该省新县制基本未办” 。 该年，
西康当局重新制定的《西康省三十三年度新县制督导计
划》，由于人力、财力、物力条件太差，仍然只能延期办
理，在中央政府追加行政经费后，也只有１４ 个县局（基
本为宁、雅两属辖县）开始实施。 在这一时期，康区部分
县份增设了县党部、县参议会、顾问室等机构，辅助县政
的运行。 县党部主要以培训基层干部、发展党员为重
点，配合政府宣传贯彻政令、控制地方议会及群团组织，
加强对上层僧俗的联络。 如九龙县党部书记长宋国斌
“为九龙大河边距城遥远，政令不贯，拟设大河边办事
［
缺”
裁府州而留县，但均仅变更赵尔丰时期县政制度一部分
而已。 由于政府事务单纯，除公文敷衍外，各县间或派
员催收粮税而已，为减少开支，县府人员也多未设满，甚
至仅有一县长、一秘书、一办事员、一通事，已绰有余裕
者。 罗君侠在《西康新县政建设刍议》中对于当时的县
制曾有如下评价：“对于县政之设施与推进，自赵氏后即
未尝有人注意之。 查档卷仅有委任撤销等文，或竟有一
缺而放一官，或因失一地而竟裁一缺，或一身兼数职而
窃取政费，或县署安插若干冗员装点门面之堂皇，县府
②
处，发展党务” ，德格县党部书记长张书银“会同军政参
③
首长及地方贤达赴葛伦多解决差务纠纷” ，就是县党部
配合县政府施政的具体体现。 参议会则主要由国民党
党政要员、土司头人、宗教上层人士、基层乡保长所组
成，主要活动是每年召开一次全体会议，听取并审查县
政府报告，以民意代表的身份反映民情。 比如德格临时
参议会“为据各乡保长及全体民众呈请豁免三十五年度
④
附加省级公粮三成” ，邓科县临时参议会议长赤勒郎加
⑤
“为据陈田赋过重事情请减轻地粮” ，凡此种种，不一而
［
３］４
组织纯欠健全，虽有科局之名，实则无事可办”
。
刘文辉主理康政以来，积极推进康区县政建设，但
由于康区各县的特殊环境，县政的近代化建设不仅不能
与内地各县相提并论，即使与宁、雅两属各县也有相当
差距。 民国二十三年（１９３４），内地各县将公安、财务、建
设、教育四局一律改科，并将改组之各科移入县府联署
办公，无奈“康区各县，向无实业，教育等局之设置，所有
各科经费，倘由原局经费项下开支，则不属总务科，各员
薪公必无着，……参酌现在情形，于财力人事可能范围
内改组新县，俾提高县政地位，及僚属资格，一新耳目，
足。 尽管县党部、县参议会等机构的增设，进一步丰富
了康区各县的行政建制，但上述机构在县政运行过程
⑥
中，“考其实情还是与要求相去甚远” ，县行政组织主体
格局未有大的变化。
［
８］４２
而促进行”
。
关于县以下政府组织的机构设置，在赵尔丰时期，
各县通常将县域分为几路，每路设保正一人。 民国时
期，将路改为区署，但“除泸定略具雏形外，其余均为徒
有其名，而区长之设也不能执行监督辅佐之任务，有以
过去土头改任区长者，有设区实无区长者，是区之设在
民国二十五年（１９３６），西康建省委员会重新厘定康
区各县的等级，将康定、理化、巴安、甘孜、德格厘定为一
等县，泸定、丹巴、道孚、瞻化、炉霍、白玉、邓柯、石渠、定
乡、稻城、雅江厘定为二等县，九龙、得荣、义敦厘定为三
等县。 县政府组织机构则按照县的等级设置，一等县设
一秘三科，每科设科员三人，二、三等县设一秘两科，每
科设科员两人，但根据实际情况，各县科室的设置多有
增减。 这里仅以一等县德格、二等县雅江、三等县九龙
的设置情况为例说明：一等县德格为县长下辖秘书、总
务科长（由秘书兼任）、财务科长、教育科长、建设科长
［
５］３１
康省本部中，仅称为行政区划上之一名称”
。 新县制
实施期间，又将区改为乡镇，“并力谋下层行政组织之充
实与健全，对于保甲制度及人事运用，加以合理之调整
［
１０］６８３
与改进，以期避免积弊而发挥效能”
，但基层社会实
际仍为土司、土劣等所把持，不过是名称变化而已。
（三）县行政人员
［
９］２４６
（
由教育科长兼任）、公安科长（由县长兼任）
；二等
行政人员是县政制度的重要组成部分，但在民国初
期，康区各县行政人员的使用一度相当混乱，“西康各地
县雅江为县长下辖一秘三科，第一科办理总务及公安各
１７２
陈沛杉ꢀ 民国康区县制研究
县长的人选恒多以上级机关的科员书记，或鲁莽武人， 谈不上行政效率了”，“今日之保甲户口数字，大多是伪
［
１１］２
或老气横秋的道学生们充任”
；在防区制时代，县行
造的；壮丁数目是估计的，户口异动表更是一两个户籍
政官员与征收官吏更是成为酬庸的工具，“不管什么出
身，多大本领，只要能得到主官一时高兴，出任后，又会
员坐在县政府办公室闭门伪造的；政府档卷，几乎都是
［
１０］８５２
。
集伪造事实之大成，以伪为当然，以真为例外”
二ꢀ 民国时期康区县制的运行
［
４］３５
替他筹款，均可沐猴而冠”
。 由于康区各县公务人员
调动频繁，“民五以后，多数地方逐其地之汉官，而恢复
其割据式以代行地方政治，……汉官率多在康定遥领，
由于“西康各县，自民国以来，因缺乏有力的、统一
的上级机关之监督，各县执政者均各自为政，全无一定
的、共同的施政标准。 各地之政治，往往陷于支歧错舛，
［
１２］１８８
但按月责土司供以金钱而已”
。
［
１３］１３
刘文辉主理康政以来，开始通过办理县训与任用审
查的方式配置行政人才，县训学员与甄审合格人员逐渐
成为县长及其他基层人员的主要来源。 民国二十七年
一塌糊涂，全失了政治上分工合作之效用”
域政治的多元化几乎贯穿民国始终。
，康区县
康区１９ 县，除石渠以外，财政收入均以粮税占主导
（
１９３８），刘文辉开办县政训练所于康定，训练结业者６３
地位，所占比重达到半数以上。 根据《１９１７ 年川边年税
［
８］９９
［１４］７８
、１９２９ 年任乃强《西康视察报告》 以及
中的相
名，毕业后分发各机关服务，大多操守清廉、勇于负责。
民国三十年（１９４１），刘氏办理西康省地方行政干部训练
团，大量培养干部，进一步充实各县、乡机关。
概数表》
［
１５］１０１
１９３８ 年《康属各县局全年赋税收入总计表》
关数据统计，在这一时期，若将田赋收入折现与杂税合
计，康区１９ 县每县财政收入约为每年１—２ 万大洋不等，
政府支出则主要包含行政费用支出、教育文化支出、经
济建设支出，并以行政费用支出为主，教育文化与经济
建设费用所占比重较少。 西康建省后，从《西康省历年
度田赋征收总数表》可以看出，各县粮税与杂税均有大
幅增加，但政府支出也与日剧增，社会及救济支出、卫生
为使公务人员人称其职，在办理县训的同时，西康
当局实行任用审查制度。 所有公务人员，无论荐任还是
委任，概需经过任用审查，荐任人员送部直接审查任用，
委任人员一律由铨叙部委托审查委员会，依照铨叙法规
及本省任用标准加以审查，拟叙官级，咨部核定任用。
尽管有详细的规定，“然而究其实际，送单之资历证件，
有几多不是出于伪造，贤能者每以不伪造证件而见弃，
［
１５］１０４
及治疗支出也开始逐步被纳入政府支出的范围
。
［
１０］８３９
不肖者反以多造虚伪证件而见用”
。 鉴于审查制度
民国三十一年（１９４２），国家实行二级财政制度，各县税
收由各县自收以作为自治财政，但各县终因地方贫瘠、
工商凋敝、 税收短拙而自足困难。 民国三十五年
（１９４６），国民政府又恢复三级财政，即将地税、营业税、
契税三项划归地方接收，土地税为中央省县共有，按３ ∶
的不足，刘文辉又确定了选用干部的三原则，即“以推荐
作甄审、考试之基础，以延揽济甄审、考试之穷，以博采
广询，悉心鉴别， 取其大处， 略其小节， 为延揽之准
［
１０］８４０
则”
。
［
１５］５
为进一步提高行政效率，民国二十八年（１９３９），西
１ ∶ ５ 的比例划分，营业税省县各占５０％
。 解放前
康当局开始实行公务员年考，并规定：“经三次年考后，
举行总考，凡经考绩列等较优者，均依法升奖，予以保
期，康属各县财政日益困难，甚至连县级公务人员的待
遇也无法维持，但省府仍只能让各县“在自给自足原则
［
１０］８７２
［１５］３３
障，考绩过劣者，亦依法予以处分”
。 但考核制度实
下，力谋改善”
。
际上也多流于形式，未能达到预期的效果。
由于康区１９ 县的财政总收入大致只能与内地一个
富庶之县的财政收入相当，因此各县也只能维持“小政
府”的状态，以保障县政制度最基本的运行。 以土司、寺
庙、土劣为代表的地方势力，趁机利用各自的影响力，形
成各自不同的势力范围，操纵一县县政的实施。 在康区
１９ 县中，大致形成了以政府为主导、以土司为主导、以寺
庙为主导、以土劣为主导的四种较为典型的县政制度运
行模式。
尽管“康省情形特殊，非有大志报国者，不肯来边地
长期工作，如薪俸不较内地为优，从事者本身犹有冻馁
［
３］７
之虞” ，但民国时期的康区县级公务人员待遇并不丰
厚，“所定县长俸给，如拿责任之重，工作之繁来衡量，虽
不得谓之薄，也不得谓之厚，但又经过重重的折扣，劳资
［
４］３８
不相应，也是很为显著”
。 解放前夕，由于通货膨胀，
康定的科长每月只能领到９６０ 元与地粮１ 斗２ 升，欲求
个人之温饱不可得，就连刘文辉也不得不承认：“十年前
之物价与今日之物价为一与二百之比，公务人员之待
遇，无形中仅等于十年前二百分之一，于是纷纷改业，宁
作普通劳工或者店员，不乏其人。 纵然未改业，而其心
已非，意已冷，只图混天过日，或勉强敷衍场面，已根本
以政府为主导的县制运行模式：这一模式主要体现
在康定及其附近的泸定、丹巴、炉霍等县域。 作为西康
的政治中心，由于设治已久，康定及其附近的藏民对于
政府有较强的服从性，加之“明正土司绝后，惟存寡妇数
辈，守其财产，全无号召能力。 鱼通土司现任康定第七
１７３
四川师范大学学报（社会科学版）
区区长，犹能设刑拘问案，惟对官府甚卑谨，不敢多事”， 权，故对于人民完全立于治理者的立场，而希图其所管
“
康定虽有大寺数处，率循谨不敢多事，人民信仰喇嘛，
区域内的人民和善相安，以确保其自身的政治生命。 土
司对于其所属人民之生命财产，虽可以任意生杀予夺，
但这是必须以其集团的利益和有无妨害其政治生命为
条件的。 土劣则只是凭借其所挟的势力，以为压服弱者
的手段。 其根本即不在于政治生命之维持，而系以经济
［
１６］９
不及关外之深”
。 刘文辉对康定及其附近的泸定、丹
巴、炉霍等区域均能实施有力的控制，政府在政务推行
的过程中居于主导的地位。
以土司为主导的县制运行模式：这一模式主要体现
在德格、白玉、石渠、邓科、甘孜、道孚等县域。 该区域土
司制度虽废，但土司仍存，原有土司凭借固有的土地所
有权、行政支配权、司法裁定权及其拥有的武装力量操
纵一县县政的实施。 德格、白玉两县的总保、保正、村
长，仍由德格土司掌握，县长虽有用人行政之大权，但只
不过敷衍形势，照例委任而已。 石渠虽设县治，但德格
土司每年仍然派人征收赋税，并派头人一名为总保，承
德格土司之命办理全县各项事务。 甘孜、道孚与德格情
况相似，孔撒土司原本麻书土司附庸，清末渐大，先后娶
麻书、白利家女，兼并麻书土司与白利土司，隐然有总制
霍尔五家之势，甘孜历届知事莫不与土司交好，政教诉
讼等事一概委之。 土司对政府之态度，也通常以政府政
治力之强弱为转移，以县长之能力为重轻。 在土司占主
导的区域，宗教处于附属地位，德格有大小寺庙３０ 余
所，红教最盛，花教次之，黑教、黄教、白教均有，虽有五
派之分，但无门户争执，对地方事务干预较少。
［
１７］３９２
剥削为其最后之目的”
。 因此，土劣“对于政府，如
不能在保障其权益范围内，必无合作之点，政府因此无
威信可言，既无威信，则抢杀劫掠以至于危害官府之事
情可以常见，复以当局无制止惩处之能力，于是日益肆
［
１７］４１２
行其暴乱行为，遂演成不治之现象”
。 仅以得荣为
例，自得荣改土归流以来至民国二十三年（１９３４）任职的
十二任县令，只有三任安全出境，余则非遭惨杀，即仅以
身免。
针对上述现象，时人多认为，“康地历受藏人侵凌，
夺地争城，地方政务废弛殆尽，人民咸罗水生火热之中，
中央亦处鞭长莫及之势。 究其所以，实因西康省政府未
经组织，各县政务又乏最高权力机关统治，致成各自为
［
１８］１４
政之势”
。 康区县域政治的多元化发展，也成为了
民国时期康区县制最为显著的特点。
三ꢀ 县制与康区社会
数百年以来，以宣慰司、安抚司、土千户等为代表的
大小土司与分属于格鲁、噶举、萨迦、宁玛几大教派的数
百家寺庙等宗教势力相结合，依恃“政教合一”制度，牢
固地控制着这一区域，“政治大权，操于土司、酋长及呼
以寺庙为主导的县制运行模式：康区的宗教集团因
其在社会上占有卓越地位而均握有一种政治上的潜势
力，但公开执行政权，乃至县府不能不依为政务之一助
的，则主要局限于康南理化。 “理化一切事业，均操纵于
喇嘛寺之传号，官府办理夷务，如收粮、支差、评断纠纷、
防匪拒寇，也皆假手于传号，有何指令需与传号会理，否
者无人理会，于是传号势力超凌知事与驻军。 县官到
任，所可做者为对付上峰之公文，或为往来官吏军队及
其他公事人员开乌拉条与保证，及介绍上峰之文告于喇
嘛寺三种而已。 因理塘寺戒律颇严，传号皆选公正喇嘛
任之并两年一换，其公正廉明常胜官府，理塘百姓也乐
［
１９］１０３
图克图之手，暴敛横征，迄无定则”
。 虽然县政制度
在康区的推行过程中，采取了种种举措来限制土司与宗
教势力的发展，但在民国时期仍未能从根本上加以改
变。 正如邓小平所说，解放初期，“由于历史的、政治的、
经济的特点，上层分子作用特别大，进步力量在那里面
很少，影响很小。 将来这个力量发展起来，会起很大的
［
２０］６６
影响，现在不起决定影响”
。 因此，解放初，大量的
土司、头人被任命为各县的县长，如明正土司的后代甲
联升任康定县长，大头人阿达任理塘县长，大头人茨郎
洛伐任巴塘县长，大头人工却邓珠任石渠县长。 相较于
民国时期，西康地方土司头人的政治地位更显突出，此
种现象直到民主改革以后才逐渐改观。 而宗教对于康
区的影响，则直到今天仍然根深蒂固。
［
１４］１０３
归其统治”
。 由于康南宗教集团，已有执行行政事
务之威权，县府对于此种情形，本身不能有单独办理的
能力，而欲维持县政现状，不能不与喇嘛寺进行合作，而
喇嘛寺在实际上也欲凭借县府地位以提高本身之资望，
所以在县府遇到差粮等问题时，喇嘛寺也有相当之辅
助，康南各县政务之现状因以维持。
康区社会主要特征得以长期保留，是由以下两方面
因素所决定。 一方面，经济基础决定上层建筑。 县政制
度本身就是社会经济发展到一定阶段的产物，它是随着
奴隶制度的崩溃与维持封国制的血缘纽带（宗法制）的
解体，由世袭采邑的地位转变为由统治者任命官吏的地
方政权。 民主改革之前，在改土归流地区，土地名义上
以土劣为主导的县制运行模式：康南各县除崇西、
毛丫、曲登三土司管区外，雅江、理化之一部及稻城、定
乡、得荣、巴安、义墩各县均无土司管辖，土劣逐渐滋生，
并凭借武力成为政府与土司的替代者。 土司较之于土
劣，“虽同为剥削人民之阶级，但土司究因其有固定的政
１７４
陈沛杉ꢀ 民国康区县制研究
属于国家，农奴制度开始解体，典当、买卖、抵押土地的
反对法国新的政治制度的情况一样，“并非因为它是一
种宗教教义，而是因为它是一种政治制度；并非因为教
士们自命要治理俗世的事物，而是因为他们是尘世的地
主、领主、什一税征收者、行政官吏；并非因为教会不能
在行将建立的新社会占有位置，而是因为在正被粉碎的
旧社会中， 它占据了最享有特权、 最有势力的地
现象不断发生。 差巴、科巴的等级虽然存在，但已开始
发生分化，部分差巴、科巴成了佃农，也有个别差巴、科
巴上升为地主、富农。 由于土地所有制的变化，差巴和
科巴对土司的依附性削弱，而与政府的关联性加强，这
就为政府对基层社会实施相对有力的控制提供了可能。
但在土司复辟区域，土地及依附于土地的农奴都属于土
司所有，土司是当地最大的封建农奴主，享有至高无上
的权利。 差巴尽管名义上是政府的属民，有为政府应役
纳赋的义务，但由于差巴从根本上讲是土司的农奴，除
应役纳赋外并不与政府发生别的关系，作为寺庙与头人
农奴的科巴则由于不入户籍，与政府更无直接的关联。
美国学者戈尔斯坦在《喇嘛王国的覆灭》一书中就指出：
［
２４］４７
位”
。
康区社会主要特征的延续，也印证了如下论点：“政
治制度是文明表面转瞬即逝的权宜手段，每一个在语言
上和道德上统一的社会的命运，都最终依赖于某些基本
的建构思想的幸存，历代人围绕着它们结合在一起，因
［
２５］２２
此，它们标志着社会的延续性”
。 因此，虽然县政制
度可以依托政府的强大力量在部分区域树立自己的优
势，但要维持这样的优势仍需对自身做出改革与修正。
值得注意的是，县制与康区社会的根本性冲突在于，县
制毕竟不是川边地区本土政治文明演变的结果，而是赵
尔丰急遽移植内地政治制度的成果之一。 正如石硕所
言：“虽然从表面上看，西藏文明的东向发展在相当程度
上受到了中原文明体系强大影响力的牵引，但这并不是
根本的、决定性的原因，真正促使西藏文明东向发展的
“
这种以农奴为基础的庄园制度极大地削弱了一种复杂
［２１］导言，５
而精细的政府机构在藏区存在的必要性”
。
另一方面，藏传佛教作为康区占绝对主导地位的意
识形态，进一步加剧了县域政治的多元化。 藏传佛教作
为所有藏民的共同信仰，他们不仅以同样的方式来思考
神圣世界及其与凡俗世界的关系问题，还把这些共同的
观念转变为共同的社区生活。 李安宅通过对藏民社区
生活状况的实地考察，指出：“较之于汉族县长，寺院僧
内在的、最具有决定性的原因，还在于西藏文明自身具
［
２２］２１３
［２６］５１９－５２０
官与藏民社区的生活更接近，更具有传统的关系。”
有向外发展的强烈需要。”
而要实现对这一区域
因此，在通常情况下，“社会群体组织、制度让人们困于
边界之中，而对自身命运缺乏抉择能力。 社会威权、奖
惩、规训，都让人们畏惧、屈服而难作突破边界的抉择。
但更普遍的是接受社会所建构的神话、宗教、历史知识、
道德规范、舆论，等等，人们因此安然处于种种社会边界
内，信仰与知识将现实变得理所当然，人们也因此安于
的有效管理，最重要的原则还在于对藏民自身发展需求
的引导。 政府不仅应当重视藏民基于经济生活的地位
所提出的物质利益需求，尽可能通过经济的联系使藏民
与政府成为利益的共同体，同时还应当尊重藏民对于藏
传佛教的信仰，满足其基于个人身体与精神方面的人格
利益需求。 只有以个人基于经济生活的地位所提出的
物质利益和包含个人身体与精神方面的人格利益需求
作为社会管理的导向，康区政府才能真正实现县政制度
与康区社会的融合。
［
２３］２５０
自己的宿命”
。 在康区社会中，一旦地方政府试图
改变寺庙对于藏民社区生活的支配地位，必然遭到康区
社会各阶层激烈的反对。 正如法国大革命时期基督教
注释：
①
②
⑥《西康省政府１９４５ 年新县制督导计划》，中国第二历史档案馆：案卷号９０７７／ １９２。
《九龙县党部书记长宋国斌为九龙大河边距城遥远政令不贯拟设大河边办事处发展党务》，四川省档案馆：案卷号５１⁃２⁃
８８。
３
③
④
⑤
《德格县党部书记长张书银会同军政参首长及地方贤达赴葛伦多解决差务纠纷》，四川省档案馆：案卷号５１⁃４００。
《德格临时参议会为据各乡保长及全体民众呈请豁免三十五年度附加省级公粮三成》，四川省档案馆：案卷号丙⁃６９⁃８８８。
《邓科县临时参议会议长赤勒郎加为据陈田赋过重事情请减轻地粮》，四川省档案馆：案卷号丙⁃６９⁃１５６９。
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ｉｎ ｔｈｅ Ｐｅｒｉｏｄ ｏｆ ｔｈｅ Ｒｅｐｕｂｌｉｃ ｏｆ Ｃｈｉｎａ
ＣＨＥＮ Ｐｅｉ⁃ｓｈａｎ
（
Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｈｉｓｔｏｒｙ ａｎｄ Ｃｕｌｔｕｒｅ， Ｓｉｃｈｕａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｃｈｅｎｇｄｕ， Ｓｉｃｈｕａｎ ６１００６４， Ｃｈｉｎａ）
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｒｅｆｏｒｍ ａｔ ｔｈｅ ｅｎｄ ｏｆ ｔｈｅ Ｑｉｎｇ ｄｙｎａｓｔｙ ｈａｓ ｏｐｅｎｅｄ ｔｈｅ ｍｏｄｅｒｎｉｚａｔｉｏｎ ｐｒｏｃｅｓｓ ｉｎ ｔｈｅ ｐｏ⁃
ｌｉｔｉｃａｌ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ ｏｆ Ｋｈａｍｓ ａｒｅａ． Ｓｉｎｃｅ ｔｈｅ Ｒｅｐｕｂｌｉｃ ｏｆ Ｃｈｉｎａ， ｄｕｅ ｔｏ ｔｈｅ ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ ａｎｄ ｐｒｏｆｏｕｎｄ ｒｅ⁃
ｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅ Ｔｉｂｅｔａｎ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｌｉｆｅ ａｎｄ ｔｈｅ Ｓｅｒｆｄｏｍ ｅｃｏｎｏｍｙ ａｓ ｗｅｌｌ ａｓ Ｔｉｂｅｔａｎ Ｂｕｄｄｈｉｓｍ，
ｔｈｅ ｐｏｌｉｔｉｃｓ ｏｆ Ｋｈａｍｓ ａｒｅａ ｈａｓ ｂｅｃａｍｅ ｃｏｍｐｌｉｃａｔｅｄ ｗｉｔｈ ｄｉｖｅｒｓｉｔｙ ａｓ ｔｈｅ ｍｏｓｔ ｒｅｍａｒｋａｂｌｅ ｆｅａｔｕｒｅ． Ｔｈａｔ
ｔｒｅｎｄ ａｌｓｏ ｉｎｄｉｃａｔｅｓ ｔｈａｔ ｏｎｌｙ ｔａｋｉｎｇ ｔｈｅ ｄｅｍａｎｄｓ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｍａｔｅｒｉａｌ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ ｗｈｉｃｈ ａｒｅ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｏｗｎ
ｓｔａｔｕｓ ｏｆ ｅｃｏｎｏｍｙ ａｎｄ ｔｈｅ ｐｅｒｓｏｎａｌ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ， ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ ｔｈｅ ｐｈｙｓｉｃａｌ ａｎｄ ｍｅｎｔａｌ ａｓｐｅｃｔｓ ａｓ ｔｈｅ ｇｕｉｄａｎｃｅ ｏｆ
ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ， ｔｈｅ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅ ｃｏｕｎｔｙ ｐｏｌｉｔｉｃａｌ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｔｈｅ ｎａｔｉｏｎａｌ ｓｏｃｉｅｔｙ ｗｉｌｌ
ｃｏｍｅ ｔｒｕｅ．
Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｔｈｅ ｐｅｒｉｏｄ ｏｆ ｔｈｅ Ｒｅｐｕｂｌｉｃ ｏｆ Ｃｈｉｎａ； Ｋｈａｍｓ ａｒｅａ； ｃｏｕｎｔｙ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ； Ｔｉｂｅｔ⁃
ａｎ Ｂｕｄｄｈｉｓｍ
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