国外政府与非营利组织合作的新形式 - 管理学 - 四川师范大学学报（社会科学版）

第39卷第3期

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012年5月

四川师范大学学报(社会科学版)

JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)

Vol.39,No.3

May,2012

国外政府与非营利组织合作的新形式

———基于英国、加拿大、澳大利亚三国实践创新的分析与展望

石_暋国_暋亮

(首都师范大学政法学院,北京100089)

暋暋摘要:1998年,英国中央政府和全英慈善与社区中心签署了“政府与志愿及社区组织关系协定暠,迅速在英联邦

的其他国家产生了示范效应。2001年,加拿大中央政府与非营利部门签署“加拿大政府与志愿部门协议暠,2010

年,澳大利亚中央政府与非营利部门签署“全国性协议———携手合作暠。三国的协议是政府与非营利组织合作的新

形式,均属于国家性政策,对各该国范围内政府与非营利组织合作具有指导意义。但是,三国合作协议均不属于立

法范畴,不具备法律效力,而是政府与非营利组织之间合作的备忘录,协议的效力来自政府对非营利组织的资助以

及两者之间的协商。三国政府与非营利组织合作的新形式,给我国带来了如下深刻启示,即适应政府与非营利组

织合作加强的趋势、拓展政府与非营利组织的合作平台、推进政府与非营利组织合作的制度化建设、建设政府与非

营利组织之间合作的信任文化。

关键词:政府;非营利组织;合作;英国;加拿大;澳大利亚

中图分类号:D523暋文献标志码:A暋文章编号:1000灢5315(2012)03灢0019灢11

暋暋当政府与非营利组织合作帷幕拉开的时候,它实际

上给人类提出了一个崭新的课题。随着经济全球化和

政治民主化的进一步发展,政府与非营利组织的合作范

围不断扩大,合作形式不断拓展,取得了许多创新成果。

其中,最具代表性的是英国、加拿大和澳大利亚三国的

政府部门与非营利组织部门签署的合作协议。考虑到

现代意义上的非营利组织只有几十年的发展历史,属于

一种正在成长中的社会事物,所以非营利组织与政府的

关系在一个相当长的时期内都不可能定型,人类还将有

着很长的创新与探索路程要走,因此,探索英、加、澳三

国政府与非营利组织已经历并将持续开展的合作实践,

具有十分重要的现实意义。

心共同签署了一项具有划时代意义的协议———“政府与

志愿及社区组织关系协定暠(TheCom_pactonRelations

betweenGovernmentandtheVoluntar_yandCommunit_y

Sector,简称Com_pact)。随后,由地方政府和全英慈善

组织与社区中心签署的地方版Com_pact也相继诞生。

Com_pact的签订使英国成为世界上第一个与非营利组

织签订合作协议的国家,也是政府与非营利组织合作的

最新成果。

(一)Com_pact的产生

Com_pact的诞生经历了一个长期的酝酿准备过程。

第二次世界大战以后,欧洲国家建立了号称“从摇篮到

坟墓暠的福利制度。然而,进入20世纪70年代,由于经

济增长速度减缓,欧洲福利制度出现了严重的财政危

机。1979年,由撒切尔夫人领导的保守党政府对英国福

一暋英国:“政府与志愿及社区组织关系协定暠

1

998年11月,英国中央政府和全英慈善与社区中

收稿日期:2012灢03灢06

基金项目:本文系2011年国家社科基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究暠(编号:11&ZD070)和联合国开发计

划署“公平发展公共治理暠项目(编号:CPR/08/512)的阶段性研究成果。

作者简介:石国亮(1972—),男,安徽芜湖人,法学博士,哲学博士后,首都师范大学政法学院副教授,南京大学服务型政府研究

所特聘研究员,主要从事公共管理和青年研究。

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四川师范大学学报(社会科学版)

利制度进行了大刀阔斧的改革,将非营利组织引入公共

服务供给领域,这为日后非营利部门成为公共服务供给

的主角奠定了基础。然而,撒切尔政府并未将非营利组

织视作地位平等的合作伙伴,而仅仅把其当作政府公共

服务供给中的“下级承包单位暠,非营利部门和政府之间

的关系一度变得很紧张。20世纪80年代中后期,英国

的非营利组织开始积极倡导改善与政府之间的关系,并

在个别地方政府中取得了一定的进展。1995年,英国全

国志愿组织联合会发起了一项对英国非营利组织在2l

世纪的前景作出展望的研究计划,并委托迪肯教授组建

迪肯委员会负责具体的研究;经过一年的大量调查,迪

肯委员会提交了名为《志愿部门的未来》的报告,建议在

政府和志愿及社区组织之间建立合作伙伴关系,并呼吁

就未来关系的基本原则出台正式协议。该建议中的政

府与民间组织合作的一些核心原则,构成了后来Com_灢

_p_a_c_t的雏形。

营利组织之间的磋商与合作。第二,首相签署的Com_灢

_pact,适用于包括中央政府的地域办公室、政策执行机

构、非部门公共体在内的国家政府部门,惠及包括志愿

和社区部门的一系列组织,但它不直接适用于地方,只

不过中央政府可以向地方推荐,大多数地方政府于2000

年前后签署了地方Com_pact。到2003年3月止,地方政

府共签署超过100份地方性协议,Com_pact可以说是英

国全国范围的一项政策。第三,第一份Com_pact是布莱

尔政府同非营利组织签署的,此后的布朗政府、卡梅伦

政府分别于2009 年和2010 年同非营利组织签署了

Com_pact,后面两份文件在内容上更加全面、实际操作性

更强。

(二)Com_pact的主要内容

作为第一份政府与非营利组织合作协定,存在缺陷

在所难免,自签署以来,英国政府就一直在对其进行补

充和修改,2000年又先后颁布了“资金与政府采购准则暠

等五部补充性行动准则。由于1998年版Com_pact原则

有五册,比较细节化,实用性与操作性不强,在负责其实

施的内政部的推动下,2005年出台了Com_pact的修订

版“Com_pact_灢Plus暠,将五项准则概括为每项一页的核心

原则。相对于前者,后者更为简洁,操作更加明快,加强

了规则的约束力。从内容上看,如今的Com_pact涉及面

非常广泛,涵盖了政府与非营利组织合作的方方面面,

此时,在野长达16年的工党正在积极寻求新的国

家治理思路,其中开拓与非营利组织的合作关系、推进

社区发展,也在工党的发展战略之内。工党很快意识到

迪肯委员会报告的价值。非营利组织同样也在寻求同

政府的合作,进而改善同政府的关系。双方一拍即合。

当年,工党就与非营利组织共同发布了一项名为《共建

未来》的政策文件。文件指出,政府和非营利组织之间

有许多功能上的互补性和价值观上的一致性,发展一种

合作伙伴关系将是可取的。文件所确定的一些原则与

方法,成为Com_pact的基本内容。1997年5月1日,工

党在大选中获胜,布莱尔被授权组阁,工党终于有能力

将自己的发展战略付诸实践。上任伊始,布莱尔政府就

推出了有别于保守党和传统劳动党的“第三条道路暠,即

通过政府和社会组织的合作、地方主导的社区重建以及

推进非营利部门的发展,来实现多元化、包容性的社会

建设目标。为了更好的开展与政府的合作,1997 年7

月,在英国全国志愿组织联合会的基础上,英国非营利

组织组建了Com_pact工作小组(Com_pactVoice),代表

非营利组织同政府开展合作。1997 年12 月至次年2

月,Com_pact工作小组就Com_pact向全英非营利组织征

求意见,超过25000家非营利组织对Com_pact做出积极

回应。至此,签署Com_pact的时机已经成熟。1998年

[1]

包括合作的原则、双方的责任以及行动准则

。

1998年版Com_pact首次提出了政府与非营利组织

合作的原则,并被表述为八条:(1)志愿活动是民主社会

至关重要的组成部分;(2)独立而又健全的志愿及社区

部门是社会福利的基础;(3)在公共政策的制定与公共

服务的供给中,政府与非营利组织扮演着截然不同而又

相互补充的角色;(4)在为公共利益和目标服务时,政府

与非营利组织应当在合作的基础上充分协商,进而实现

公共政策的完善以及公共服务质量的提升;(5)尽管政

府与非营利组织有着不同的职责,代表不同的利益群

体,但对双方来说要做到正直、客观、尽责、开放、诚实和

富有领导力;(6)为实现自身宗旨,在法律允许的框架

内,志愿及社区部门有权为自己争取权益;(7)在合作中

政府的角色至关重要;(8)政府与非营利组织都意识到

促进公民机会平等,消除种族、年龄、性别和地区歧视的

重要性。2009年版Compact将以上原则精炼为七个单

词:尊重、诚实、独立、多样、平等、权力下放、志愿。

1998年版Com_pact对政府和非营利组织各自需要

承担的责任进行了规定。政府的责任分为四个方面:

(1)独立,应当尊重并保持非营利组织的独立性,维护非

营利组织的法定权利和权益;(2)资助,应给予非营利组

1

1月,英国政府与非营利组织正式签署Compact。这是

世界上第一个政府与非营利组织合作协议,它的签署引

发了25个国家的高度关注。

有三点需要说明。第一,尽管Com_pact是国家政

策,但它不是立法,不具备法律约束力,它只是政府和非

营利组织之间合作的备忘录,它的效力来自于政府与非

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石国亮暋国外政府与非营利组织合作的新形式———基于英国、加拿大、澳大利亚三国实践创新的分析与展望

织必要的资金援助,以保持其持续的服务和治理能力;

3)政策发展与共同协商,在政策制定过程中,同非营利

作治理的目标出发规定了政府和非营利组织的责任:

(1)双方在市民社会建设方面的责任;(2)双方在公共政

策制定以及公共服务供给中的责任;(3)双方在建立机

敏高效公共服务供给机制中的责任以及在改进公共服

务过程中的责任。

(

组织进行充分协商,尊重非营利组织的意见,尊重它们

在相关领域取得的成就,实现公共政策的不断完善;(4)

建设更好的政府,加强同非营利组织的合作,恪守开放

原则,与非营利组织一同对Com_pact的执行情况作定期

的回顾,推动Com_pact在其他公共部门的顺利实施。非

营利组织的责任包括三个方面:(1)资金和尽职,应当尽

最大努力满足资助者或服务使用者的需求,遵守相关法

律法规;(2)政策发展与共同协商,在参与政府政策制定

时,应充分征求服务使用者、志愿者、组织成员以及资助

人的意见,同政府展开协商,积极提出建设性意见,做好

相关的保密工作;(3)一些好的做法,比如协助政府以及

其他主管部门工作,帮助它们提高效率,尽量将服务使

用者纳入非营利组织的活动当中,推动相应政策的实

施,与政府一同对Com_pact的执行情况作定期的回顾。

地区性合作协议的内容包括:寻找、利用资源和外

部建议,加强政策间的联系,基金和支持,保持募捐和宣

传推广的连贯性,咨询,合作,加强联系等等。

(三)Com_pact的实施

一项政策的有效实施需要一个完善、稳定的运行机

制。为此,英国政府与非营利组织通力合作,建立起一

[2]

套有效的运行机制。从总体上看,Com_pact的运作机

制可以分为国家和地方两个层面:在国家层面上,Com_灢

_pact由首相代表中央政府部门以及其他政府机构与非

营利组织签署,内政部负责在政府内部促进Com_pact的

实行,以志愿部门联合组织的“英国全国志愿组织联合

会暠为基础组建的更广泛的Compact工作小组则负责在

志愿组织内部促进Com_pact的实行;在地方层面上,

Com_pact由各种地方公共机构和非营利组织联合签署,

包括地方当局、地方战略伙伴、教育部门的学习和技能

委员会、医疗保险方面的初级保险信托、应急服务部门

以及地方志愿组织和社区组织。

2

009年版Compact则以承诺的形式分别从以下三个方

面规定了政府和非营利组织的责任:(1)参与公共政策;

(

2)合理配置资源;(3)推动公平。2000年先后颁布的

资金与政府采购准则暠、“咨询与政策评价准则暠、“志愿

准则暠、“黑人和少数民族志愿及社区部门组织准则暠、

社区团体准则暠五部准则,明确规定了政府应该做什

“

么、非营利组织应该做什么。比如“资金与政府采构准

则暠就规定政府的关键职能:第一,尽可能地给予非营利

组织参与项目设计的机会;第二,对于有关资助获得或

合同中标的判定信息,要在申请表格中充分体现;第三,

讨论可能的风险,并使之最利于公共部门或非营利组织

的操作;第四,尊重非营利组织的独立性;第五,意识到

自己对于非营利组织的合法性,在估价某一项特定服务

时将相关因素纳入成本;第六,在公共采购时避免追究

管理费用和一般性支出的信息;第七,及早支付费用,以

便资金获得最有效的使用价值;第八,实施长期资助计

划,以获得资金的优选价值;第九,适度监督,结果控制;

第十,考虑联合的和规范化的监管要求;第十一,对于资

助和合同结果予以充分告知。它同时规定非营利组织

的责任:第一,遵循保密性,在被咨询到项目设计时,明

确自己所代表的对象以及如何代表其意见;第二,申请

资助时确认自己的资格;第三,有明确的责任,尤其是在

联合投标时;第四,一开始就认同规范,并清醒意识到自

己需要承担的风险;第五,准备好资金管理和项目资助

的管理系统,并说明之;第六,诚实透明地进行报告;第

七,做好设计,以在资助结束时尽量减少对受益者和组

织的可能的负面影响。由此足见行动准则内容的丰富、

规定的细致、范围的广泛。2010年版Com_pact则从合

具体说来,Com_pact的运行有一系列组织体系,其

中最主要的机构有五个。第一,公民社会办公室。2006

年5月,英国首相宣布附属于内政部的行动社区理事会

及附属于工商部的社会企业单位合并,成立内阁办公室

之下的第三部门办公室,负责政府与社会团体、社会企

业、慈善团体、合作社以及互助组织等协调管理工作,同

时提出旨在鼓励参与或投资的非营利组织行动方案,以

促使非营利组织良好发展;2010年5月,第三部门办公

[3]

室被公民社会办公室取代,并接管内阁办公室对慈善

组织、社会企业以及志愿部门的管理权。第二,Com_pact

工作小组。该小组代表全英志愿组织、社区部门、非营

利组织、慈善组织以及互助团体与政府各部门进行联系

和协调,向政府反映非营利组织利益诉求,与政府签署

协议和商榷有关事宜,可谓是非营利组织的“喉舌暠。第

三,Com_pact年度会议。它是政府与志愿部门之间的协

作平台,由政府部门部长、地方政府、Com_pact工作小组

等方面的代表参加,目的是对国家和地方Com_pact的发

展和实施进行评议,就行动计划达成一致意见,以促进

来年Com_pact的发展。第四,Com_pact委员会。它是第

三部门办公室于2007年4月建立的机构,主要职责是

监督Com_pact的实施,并在实施过程中推动政府、社会

以及第三部门之间的有效合作,增进双方的理解和互

21

四川师范大学学报(社会科学版)

信,及时总结和分享经验教训。第五,地方政府协会

LocalGovernmentAssociation,简写为“LGA暠)。在地

这些计划已经投入超过1亿英镑;2005年《慈善法》的改

(

革,扩大了获得慈善组织地位、享有优惠的考察范围,将

符合要求的活动从四项提高到了十三项,改革之后慈善

团体可以自行修改目标陈述,受托人的作用得到了加

强,并产生了“慈善公司组织暠。可见,政府在推进合作

关系的发展上还是做了很多努力。

方层面,有由地方自治政府、该地的志愿委员会、警察、

全民医疗体系、其他志愿组织等共同组成的地方网络平

台,作为地方Com_pact的实施机构。其中,志愿委员会

是在Com_pact推行过程中发展起来的志愿组织的代言

机构,类似在全国层次的Com_pact工作小组。这些机构

建立途径不一,有些是自下而上联合起来的,有些是政

府组建并逐渐发展成独立的组织的。

那么,Com_pact的签署多大程度上可以称得上是成

功的呢? 答案可能取决于评估人的视角。从政府的角

度看,这项合作关系政策毫无疑问是成功的,通过引入

志愿团体参与服务输送,政府部门和官方机构如国民保

健署额外获得了重要的资源,至少在愿望上有了比传统

的政府引导项目更为有效的服务输送方法;此外,合作

关系还意味着可以减少提供服务的财政开支,因为志愿

部门的就业状况和工资水平有望大幅节约支出。从大

型志愿团体的角度看,伙伴关系策略的主要优势是可以

使获取的财政资源得到迅速增长;但是在实践中,接受

公共资金会不会破坏志愿组织的独立性成了一个大问

题,在协议下遵守市场行情的服务供给也许会迫使志愿

组织在狭义上变得过于正式、过于职业。

在Com_pact的运作机制中,有两个方面十分重要。

一是Com_pact的实施动力。作为非法律性政策,Com_灢

_p_a_c_t能够在全国开展开来,在各个部门和大多数地方政

府中获得积极响应,一方面是其原则对政府的工作具有

良性意义以及有较多元的协作平台促进,另一方面也与

资金激励密切相关。二是Com_pact的纠纷处理机制。

在纠纷处理上,主要的机制包括:(1)Com_pact倡导组

织,在志愿及社区组织感到政府部门或机构违背Com_灢

_p_a_c_t协议或准则时提供帮助;(2)Com_pact委员会,在监

督、协调的同时,也负责处理纠纷,为感到协议遭到侵犯

的某一方提供一个解决争端的机会;(3)地方政府调查

员,可以调查地方政府的舞弊情况;(4)公共法律工程,

负责提供相关的法律救济,协调Com_pact与法律的冲突

和重叠。

二暋加拿大:“政府与志愿部门协议暠

英国Com_pact的签署,迅速在英联邦的其他国家产

生了示范效应。2001年12月,加拿大总理让·克雷蒂

安签署了“加拿大政府与志愿部门协议暠(AnAccordBe_灢

(四)Com_pact的评估

tweentheGovernmentofCanadaandtheVoluntar_ySec_灢

2

009年,一份针对Compact的调查报告显示:接受

tor,简称Accord),2003年12月又签订了《良好实践准

调查的非营利组织中,有91%表示对Com_pact十分熟

悉,有46%的正在按照协议的指导同政府展开合作;随

着政府与非营利组织合作的深入,这个数字有望继续提

则》。

(一)Accord的产生

在很多加拿大人眼中,Accord的签署是理所应当的

事情,因为非营利组织对加拿大来说实在是太重要了。

非营利组织,连同公共管理部门和私人部门,是加拿大

社会的三大支柱。加拿大联邦成立于1867年,加拿大

第一个非营利组织的行业协会“安大略制造业协会暠成

立于1871年,可以说非营利组织是与加拿大一同成长

的;而且,每天都有成千上万的志愿者工作在数千个非

营利组织,为社会提供服务。据统计,加拿大现有各类

非营利组织10万个,这些非营利组织的形式主要有行

业协会、社区中心、卫生和社会服务团体、环保组织、体

育俱乐部、国际发展机构、艺术团体、宗教组织、人权组

织和公民自由团体等。可见,非营利组织已经成为加拿

大社会生活中必不可少的一部分。

[4]

高

。但是,对于如何评价Com_pact,专家们的看法并

不一致。有的对Com_pact的效力产生了质疑,其中最主

要的批评是认为其在实施过程中从一套全面的合作伙

伴的框架蜕化为简单的购买“合同暠,Com_pact变得过于

以金钱为中心,其他的原则实际上受到了很大程度的忽

视。

在英国伯明翰大学社会政策与管理系教授尼古拉

斯·迪金看来,这种说法过于片面。他认为,在Com_灢

_p_a_c_t签署后的十多年时间里,志愿部门和国家的伙伴关

系得到了迅速发展,除了资金,政府还积极采取其他措

[5]

施,努力推动合作关系的发展。比如,英国出台了一

些旨在提供资源让各组织能够对发展规划进行投资来

招募新成员、进行培训、改善管理,并制定远景规划以期

提高非营利组织的效率及其参与协作伙伴关系的能力

的政府计划,这些计划被称为“建设者暠计划,包括未来

建设者、能力建设者和社区建设者,2004年以来,英国向

1995年,代表加拿大全国各行业、各领域非营利组

织的12个大型组织召开了“志愿部门圆桌会议暠,目的

在于加强非营利组织的声音,增进非营利组织与加拿大

政府的关系,提升非营利组织的能力;会议还完善了非

22

石国亮暋国外政府与非营利组织合作的新形式———基于英国、加拿大、澳大利亚三国实践创新的分析与展望

营利组织的规范框架。从此,“志愿部门圆桌会议暠成了

加拿大非营利组织的例会。1998年,英国Com_pact的

签署,促使加拿大非营利组织积极寻求与政府建立合作

关系的契机。1999年,加拿大“志愿部门圆桌会议暠发表

了布劳德本特小组委员会的一份名为《增强实力:不断

提升加拿大志愿部门的管理与职责》的报告,该小组委

员会自1997年开始一直在对加拿大非营利组织的管理

与职责进行研究,此次发表的报告向政府和非营利组织

提出了41个建议,以提升非营利部门有效发挥作用的

能力。

尊重文化、语言、民族、兴趣爱好、观点等方面的多样性

差异;(5)包容性,双方都希望听到不同利益群体的不同

声音;(6)社会公平,保证公民平等地享有参与社会政

治、经济事务的权利。

Accord还提出了双方在合作中的指导性原则:(1)

独立性,政府应当尊重和保持非营利组织的独立性,非

营利组织也应当充分利用自身的独立性积极参与社会

治理;(2)相互依赖,政府应将非营利组织视为平等的合

作伙伴,双方应当建立一种相互依赖的关系;(3)对话,

政府与非营利组织应当在各方面积极对话,对话应当开

放、平等、正式、稳定,双方要畅所欲言;(4)合作与协作,

政府与非营利组织应当在各方面开展合作;(5)对加拿

大负责,政府与非营利组织的一切行为都应当本着对加

拿大负责的态度。

与此同时,加拿大政府也在试图同非营利组织建立

合作关系,非营利组织在推动社会进步、营造和谐的社

区氛围、构建可持续发展的环保观念、促进国家和经济

发展等方面所发挥的积极作用早已为加拿大政府所重

视。以布劳德本特小组委员会报告的发布为契机,非营

利组织的代表与政府部门代表召开了一个联合会议,共

同商讨提升非营利组织的能力,改善政府与非营利组织

关系的对策。会后,与会人员于1999年8月提交了一

份名为《共同奋斗》(Workin_gTo_gether)的报告,其中包

含26条相关建议和对策。

Accord同样对政府与非营利组织应负的责任作了

如下规定。政府方面应当:(1)充分认识到自己立法、管

理、政策、项目对非营利组织产生的重要影响,包括对非

营利组织的资助、发展长期合作关系和提升非营利组织

能力;(2)与非营利组织建立固定的、稳定的、开放的对

话,使非营利组织在公共管理和社会服务中发挥更大的

作用;(3)由部长级会议牵头发展与非营利组织的合作。

非营利组织方面应当:(1)提供服务,满足社会和政府的

需要;(2)代表所有的非营利组织向政府反映问题,保证

每个组织都能表达自己的诉求;(3)为深入发展与政府

的关系而努力。

2

000年,英国女王在讲话中建议加拿大政府效仿英

国同非营利组织建立长期、稳定的合作关系,女王的讲

话在社会上引起了强烈的反响,对双方合作关系的确立

起到了极大的促进作用。6月,加拿大政府第一次派出

代表参加“志愿部门圆桌会议暠,向会议提供资助并委托

圆桌会议制定一份合作协议,在政府代表的参与下,会

议制定了一份协议草案。在接下来的2001 年夏秋两

季,“志愿部门圆桌会议暠向全加的非营利组织和政府部

门提供协议草案并征求意见,“会议暠将意见收集后,提

炼为原则写入协议当中,从而构成了“政府与志愿部门

协议暠。完成后的协议草案,得到了包括政府在内的全

社会的一致好评,要求签署协议的呼声一浪高过一浪。

(三)Accord的实施

Accord的运行机制与英国Com_pact大致相同。

(1)领导机构。Accord的领导机构由政府与非营利组织

代表共同构成:在政府方面,部长联席会议负责领导工

作,其中包括副总理、财政委员会主席、基础建设部长、

工业部长、遗产部长、卫生部长、国家预算委员会和国家

办公厅主任、人力资源部长、国际事务部长等政府多位

高官,级别之高世所罕见;在非营利组织方面,由非营利

部门选出代表负责领导以及协调与政府的工作。(2)监

控机制。加拿大建立了联合指导委员会以及其他监控

机制,负责包括定期向公众发布最新进展和相关数据、

解决纠纷、就下一步的行动征求意见并达成共识、对当

前的行动进行评估、商讨未来的发展战略等在内的工

作。(3)行动准则和经验总结。在政府与非营利组织合

作实践中,个别地方在对话、资助等方面的一些好的做

法和经验会被提炼为行动准则,用以指导其他地区政府

与非营利组织的合作。(4)例会。政府部长与非营利部

门代表定期召开会议,通报情况和商讨相关事宜,采取

必要的行动,以增进政府同非营利组织之间的了解,增

2

001年12月,加拿大政府与非营利组织代表共同签署

了Accord。这标志着政府与非营利组织之间的合作关

系进入了一个新的阶段。

(二)Accord的内涵

从内容上看,加拿大的Accord参考了英国Com_pact

的内容。例如,Accord中规定了合作双方的价值理念:

(1)民主,赋予非营利组织自主运作、表达言论的自由和

咨询信息的自由;(2)活跃的公民意识,双方都热烈欢迎

公民个人或群体积极投入到政府或志愿活动中,共同建

设加拿大社会;(3)平等,以《加拿大权利与自由宣言》和

《加拿大人权法案》的名义尊重加拿大公民的公民权,以

《人权宣言》的名义尊重个人最基本的权利;(4)多样性,

23

四川师范大学学报(社会科学版)

强双方的互信。

组织在公共领域的影响力;除此之外,霍华德政府还取

(

四)Accord的评估

消了很多对非营利组织的资助,因为他认为这些组织

“不够和谐暠,并且以行政命令强制要求一些组织进行合

并,尽管这些组织并不具备开展合理合作的条件。这种

做法带来的后果就是:从前能够发出独立声音的组织现

在变得沉默了,非营利组织更像是政府的分支而不再是

联合指导委员会每年都会就Accord的执行情况进

行评估,并发布评估报告。2004年的报告指出,自协议

签署实施以来,政府与非营利组织的合作取得了如下成

就:(1)协议的签署为政府与非营利组织开展广泛合作

提供了政策性指导与支持,对于继续巩固和发展政府与

非营利组织之间的合作关系具有十分重要的意义;(2)

在协议的推动下,政府与非营利组织建立了一整套行之

有效的机构,包括部长协商会议、志愿部门论坛、副部长

指导委员会、联合指导委员会等,这些机构的设立,成为

政府与非营利组织合作的坚实基础;(3)通过协议,政府

与非营利组织以及非营利组织之间加深了了解,增进了

互信;(4)协议实施以来,在政府的资助下,非营利组织

获得了大量的资金、物资和场地,用以培训相关人员,奠

定人才基础,这些人才不仅在未来会作为培训者为政府

与非营利组织培训大量的人才,而且必将为发展政府与

[7]

曾经的合作伙伴

。

陆克文对待非营利组织的态度则截然相反。2008

年,工党领袖陆克文上台执政后,首先废除了霍华德政

府制定的“保密条款暠,恢复了非营利组织的言论自由,

并承诺其领导的政府“不会,而且永远不会重蹈覆辙暠;

陆克文政府还加强了对非营利组织的资助:向儿童组织

提供1500万澳元贷款建立678个启蒙教育中心,提供

1100万澳元补助金给社区服务站以保证其在经济危机

中能够继续为公民提供必要的社区服务,为志愿者基金

[8]

提供2100万澳元补助金支持志愿者工作。在陆克文

任职期间,政府与非营利组织间的关系得到显著改善,

合作关系进一步加强,这些为以后“全国性协议暠的签订

铺平了道路。

[6]

非营利组织的合作关系添砖加瓦

。

三暋澳大利亚:“全国性协议———携手合作暠

2

010年3月17日,澳大利亚总理陆克文代表联邦

政府在家庭、住房、社区服务及原住民事务部部长麦克

林、议会社会与志愿部门秘书长斯蒂芬斯等政府要员和

非营利组织负责人的陪同下,在议会正式签署“全国性

协议———携手合作暠(NationalCom_pact———Workin_g

Together,简称NationalCompact)。此后,政府与非营

利组织在该合作协议框架内建立了多方面、多领域、多

角度的全面合作关系。NationalCom_pact的签订,使澳

大利亚成为继英国、加拿大之后,第三个同非营利组织

签署合作协议的国家。

在NationalCompact签署之前,澳大利亚各州和地

区已经开始进行政府与非营利组织合作的试点工作。

新南威尔士州政府和南澳大利亚州政府最早提出要与

非营利组织开展多方面合作。以新南威尔士州为例,早

在1997年,由于受到英国的影响,新南威尔士州社会服

务理事会向州政府建议,在政府与本州非营利公共服务

组织之间建立一种“有着共同目标和原则,相互依存又

相互补充暠的合作关系,这一倡议迅速得到了州政府的

积极响应。1999年3月,新南威尔士州政府决定通过与

社会和志愿者组织协商达成合作协议,以此作为其“家

庭和社区发展促进战略暠的一部分。此后,政府又颁布

了一系列旨在与非营利组织携手共建一个更加平等、稳

定、包容的社会的导向性文件。以这些决议和文件为框

架,2006年,新南威尔士州政府与非营利组织正式签署

了《共同建设新南威尔士州协议》。各州、地区与非营利

组织开展的合作实践,为“全国性协议暠的制定和实施积

累了宝贵的经验。

(一)NationalCom_pact的产生

NationalCompact的产生有着深刻的背景。澳大利

亚非营利组织由来已久。早在殖民地时代,非营利组织

就已经在澳大利亚人的生活中扮演着重要的角色。第

一次世界大战以来,澳大利亚的社会福利服务一直主要

依靠非营利组织来提供。20世纪70年代,澳大利亚政

府开始对非营利组织进行资助。到20世纪80年代,随

着非营利组织数量的不断增加,政府在对非营利组织的

管理中越来越重视业绩指标和预算分配技巧。1996年,

保守党在大选中获胜,约翰·霍华德成为澳大利亚总

理,他当选不久便在一次公开演讲中称非营利组织为

在上述因素的共同作用下,2010年3月,澳大利亚

政府与非营利组织正式签署“全国性协议暠。作为政府

与非营利组织磋商的产物,NationalCom_pact不是立法,

不具有任何法律约束力,但它适用于澳大利亚联邦境内

一切国家政府部门,并惠及澳大利亚联邦境内一切非营

利性组织。不过,NationalCom_pact并不直接适用于地

方,因为在此之前各州已经签署了各自的合作协议(南

澳大利亚州2003 年、首都特区2004 年、维多利亚州

“既得利益团体暠。1999年,霍华德政府开始重新订立资

助合同,在其中加入“保密条款暠,要求接受资助的组织

在举行任何媒体活动之前需要提前告知,这一规定进一

步削弱了非营利组织的社会透明度,大大限制了非营利

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石国亮暋国外政府与非营利组织合作的新形式———基于英国、加拿大、澳大利亚三国实践创新的分析与展望

2

005年、新南威尔士州2006年、昆士兰2008年、塔斯马

营利组织应携手合作,以提高澳大利亚公民的生活水

平。为此,双方确立了以下内容作为共同的使命:社会

的,共同生活及分享经历的方式;文化的,基于价值观及

信仰的生活方式;公民的,作为澳洲公民的生活方式;经

济的,管理财务和经济的方式;环境的,关爱周边世界的

方式。为实现上述使命,澳大利亚政府和非营利组织达

成一致目标:将携手共同努力,全面推进社会、文化、公

民、经济和环境的发展。双方的合作将会有助于建设一

个更加包容、稳定的社会,大大提升澳大利亚公民的幸

福感和生活质量。

[9]

尼亚州2008年) ,但中央政府可以将其在全国范围内

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