第39卷第3期
2
012年5月
四川师范大学学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.39,No.3
May,2012
论我国行政程序中公众参与机制的完善
周暋毅,刘德兴
四川师范大学法学院,成都610068)
(
暋暋摘要:行政程序中广泛、深入、多样、富有成效的公众参与,是行政行为合法正当与可接受性的必要条件,是当
代行政法治的基本特征。完善我国行政程序中公众参与机制,应提高公众参与积极性与技巧、增强听证程序的可
操作性、建立健全协商制度、推动有组织参与、扩大政务信息公开和强化参与权利保障。
关键词:公众参与机制;行政程序;行政法治;权利保障
中图分类号:D63暋文献标志码:A暋文章编号:1000灢5315(2012)03灢0011灢08
暋暋行政程序中的公众参与是在行政活动的过程
中,除相关专家与行政部门之外的行政相对人、利害
关系人或者其他不特定公民、组织团体,依法参加到
行政行为的各个环节,获取信息、参与决策、表达意
见,与行政主体双向沟通、相互影响,共同作出涉及
自身或者公共利益的决策决定的一系列活动机制。
公众参与贯穿行政行为的整个过程,是当代行政法
的实质和核心。公众参与机制的运行有利于保证行
政行为的正当性、合法性,提高行政行为的效率,增
强公众的主体意识和社会责任感,锻炼公众管理国
家、管理社会、维护自身权益的能力,推动公民社会
的发展。
深度参与类型是公众与行政机关通过谈判共享责
任,在实质上重新分配权力,使公众参与真正成为有
诚意的、信息充分披露、公众完全知情、形成交流互
[1]12
动、公众享有并不断扩大参与权利的过程
。告
知和咨询虽然只是信息从官员到公众的单向流动的
表面参与形式,没有反馈与谈判,然而却是走向真正
参与的重要步骤。这种参与方式有新闻媒体、社区
会议、态度调查与听证会等,在各国公众参与行政程
序中被广泛采用。
美国行政立法过程中的公众参与机制主要体现
在1946年《联邦行政程序法》第五百五十三节规定
的通告—评论程序以及第五百五十六节和第五百五
十七节规定的审判式正式听证程序中。正式听证程
序确立了案卷记录排他原则。在当今美国,公众参
与行政立法广泛利用了网络信息平台。城市规划中
的公众参与机制也兴起于美国。1924年的《标准分
区授权法案》和1928 年的《标准城市规划授权法
案》,这两部委任立法是关于公众参与规划最早的制
度规定,政府在规划编制阶段与确定阶段都将举行
公共听证会,作为城市规划的必经程序。美国1970
年制定的《清洁空气法》首次建立了环境公益诉讼制
行政程序中公众参与的理论基础包括人民主权
思想、自然正义与正当法律程序原则以及公众参与
阶梯理论。其中雪莉·阿恩斯坦于1969年提出的
公众参与阶梯理论最具操作性,被世界各国广泛采
用。这一理论将实践中的公众参与类型归纳为操
纵、训导、告知、咨询、展示、合作、授权和公众控制8
种,它们随参与的深度由低到高呈阶梯状分布。操
纵、训导等假参与类型只是走过场,是行政主体哗众
取宠、欺骗公众的手段。而合作、授权与公众控制等
收稿日期:2012灢01灢12
作者简介:周毅(1975-),男,四川成都人,四川师范大学法学院宪法学与行政法学专业研究生;
刘德兴(1953—),男,四川安县人,四川师范大学法学院教授、硕士生导师。
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四川师范大学学报(社会科学版)
度。在英国,公众参与行政立法由调查程序和咨询
与2004年北京建国门外秀水服装自由贸易市场拆
迁事件也是城市规划中公众参与机制实际运行的样
本。我国2002年通过的《环境影响评价法》确立了
相关公众参与环保行政的制度,2007年厦门PX 化
工项目污染环境迁址事件的过程即是厦门市民采取
手机群发、“散步暠等方式有序参与环保行政,有力地
维护了公众自身环境权益的胜利。1996年制定的
《行政处罚法》和2003年制定的《行政许可法》则建
立了行政相对人参与有关行政执法行为的制度并运
用到了行政执法程序的实践中。
程序构成。与调查程序成本高、耗时长相比,咨询程
序成本低、回馈高,行政立法效率高,因此在行政立
法中被逐渐广泛采用。1949 年的德国基本法与
1986年的《建设法典》规定了政府在进行城市规划
过程中必须征询土地所有者的意见并与之达成合
意。法国创立了公共辩论会这一独具特色的征求社
会公众意见的公众参与形式。意大利托斯卡纳大区
政府选举与公众参与局主办的城镇电子会议使各地
市民通过现代网络手段聚集在一起讨论和表决全民
医疗等公共行政立法与措施。日本1993年的《环境
基本法》和1997年的《环境影响评价法》赋予了国民
和民间团体参与环境保护与治理的权利,例如滋贺
县民众与当地政府携手,通过30多年坚持不懈的治
理,使过去湖水霉臭、淡水赤潮、难以分解的有机物
蓄积的日本第一淡水湖琵琶湖如今水质清澈,鸟语
花香。
一暋当前我国行政程序中公众参与机制的缺陷
我国行政程序中公众参与机制的法律法规与运
行实践,同行政法治比较健全的美、欧、日等国家相
比,在参与主体、参与范围、参与方式、参与程度、参
与权利保障和责任机制等方面还存在一定的差距,
虽然这种差距正在逐步缩小。在行政立法、城市规
划、环境影响评估、行政许可、行政处罚、政府绩效评
价等行政程序领域中,当前我国的公众参与机制存
在着如下不足和缺陷。
我国行政程序中的公众参与机制兴起于建国之
初,但经历了文革中“砸烂公检法暠、“踢开政府闹革
命暠、法制遭受破坏践踏的扭曲膨胀的公众参与、民
主泛滥时期。改革开放以来,伴随人民代表大会制
度的恢复重建,公众参与民主进入到前所未有的蓬
勃发展阶段,逐步成为中国公权力尤其是行政权运
行过程的新机制。我国现行宪法第二条第三款规定
了公众依法参与以及参与的范围,第二十七条、第四
十一条、第一百一十一条规定了公众参与行政事务
的途径和方式。2000年通过的《立法法》、2001年通
过的《行政法规制定程序条例》和《规章规定程序条
例》、2009年通过的《工业和信息化部规章制定程序
规定》、2010年修订的《广州市规章制定公众参与办
法》等法律、法规和规章,分别从中央到地方层面确
立了公众参与行政立法的制度。公众参与行政立法
的形式创新有广州的开放式听取意见和重庆的现场
论证等。2008年《西安古城墙保护条例》的制定过
程就是市民广泛、深入参与行政立法的成功典范。
我国城市规划中的公众参与机制的相关规定是
首先是公众参与能力不足,主动性不高,激励机
制缺失。无论是公开征集意见还是举行听证会,实
际参与的公众人数都较少。如深圳立法听证中所有
参加者连同列席旁听者一共才55人,其中还有8人
是邀请参与的政府部门代表,这与深圳上百万的城
市人口相比,数目偏少。现实中很多公民对政府的
行政行为怀有利益诉求,充满期望,也有不满情绪,
也知道自己有提出意见、参与讨论、影响最终结果的
权利,但具备参与条件却不积极行使参与权利、始终
保持沉默的却是大多数。这是由于中国有几千年的
封建专制传统,官本位的观念根深蒂固;广大百姓习
惯了官府为民作主,依附于政府,成为服从政府单方
面行政管理意志的顺民,而缺乏争取实现自身正当
权益的主体意识。公众参与经常以分散、孤立、弱小
的公民个体参与的形式进行,缺乏组织化,不能形成
强有力的社会力量与政府协商,从而影响决策结果。
有的公民存在“搭便车暠的心理,希望别人去参与而
自己不花时间、精力、财力,对有利的结果坐享其成。
有时行政机关认为公众所提意见质量不高,有观点
无理由,不系统,仅侧重现象与问题,所以采纳率低。
听证会代表的遴选程序不公开透明,听证会的笔录
没有排他效力,行政机关没有只能根据听证会记录
制定行政法规、规章或进行行政规划和作出行政决
2008年实施的《城乡规划法》、
2005年建设部制定的
《城市规划编制办法》。根据2003年修订的《上海市
城市规划条例》和2006年《上海市制定控制性详细
规划听取公众意见的规定》以及《城乡规划法》,上海
市闵行区进行了富有成效的普通公众参与该区城市
规划的实践。2002年广州小谷围艺术村拆迁事件
12
周暋毅暋刘德兴暋论我国行政程序中公众参与机制的完善
定的义务,公众的意见和诉求只具有参考价值。这
的政府网站中公布相应的行政规章规划草案,说明
有关情况,再由公民登录网站投票或留言发表意见,
经过行政机关的整合之后形成反映公众意见的法
规、规划、决定。但由于是起草法规的机关而不是由
各方利益代表组织的中立部门作为公开征求意见的
执行机关,行政机关在操作过程中具有自由裁量的
不确定性,没有法律后果,加上公众的参与热情不
够,知识结构参差不齐,使这种方式在一定程度上仅
仅停留在形式上,而不能对行政立法或规划的结果
产生实质性的影响。
些激励机制的缺失严重挫伤了公众参与的热情。
第二,行政程序中公众参与机制的设置缺乏可
操作性。以听证制度为例,《立法法》第五十八条对
听证制度只作了一个裁量性的规定,即在行政法规
起草过程中,制定机关可以采取座谈会、论证会、听
证会等多种形式听取有关机关、组织和公民的意见。
这一规定将听证会与座谈会、论证会等形式相提并
论,大大降低了听证会的重要性。所谓的举行听证
会是“可以暠而不是“应当暠,制定机关就可以不采取
听证会的形式,从而使决定权完全掌握在制定机关
手中。《行政法规制定条例》第十二条、第二十二条,
第四,政府行政过程中的信息公开制度缺失,作
为公众参与前提的知情权没有保障。王名扬教授指
出:“如果一个政府真正是民有、民治、民享的政府的
话,人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任
何东西比秘密更能损害民主,没有了解情况,所谓自
治,所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空
《规章制定条例》第十二条、第二十三条也赋予了行
政机关决定是否采取听证会形式听取意见的选择
权,更不要说规定最终的法规只能根据听证笔录作
出,要向公众回馈会上的意见采纳情况并说明理由
了。《行政法规制定程序条例》第二十二条对什么是
公民、法人和其他组织的切身利益也没有作具体的
说明。《立法法》和《行政法规制定程序条例》都没有
规定行政立法听证应遵循的具体可操作的标准与程
序,如召开听证会的条件,听证主持人和参加人员的
选择、回避,听证会前对立法内容信息的公告,听证
会举行的时间地点,参加人发表意见、举证、进行辩
论的权利,听证记录的效力,最后结果附理由的公示
等。这就使公民的利益表达机制缺失,不能不说是
程序设计的一大缺陷。这反映了行政机关不愿通过
行政立法方式给自己设定太多的义务、与公众分享
决策权力、怕影响行政效率的心态。
[2]959
话。暠
就公众参与行政立法来说,当前我国行政
立法程序无论从广度与深度上看都缺乏应有的公开
透明,从而导致公众想要积极参与行政立法活动也
由于不了解相关信息而作罢。在通讯设备、媒体传
播信息技术飞速发展的网络时代,政府信息的公开
与以往相比有了现实的可能性。我国网民的数量已
达4.85亿。然而,我国行政立法主体的议事活动及
其过程并没有向社会公众公开。公众不了解立法的
计划与法规规章所处的阶段与时间表,不清楚法规
规章起草阶段行政部门内部争论的焦点与论证会、
部门协调会讨论的内容。我国的立法对制定法规规
章的时间、地点、依据,发布立法信息的载体,公示的
期间,都没有作出具体的规定,实践中是由行政立法
机关自由裁量决定。如部门规章草案一般仅在本部
门主管的媒介上刊登,而没有统一、专业、权威的发
布行政立法信息的纸质平台。这些因素导致了参与
者由行政机关决定,而真正与立法结果有利害关系
的相对人与广大公众却因无法知悉相关信息,失去
表达意见与利益诉求的机会。在公众参与环境影响
评价活动中,《环境保护法》没有直接赋予公众的环
境知情权而只规定了环境保护行政机关定期发布环
境状况公务的义务。《环境影响评价法》关于信息公
开与社会监督的规定存在诸多可规避的地方,使许
多工程项目在公众不知情的情形下通过规划,如防
渗工程、厦门PX化工项目事件。《环境影响评价公
众参与暂行办法》规定了建设单位与环评单位的信
第三,公开征求意见过于形式化。类似于美国
规章制定非正式程序的通告—评论程序,我国《行政
法规制定程序条例》第十二条与第十九条规定了公
开征求意见制度,这可以收集到公众意见的信息,使
决策更加理性,维护政府的亲民形象。公众广泛参
与到行政行为程序中进行讨论,可以使各地的行政
立法与行政规划等制度在人口、信息的流通中形成
制度竞争的市场,从而带动政府的交流融合。然而,
当前公众所发表的意见缺乏相应的信息途径上传决
策层,公众无法得到自己的意见是否被采纳以及采
纳的方式的信息反馈。对《立法法》第五十八条所规
定的应当听取各方意见,是否属于公开征求意见,在
不同的阶段中应当如何听取,以怎样的方式听取,都
没有作出明确具体的说明。实践中行政机关在自己
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四川师范大学学报(社会科学版)
息公开义务,但建设单位污染物排放情况等项目却
主动、有诚意和真实的公众参与应该是合作伙伴、授
权与公众控制,行政行为的作出不只是政府单方意
志的体现,公众通过参与,同政府分享制定规则的实
体与程序权力。如果政府及其工作人员在参与过程
中侵害了公众的知情、表达、参与和监督权,应承担
相应的法律责任,受到处分与处罚。新闻舆论对公
众参与活动的报道评论也没有发挥它应有的作用,
甚至受到干扰和打压。因此,政府在行政程序中保
障公众参与权利的义务与责任追究机制的欠缺,是
公众参与权利不能充分实现的原因之一。
没有列入信息公开范围之内,使得公众的环境知情
权没有保障。
第五,利益集团的控制与公众有组织化的参与
不足。利益集团由于具有强大经济实力,组织化程
度较高,往往聘请专业人士与法律专家对起草实施
行政立法、行政规划等行政行为的政府部门进行多
方游说,获得行政信息能力强大。比如在2006年我
国《劳动合同法(草案)》征求意见的过程中,劳资双
方博弈激烈:美国商会成员福特、戴尔、耐克等一些
美国大公司也加入其中,为了规避新法赋予劳动者
与工会的新权利,积极游说中国政府修改甚至放弃
拟议中的新法;其聘请的法律咨询专家也不可能采
取理性中立态度而只可能为这些利益集团辩护;而
劳动者与工会在经济实力、参与能力方面明显处于
弱势。《直销管理条例》所调整的对象,一方是实力
强大且组织严密的直销企业集团,另一方却是弱小
分散的普通消费者,在没有充足资金与能力支撑的
情况下,公众参与必然受到利益集团的控制。公众
参与,大多数是单个的公民个体,组织化的有序参与
主体很少。得不到组织的公众犹如一盘散沙,虽然
每一个人都可以发出声音,然而无数微弱的声音加
二暋改进与完善我国行政程序中公众参与机制
的建议
我国各种行政行为程序中公众参与机制的制度
设计与运行实践从无到有、由浅入深,参与效力从表
面化到实质化,取得了长足的发展与进步,但当前仍
然存在上述分析的诸方面不足与缺陷。建立健全行
政程序中的公众参与机制,关系到人民主权理念的
实现,行政合法正当性与行政效率的提升,以及政府
与公众之间的服务与合作、信任与沟通的双向互动
的和谐关系的构建。为此,笔者提出完善我国行政
程序中公众参与机制的建议。
第一,强化公众参与意识,提高行政过程中公众
参与的积极性与参与技巧。公众参与的主动性、积
极性是有效公众参与的前提。参与的核心因素不是
权力对权力的制约,也非外在制度的保障,而是公民
自身权利因素的保障。公众一旦参与行政行为过
程,就应主动有序地主张权利,尤其是行政行为涉及
到对其利益的不利处分时,更应主动参与到行政程
序的运作过程之中。公众在行政程序中享有的一系
列参与的权利,形成了对行政处理结果的影响和对
行政机关的制约。按照公众参与阶梯理论,有效的
公众参与不仅是告知和咨询,而是政府与公众合作、
授权以至实现公众控制。公众应意识到自己不再仅
仅是被动的行政行为的客体,而是行政机关的合作
伙伴,是行政行为的一方主体,其参与行为是与行政
机关一同享有权力、承担责任,双方是互利共赢的关
系,从而愿意积极参与到行政程序的运作,愿意表达
自己的意见和要求。政府一方也应鼓励公众积极参
与,如提供公众参与的教育培训,为公众参与投入充
足的人力、资金和时间。在参与行政程序的过程中,
要让公众切身感受到参与是保障公众自身正当权益
的重要途径,自己确实能对行政行为产生作用,而不
[
3]114
起来也不能形成一个振聋发聩的声音
。现在的
工会、行业协会、消费者协会、环保协会等组织,普遍
处于经费紧张、人才缺乏、能力不足、缺少社会支持
等状况,并且数量少、参与能力不足,不能真实地代
表公众意志。而利益集团与政府却处于信息垄断的
地位。因此,利益集团、政府与公众在参与行政行为
过程中力量悬殊。
第六,公众参与权利的保障与政府责任追究机
制缺失。得不到保障与救济的权利将形同虚设。就
当前我国行政程序中的公众参与机制来说,听证没
有确立案卷排他原则,对参与者的意见和诉求没有
回馈、采纳与否及说明理由的义务,公众对如何处理
所提意见和诉求的情况不得而知,从而不能对意见
处理提出新的建议,进一步与政府协商。行政机关
对立法、规划等只向上级机关负责,而没有规定向参
与公众负责,也没有规定公众不服可以申请复议和
向法院以个人名义提起行政诉讼或者以团体名义提
出公益诉讼。实践中,行政机关对公众是否参与、如
何参与及参与的有效性等问题有过大的自由裁量
权。而按照人民主权的理念与公众参与阶梯理论,
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周暋毅暋刘德兴暋论我国行政程序中公众参与机制的完善
是仅仅盲目地依附于政府。同时,对建设性的意见
和建议或被采纳的意见、建议给予奖励,以激发公众
参与的积极性。社会也要营造有利于公众参与的氛
围,如普遍的平等观念、强烈的责任感与高度的主人
翁意识,消除传统的臣民与服从观念以及对参与的
漠然、冷淡态度或者参与的急躁与非理性,从而形成
平等自主的参与环境。公众在参与行政程序过程中
还必须掌握一套科学有效的方法与技巧,不仅能在
既定条件下选择如何行动,而且有能力思考和挑选
不同选择造成的不同结果;不仅能学习如何使用公
共资源,而且能学习如何管理公共资源,从而为发挥
业秘密、个人隐私、紧急事项、行政机关内部人事管
理等事项,排除在听证之外。对于听证程序的规范
化、法制化与可操作性,前述《规章制定程序条例》第
十五条作了较详细的规定。
对于行政决定中的听证会制度,《行政处罚法》
第四十二条,《行政许可法》第四十六条、第四十七
条、第四十八条也进行了细致的规范。笔者认为,这
些规定应当推广到包括行政立法、行政规划、环境影
响评价等各种行政行为过程中的听证机制设计上。
如在听证会举行前30天或90天在政府网站、报纸、
电视上公布行政立法的目的、依据、事项、申请参加
听证办法和听证代表的遴选程序,注意代表与专家
的分立,打破政府对听证代表的垄断,建立由各方利
害关系人、利益群体、社会团体组织与政府共同协商
确定听证会参加人的机制。申请参加方应在听证举
行前的30日向听证组织方提出申请。行政机关应
在收到申请后告知听证的权利和听证的时间、地点,
在10天或20天内组织听证。听证会公开举行,允
许公众旁听与新闻记者采访报道。听证主持人为非
行政立法起草部门或者行政决定作出部门,以保证
听证的中立性与公正性。在听证过程中,书记员当
场宣读听证规则与会场纪律,主持人对听证具体内
容、程序与其他事项进行说明,介绍听证参加人。听
证参加各方有权申请回避,对听证内容提问、质询,
提出证据和主张,相互进行辩论。听证主持人对会
议上各方的发言作好记录。借鉴《行政许可法》第四
十八条第五项规定的听证笔录由听证参与人确认无
误后签章,行政机关应根据听证笔录作出许可决定
这一规定,可以扩大听证笔录的案卷排他适用,至少
说明采纳与否及其理由,从而防止听证仅是走过场、
作摆设而不能真正起约束力的情况发生,如价格听
证的“逢听必涨暠。在听证会的形式上,还可以采取
网络直播听证,为公众展现听证的全过程,使听证更
加公开、广泛、快捷,实现网民公众与政府及时对话
交流。
[4]113
与维护自治的民主社会奠定基础
,因为行政程
序中的公众参与是科学、多样与充满智慧的博奕过
程。
第二,扩大听证会的适用范围,实现听证程序的
规范化、法制化、公开化,增强听证机制的可操作性。
美国《联邦程序法》第五百五十三节规定了行政机关
在规章制定过程中有较大自由裁量权的非正式听证
程序;第五百五十六节、第五百五十七节规定了规章
制定过程案卷排他的审判式正式听证程序。我国行
政程序中公众参与核心机制之一的听证会制度,依
照《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定
程序条例》、《城乡规划法》、《环境影响评价法》、《行
政处罚法》、《行政许可法》等法律、行政法规以及数
量众多的部门规章与地方政府规章,可分为行政立
法型听证会、行政决策型听证会和行政决定型听证
会。听证会制度保证了包括参与公众在内的各方利
益诉求的平衡表达,听取与吸纳了民意,防止了政府
专断,实现了行政过程的公平和可接受性。在当前,
听证会的适用范围较为狭小。
以行政立法听证会为例。行政机关对制定行政
法规或规章是否举行听证会拥有完全的主导权,可
以裁量决定听证与否,这对公众参与权利的保障和
立法的民主性、可接受性十分不利,因此,应该扩大
立法听证会的适用范围。在行政立法的启动上,赋
予公众听证动议申请权,只要申请人达到法定人数,
就应举行听证会。对可能涉及公民、法人或者其他
组织的重大权益或重大公共利益,不同利益群体对
行政立法草案有较大争议,立法草案涉及面广、社会
影响较大,对行政立法事项社会公众有能力作出判
断的,行政机关就应当强制举行听证会而没有自由
裁量的权力。但是,涉及国防、外交等国家机密、商
第三,建立健全行政程序中公众参与的协商制
度。公众参与机制之一的协商制度,当前已在行政
行为过程的实践中出现。如2002 年至2005 年的
“深港西部通道侧接线工程环评事件暠,广东深圳市
政府就引入了公众参与协商机制,通过听取公众意
见、公众调查、公众上访以及公众与政府以座谈会、
对话会、释疑会方式进行正式对话等形式,实现了行
15
四川师范大学学报(社会科学版)
政程序中不断深入有效的公众参与。协商是政府和
体以维护特定群体的利益或者公共利益为宗旨,介
于政府和公民之间,促成了政府与公众的沟通交流
与对话协商,如同过滤器与减压阀,缓和了社会公众
与政府可能存在的紧张关系。社会利益团体在我国
包括工会、妇联、工商联等人民团体,红十字会、环保
协会、行业协会、消费者协会等注册登记社团和爱眼
协会、社区业主委员会等民间草根组织。目前,我国
依法登记的社会组织有44.8万个,其中社会团体
24.6万个,民办非企业单位19.9万个,基金会2311
公众为达到目标共同商量,是经由争论进行的决策,
争论来自参与者,面对参与者。虽然我国已有公众
参与的协商制度实践,但没有关于协商的专门法律
法规。美国在1990年制定了《协商制定规章法》,其
中的协商程序是“行政机关在公布拟议规章之前,设
立一个由受管制的企业、商业行会、公民团体及其他
受影响的组织的代表和行政机关公务员组成的协商
委员会;委员会举行公开会议为形成一个拟议规章
而进行协商;如果委员会达成合意,行政机关则采纳
合意的规章作为拟议规章,然后进入通告—评议程
[5]
个
。在环保领域,我国的环保组织超过3500个,
其作用受到了政府的肯定和鼓励。1996年,国务院
颁布的《国务院关于环境保护的若干决定》,强调要
建立公众参与机制,发挥社会团体的作用,鼓励公众
参与环境保护工作,检举和揭发各种违反环境保护
[
3]161
序暠
。协商程序可使各方当事人对多种可能方
案问题进行洽谈,直接关注他们真正利益所在,直接
影响结果;可以减少制定与实施规章的财力、时间、
精力,增进公众与政府的合作,使政府更清楚利害关
系人的要求与事实理由;通过协商达成合意,减少公
众抵制规章实施向法院起诉的出现,提高了行政行
为的合法性与可接受性,是承认公众在行政行为过
程中的主体地位而不是以往的命令—服从关系,减
少对抗不合作情况的产生。这样协调多方利益关
系,增强了公众对行政行为的认同,从而自觉配合实
施。要健全我国的协商机制,政府应认识到对话各
方具有平等的主体地位,公众拥有与行政机关一样
参与讨论的话语权而非仅有表面形式的参与权。政
府应有开放的胸怀,接纳更多的公众参与协商,使协
商成为化解多元利益矛盾、协调多元利益关系、节省
执行成本的良好机制,而不是走走过场而已。对制
定规章的协商程序而言,适用协商制度的条件包括:
公众将要受到影响的利益,是可认定的,有限的,能
选出代表参与讨论的;讨论的问题是众所周知的,并
且是在决策成熟阶段的事项;参与讨论各方当事人
是力量均衡的,是任何一方不居主导地位的;有达成
合意的最后期限;规章涉及多方面问题,公众与政府
愿意运用协商机制并参加协商。
[6]
法律法规的行为。但我国环保组织没有获得应有
的法律地位,因此,应对环保组织的申请、审批、登记
和组织的权利、义务作出相应的规定。我国9亿农
民至今尚未组建团体代表和维护自身合法权益的组
织团体,使其在多元利益竞争中处于劣势,导致坑
农、损农、害农、误农事件不断发生。因此,迫切需要
培育和发展农会等维护弱势群体的社会利益团体,
保证公众的结社自由,以避免行政机关仅满足拥有
经济优势、组织完整、有更多能力游说和影响行政过
程与结果的利益集团的要求,而忽略弱势群体的利
益诉求,从而损害到民主参与的公正性与公共利益。
社会利益团体应在人、财、物上与行政机关保持相对
独立,而非官办;行政机关不得干预社会利益团体的
运作。在听证过程中,行政机关在发布听证公告的
同时,向与听证事项相关的社会利益团体送达听证
通知,对社会利益团体申请参与听证的,一律准许。
如果个体公众与社会利益团体观点相同或者团体成
员,行政机关可以选择通知该公民以独立身份参加
听证或通知社会利益团体听证,社会利益团体有申
请启动听证程序的权利。
第四,培育和发展社会利益团体,推动和提升行
政行为过程中公众有组织的参与。由于分散的个体
利益通常情况下是孤立和弱小的,而将分散的个体
利益组织起来,以团体的形式参与行政过程,可以带
来更多的参与资源、更丰富的信息,矫正参与中利益
代表的不平衡性,获得更强的参与能力,对行政行为
的过程和结果产生更大的影响力,更有利于科学、理
性、充分反映民意的行政行为的作出。社会利益团
第五,改进和规范政务信息公开的范围、方式、
程度,保障和扩大公众对行政行为信息的知情权。
政务信息公开是公众有效参与的前提。只有政务信
息公开,才能保证社会公众知悉与获取行政过程的
事实信息,从而实现对行政行为的知情权。公众只
有充分知情,才能知道参与行政程序的事项、方式、
时限,对行政行为作出正确的评判。我国2008年实
施的《政府信息公开条例》,对政务信息公开的原则、
16
周暋毅暋刘德兴暋论我国行政程序中公众参与机制的完善
范围、方式、程序以及对政府信息公开的监督与保障
众通过报纸、电视、互联网等现代新闻舆论平台知悉
和讨论政府的行政行为,广泛、及时、迅捷地表达对
政务意见的看法和要求,与政府实现双向交流沟通,
从而影响行政行为的过程和结果,是确保行政行为
在阳光下运行、实现行政过程中公众参与权的有效
途径,如2003年的孙志刚案与2007年的厦门PX
化工项目迁址事件。国家在鼓励公众通过新闻舆论
参与行政行为的评论和提出意见的同时,也要抑制
和处罚少数利用言论自由造谣生事、破坏社会稳定、
侵犯他人合法权益的行为。在行政立法方面,根据
宪法和立法法的规定,权力机关可以撤销同宪法、法
律相抵触的行政法规和本级政府制定的不适当规
章,但这仅是对立法结果而非过程的监督。要保障
公众的参与权,还须对严重侵害公众参与权的程序
违法的行为立法不予备案或者撤销。当社会公众认
为自身的参与权受到侵害时,可以向全国人大常委
会提出审查的建议。当行政机关在立法过程中没有
为公众提供参与的相应条件与机会,该立法应被撤
销。由于行政机关的责任给公民的合法权益或公共
利益造成巨大损害的,权力机关可依职权或公民个
体、社会团体、检察机关向司法机关申请追究相应行
政机关和责任人员的法律责任。在城市规划方面,
不服规划许可行为,不服控制性详细规划修改的规
划地块的使用权人、规划区域内的居民,不服修建性
详细规划修改的相邻权人等利害关系人,可向法院
起诉规划部门在规划程序中没有履行适当的通知、
公正的听证和中立的决策者三项义务,不公正对待
相对人,从而损害到相对人的参与权利的行为。法
院根据程序违法对当事人利益损害的情况选择适当
的裁判形式,可以撤销或者确认违法行为,或要求补
正。在环境保护方面,社会公众与环保民间组织可
赋予原告主体资格,对侵害环境信息权与参与权的
环境行政违法行为向法院提起环境公益诉讼。法院
应将公民的环境保护参与权纳入受案范围,建立诉
讼免费制度,支持公众参与环境影响评价过程。在
公众听证权利的司法保障上,应将涉及公众听证程
序的规章和其他规范性文件纳入行政诉讼受案范
围,赋予正当权益受到直接或间接影响的公民或组
织原告资格,建立有关听证的公益诉讼。当行政机
关应举行听证而没有举行、听证前未进行公告或通
知且公告通知的时间不合理或者听证过程有瑕疵
时,法院应根据行政机关在听证程序中的违法情况
作了较为详细的规定,在一定程度上推动了我国公
众参与行政行为的进程。之前许多地方政府规章也
规定了政府的信息公开义务,如2003年的《广州市
政府信息公开规定》、2004年的《杭州市政府信息公
开规定》以及2006年的《江苏省政府信息公开暂行
办法》等。但我国宪法未明确将公民的知情权作为
基本权利加以规定。中国于1998年签署的《公民权
利与政治权利国际公约》第十九条第二款规定:“人
人有自由发表意见的权利;此项权利包括寻求、接受
和传递各种消息和思想的自由,而不论国界,也不论
通过口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通
过他所选择的任何其他媒介。暠其中“寻求、接受和传
递各种消息和思想暠就是知情权的表现。改进和规
范政务信息公开制度,需要扩大公开的范围,确定政
府政务公开的一般性义务,以公开为原则,涉及国家
机密、商业秘密与个人隐私的除外,除可能对公共利
益造成重大影响的应该公开。当公众申请查询某政
务信息时,行政机关不应收取查询费。政府应在自
身获取或形成信息的第一时间向公众公开该信息,
使公众有充足的时间对信息进行筛选,找出参与行
政的相关信息。政府应尽量集中地一次性公开信
息,使公众能通盘考虑所有信息,不至于因为政府间
断公布信息而出现每提供一次新信息都可能冲击和
否定公众已有的谋划与行为。政务信息公开的方式
可以通过政府公报、政府网站、报刊、广播、电视;政
府设置的电子信息屏、信息公告栏、公共查阅室、资
料索取点;便民手册、服务指南、公告通告;新闻发布
会、政务信息公开热线以及政府行政文件查阅中心、
档案馆等多种综合方式,以保障公众的知情权与参
与权。政府公开的政务信息在公开程度上还需具有
实质性,应当有效地影响公众的利益认知能力、参与
组织能力、学习能力,满足公众对参与和监督的诉
求,能够有效回应公众对政府信息的公共诉求。当
政府未依法履行信息公开义务时,社会公众可以向
上级机关或同级监察机关举报,根据情况给予主管
人员或者直接责任人员行政处分;认为行政机关违
反信息公开义务、侵犯其合法权益的,可以申请行政
复议或提起行政诉讼,符合法定条件的,可以申请行
[7]263
政赔偿
。
最后,构建和强化新闻舆论、权力机关和司法机
关对行政行为过程中公众参与权利的保障机制。公
17
四川师范大学学报(社会科学版)
和对公众权益包括参与权利的损害程度判决撤销该
行政行为或者判决该行政行为无效,从而在司法层
面强化对公众参与权利的保障。
参与得到了国家自上而下的鼓励支持和广大社会公
众自下而上的实践推动,在当前及今后有广阔的发
展前景。在全球化信息化的大背景下,公众参与的
形式途径将更加多样,公众参与会使民主更加直接
真实,它将与行政法治和宪政更加完美的相结合。
参与民主是对代表制度民主的补充和发展,是
对古代直接民主的否定之否定。行政程序中的公众
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OntheConsummationofPublicParticipationMechanism
inChina暞sAdministrativeProcedures
ZHOU Yi,LIUDe灢xing
SchoolofLaw,SichuanNormalUniversity,Chengdu,Sichuan610068,China)
(
Abstract:Theextensive,thorough,variousandproductivepublicparticipationinadministra灢
tiveproceedings,isanecessitytoensurethelegitimacyandacceptanceoftheadministrativeac灢
tion.Itisalsotheprimecharacteristicsofcontemporaryadministrativelegalsystem.Theauthor
putsforwardthattoperfectpublicparticipationmechanisminourcountry暞sadministrativepro灢
cedures,measuresshouldbetakentoimprovethepublicparticipationenthusiasmandskills,en灢
hancethemaneuverabilityofhearingprocedure,establishandperfecttheconsultationsystem,
promotetheorganizedparticipation,widenthechannelsofgovernmentinformationpublicityand
strengthenguaranteemeasuresoftheparticipationright,etc.
Keywords:publicparticipation mechanism;administrativeprocedures;administrativelegal
system;rightguarantee
[责任编辑:苏雪梅]
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（已满）