第40卷第4期
2
013年7月
四川师范大学学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.40,No.4
July,2013
农村土地产权流转制度
利益主体博弈及创新路径
袁暋媛
(四川大学经济学院,成都610064)
暋暋摘要:我国二元经济体制改革中,各主体产权界限模糊,其利益博弈过程影响到城乡统筹下农村土地改革的顺
利进行。从制度经济学视角运用博弈论分析利益主体的非合作博弈过程,认为农村土地产权制度变迁是诱致性变
迁和强制性变迁融合的过程,政府是农村土地产权流转制度的创新主体,并提出农村土地产权流转的制度创新路
径选择。
关键词:城乡统筹;农村土地产权;利益主体;非合作博弈
中图分类号:F301.3暋文献标志码:A暋文章编号:1000灢5315(2013)04灢0064灢05
暋暋我国二元经济结构对经济发展的影响进一步凸
显,城乡之间资源要素配置不公平,城乡统筹发展成为
政府、学者和社会普遍关注的热点与难点。在城乡统
筹过程中,农村土地产权制度是城乡统筹制度体系中
的基础制度,各利益主体围绕农村土地产权流转展开
博弈。博弈过程表明,政府是农村土地产权流转制度
最合适的创新主体,并能有效选择制度创新路径。
一暋农村土地产权流转制度利益主体
效益。大型农业企业、合作社、经营大户和种田能手都
会为地方政府带来税收及其他预算管理收入。地方政
府作为“理性经济人暠,受到经济指标导向的利益驱
[1]23
动
,会通过制定政策、不同程度地参与土地流通过
程、颁布行政指令等方式促进农村土地流转,提高经济
效益。在全国不同省市,由于地方经济水平发展不同,
虽然各级政府的局部利益不一致的程度有所不同,但
是他们之间都广泛存在利益博弈。
(一)政府
(二)农村集体经济组织
政府由中央政府和地方政府构成。中央政府是国
务院实施城乡统筹的各部委。地方政府主要是指各省
市(自治区)、各区县、区县各镇(街办)三级,并包括村
农村集体经济组织是农村基层社区群众的自治组
织,主要指村民委员会。村民委员会的基本职能是为
村民服务,它既是行政、社会和经济等职能的综合体,
也是连接基层政府和农民个体之间的纽带。村民委员
会的主要义务是维护村民的权益,协助镇(乡)政府工
作只是其附属的行政职能。但是,在我国农村的很多
地方,由于传统的习俗影响和政治制度路径依赖,村民
委员会成为地方政府管理农民的代理机构和村干部实
施行政权力的具体代理人。
(社区)。虽然村(社区)不是一级政府,但是在我国现
行产权制度中,村(社区)是农村土地产权的代表者,因
此我们把地方政府的某些论述延伸到这一级。
中央政府是农村土地产权制度的制定者,是城乡
统筹下土地制度变迁的主要推动力量。在现行制度
下,中央对地方各级政府领导的考核仍然以经济指标
为主,土地流转速度加快,集中经营,有利于产生规模
农村集体经济组织是农村土地所有者。在长远利
收稿日期:2013灢05灢20
作者简介:袁媛(1980—),女,重庆人,四川大学经济学院博士研究生,研究方向为市场经济理论与实践。
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袁暋媛暋农村土地产权流转制度利益主体博弈及创新路径
益上,追求提高农村土地效益、保护耕地和增加农村土
面对城乡二元差异,农地不再是家庭唯一的生活来源
和就业途径,农户综合衡量土地收益、土地流转租金、
土地社会保障功能和外出务工收益等因素,选择是否
流转土地。当部分农民外出务工能获得比自己耕种土
地更高的收入,或者部分年轻农民更希望从事非农产
业,只在农村留下无劳动能力或者劳动能力低下的农
民。这些农户成为农地转出需求方。
地流转租金等经济目标,是保护农民利益的制度设计;
在局部利益上,村干部作为农村集体经济组织的管理
者和代理人,是理性的经济人,存在追求自身利益的动
力。他们既是群众自治组织中的农民成员,又是游离
于农民之外的管理者。他们虽然获得了无法独立的双
重代理人身份,对村民委员有很大的控制权,但又不敢
公然获取个人私利,成为矛盾的利益群体。在流转收
益分配时,村干部利用信息和权利优势,获取较大的流
转收益份额。在农村土地流转过程中,农村集体经济
组织与农户之间存在利益博弈,并且这种利益博弈相
对比较隐性。
农户在农地流转过程中努力提高农地流转租金,
但是农户占有的信息资源较少,不清楚土地的增量利
益。知识和信息的局限导致他们搜寻成本、谈判成本
和违约风险都很高。他们希望地方政府或村集体经济
组织帮助联系转入方,降低成本。农户和村集体经济
组织、农地转入需求方之间存在博弈,博弈焦点集中在
土地流转租金。
(
三)企业、合作社、规模经营大户和种田能手等农
村土地转入需求方
农村土地转入需求方分为两类:一是企业、合作社
(五)土地银行和流转中介机构
等,通过投资土地获益;二是规模经营大户和种田能手
等,通过自己耕种土地获益。企业和合作社对投资农
村土地收益进行预期,当他们认为投资农村土地收益
大于社会平均利润率时,就会产生转入农地的需求。
规模经营大户和种田能手对增加农地面积、实行规模
经营收入进行预期,当他们认为土地规模收益大于自
己耕种土地收益时,就会产生转入农地的需求。
农地转入需求方在追求利益过程中,必然要控制
成本。转入农地成本分为直接成本和间接成本。直接
成本主要是租赁农地成本和经营农地成本等显性成
本。间接成本包括谈判成本、农民毁约成本、政府政策
变动风险等隐性成本。在转入农地过程中,他们希望
和地方政府、农村集体经济组织合作,降低成本。一是
地方政府或农村集体经济组织出面协调农户转出土
地,降低直接成本、谈判成本和毁约风险;二是地方政
府出台稳定的政策和措施,改善农业生产条件,降低经
营风险。
在我国,土地银行和流转中介机构发展滞后,主要
根据地方政府的引导成立,多为地方政府和企业服务,
在签订协议、周转资金、提供信息、租金登记等方面提
供很有限的服务,在目前农村土地产权流转过程中,参
与博弈的力量很小。
二暋农村土地产权流转制度利益主体间的博弈分
析
(一)存在多方之间非合作博弈
博弈分为合作博弈和非合作博弈。两者的区别在
于参与人在博弈过程中是否能够达成一个具有约束力
的协议。倘若不能,则称非合作博弈(non灢cooperative
game)。由于现实生活受制于利益和客观环境的影
响,充分合作的集体行为难以实现,非合作博弈是现代
博弈论的研究重点。非合作博弈研究人们在利益相互
影响的局势中如何决策使自己的收益最大,即策略选
择问题。
我国农村土地产权流转主体中,中央政府是城乡
统筹制度强制性变迁的主要推动者。地方政府和农村
集体经济组织有政策资源和信息优势,具有比较大的
弹性制度空间,而地方政府官员和农村集体经济组织
干部也处于正式制度弱化和寻租性比较强的地位。企
业、合作社、规模经营大户和种田能手等农村土地转入
需求方将经济利益最大化作为自己的目标,有政策风
向和经营风险双重考虑,在土地产权流转过程中采取
各种办法降低成本。农户作为土地流转的流出方,思
想意识较保守,文化水平较低,社会保障支撑不足,比
较服从村(乡)领导的意志和命令。农户的这种分散短
视、依赖性强、产权弱势等特性将在较长的一段时间存
农地转入需求方一方面通过社会关系向官员寻租
或者凭借社会操纵力向官员施压,借助行政力量直接
压低租金或者降低谈判成本;另一方面利用土地流转
制度障碍和市场缺陷以及信息不对称优势争夺话语
权,降低租金,甚至通过合同漏洞和延迟义务履行等不
正当方式侵害农民利益。他们和地方政府、农村集体
经济组织及农户之间都存在激烈的博弈。
(四)农户
我国目前家庭联产承包责任制下的农户,在一定
时间段内拥有获得土地经营的自主权,基本能自主决
定如何使用土地,同时也是自负盈亏的生产经营者。
65
四川师范大学学报(社会科学版)
在。土地银行和其他中介机构处于辅助地位,尚未发
挥重要作用。
因此,在我国农村土地产权流转中,受到经济、社
体经济组织出于各自的利益考虑,积极推进流转农地,
引导农民转出农地。农户在转出农地时,面临很多制
度和思想障碍,其中很重要的方面是谈判成本和预期
收益。
会和文化多重客观环境的影响,充分合作的集体行为
难以实现,各主体之间的博弈是非合作博弈,主要体现
在地方各级政府之间、农村集体经济组织和农村土地
转入方之间、农村集体经济组织和农户之间、农户和农
村土地转入方之间。
在农民传统思想中,小农意识严重,在信息不对称
的情况下,农户之间互相猜忌,内部存在非合作博弈。
单个农户势单力薄,而且担忧其他农户搭便车,农户之
间缺乏合作,农户之间各自根据自身谈判能力争取土
地流转收益,但多数农户没有谈判能力,也无法对收益
合理预期。有愿意转入农地经营的企业、合作社、规模
经营大户和种田能手,也不愿意与农户单家单户谈判,
不愿意支付较高的谈判成本。因此,农村集体经济组
织作为农村土地流转的推动者,就承担起代表农户与
土地转入者进行公平谈判的任务。
(二)地方各级政府之间的博弈
在地区经济中,地方各级政府拥有独立利益,是理
性经济人。地方政府实行对土地一级市场的垄断,在
土地征用和土地供给上有绝对权力,通过土地供求量
和土地价格控制、获取土地发展收益,是地方财政的重
要来源。非公共选择的政府治理模式和土地增量供给
制度相结合,造成政府在制定和实施农村土地流转政
策、干预土地流转过程等方面容易产生政府失灵。
市级政府拥有土地管理权,农村集体经济组织拥
有土地所有权,农户家庭拥有土地经营权。市级政府
对土地的管理权最终通过基层政府实施。市级政府和
基层政府有不同利益考虑,在多数时候,市级政府和基
层政府之间是利益共谋者,在不同地区和不同经济发
展阶段有不同特色。
在谈判过程中,农村集体经济组织、农地转入方和
农户都想保证自身利益最大化。农村集体经济组织受
到地方政府行政关系制约和农民的监督,但是这些制
约和监督并没有制度硬约束。他们出于个人事业发展
和经济利益考虑,在收到农村土地转入方的利益时,会
考虑直接接受土地流入方的利益,或者获取农民个体
模糊产权界定下的剩余财产权利。
如果农村土地转入方向农村集体经济组织寻租并
处于合谋状态时,流转地租的决定权就掌握在农村土
地转入方手中,农村集体经济组织则不能代表农户利
益与土地流入者公平分配土地收益。其中,谈判能力
最弱的农户承受最大的损失。农村集体经济组织和农
村土地转入方通过博弈获得各自的利益。
市级政府和基层政府的官员都是理性经济人,基
于对政绩和自身经济利益的追逐,有权力寻租可能。
但市级政府官员由于其自身经济收益、执政能力的合
法性受到更广泛监督,因此他们权力寻租的概率比基
层政府相对较小。
基层政府官员在很多时候受到市级政府监督。他
们的执行政策不力和寻租行为会被打击和惩办,增加
了违法成本。对基层政府官员腐败的惩罚力度越大,
监督成本也越大,获罪概率越小。但是,在少数时候,
基层政府官员在缺少资金、技术、人才的条件下,为了
迅速发展地区经济,增加政绩,会和市政府的土地产权
流转政策背离,出现政策和经济风险。
(四)农村集体经济组织和农户的博弈
农村集体经济组织是法律认定的农村土地所有权
人,农户是农村土地使用权人。在产权流转过程中,涉
及农村集体经济组织和农户的共同权益时,他们的基
本利益是一致的。但是在制度缺失的谈判过程中,农
村集体经济组织的局部利益会时时和农户背离。
农村集体经济组织谈判的主要内容涉及到流转面
积、流转价格、农村居民劳动力安置等。农村集体经济
组织实际控制者是村干部,作为理性经济人,他们要面
对上级的压力,还受到自身利益的局限。农户的完全
信息成本非常高,监督弱化。在软约束条件下,农村集
体经济组织在流转面积、流转价格等可以直接监督的
谈判内容上与农户利益一致,在劳动力安置、补偿条件
等间接监督的谈判内容上可以背离农户利益,谋求自
己的经济与政治利益。
市级政府和基层政府的博弈过程中,基层政府有
可能利用集体土地进行招商引资,发展第二、三产业,
干预农村土地产权流转过程,项目选择有可能背离社
会福利最大化标准,导致经营失败、经济损失和土地法
律纠纷。市级政府和基层政府官员虽然会因为行为失
败而导致政治上的损失,但是博弈失败的最大输家还
是本来就处于弱势地位的农户。
(三)农村集体经济组织和农村土地转入方的博弈
在全国各地城乡统筹进程中,地方政府和农村集
在缺失的制度下,农村集体经济组织在与地方基
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袁暋媛暋农村土地产权流转制度利益主体博弈及创新路径
层政府利益一致的情况下,甚至出现地方基层政府、村
进行剥夺。农村土地产权流转制度设计是影响农村土
地流转的首要因素。
集体经济组织和土地流入者三方合谋与农户进行博弈
的情形。
农村土地产权流转的过程,同时也是制度创新的过
程,它是生产力与生产关系矛盾的必然产物。从新制度
经济学角度来看,我国农村土地产权制度变迁是诱致性
(五)农村土地转入方和农户的博弈
上述地方政府和集体经济组织参与的博弈过程
中,考虑了显性和隐性的利益和成本。在农村土地转
入方和农户博弈中,主要考虑微观层面的博弈。假设
他们能代表自己的利益,并且有对称的信息,双方的行
为选择由预期收益和成本决定。
[2]107
变迁和强制性变迁融合的过程
。这一过程分为四个
阶段。
第一阶段是纯粹诱致性制度变迁。在产权流转的
初期,农户期望通过将自己耕种收益低的土地流转出
去,提高经济收入;企业、合作社、规模经营大户和种田
能手等期望通过土地规模经营寻求稳定的经营地,获得
规模经济,降低外部市场交易成本,保持产品市场竞争
力;政府期望通过土地流转改变农户分散经营和不易调
控的弊端,增加农产品供应效率,帮助农民增加收入,促
进农村增长,提高政绩。各个主体博弈和经济发展的内
在需要所引致的自发性整体创新,是纯粹诱致性制度变
迁。整个过程的速度取决于多数人对少数人的效仿程
度和土地流转的供给方和需求方的扩张程度。
假定农户交易成本(包括搜寻成本和谈判成本等)
为C1,农户种地平均收益为A,土地转出租金收入为
P,农户转出土地后获得政府承诺的市民身份收益为
1 1 1
R -C
。农户转出土地获得的收益为P+R ,不转出
土地的收益为A。当P+R1 -C1 曒A 时,农户选择转
出;当P+R1-C1<A 时,农户选择不转出。
农地转入方交易成本(包括搜寻成本和谈判成本
等)为C2,社会平均利润为R,转入土地进行规模经营
的收益为R2。农地转入方转入土地经营的收益为R2
第二阶段是以诱致性制度变迁为基础的强制性制
度变迁。随着第一阶段的推进,一些缺陷暴露出来。制
度变迁和新制度建立面临摩擦和风险,农业的生产效率
低下和农户分散、农民文化素质普遍不高的现实使交易
费用较大、预期收益不明确,制约了变迁主体的动机,阻
碍了诱致性制度变迁过程,这个阶段继续深入的农村土
地产权制度创新已经转化为以诱致性制度变迁为基础
的强制性制度变迁。
-
2
2 2
P-C -P-C
,当R 曒R 时,转入方选择转入;当
-P-C
<R时,转入方选择放弃。
当农户选择转出时,若农地转入方选择转入的条
R
2
2
件也可以达成,则交易成功;当农户选择转出时,若农
地转入方选择转入的条件不能达成,则转入方选择放
弃,交易失败。
农地转入方
转入
放弃
第三阶段是强制性制度变迁。在城乡统筹过程中,
政府越来越发挥决定性作用,是新制度安排的创立者和
实施者。政府运用垄断性和强制性力量、意识形态、税
收和价格等经济杠杆,推进农村土地产权改革。
第四阶段是以强制性制度变迁为基础的诱致性制
度变迁。政府强制力的推进深化了农村土地产权制度
改革,加强了企业、合作社、经营大户和农户之间的联
合,引导他们自发创新,使产权制度变迁逐渐过渡到以
强制性制度变迁为基础的诱致性制度变迁。这一良性
的演进机制将调动多方的积极性,有利于促进农村经济
快速发展。
农
户
转出
P+R
1
-C
1
,R
2
-P-C
2
-C
1
,0
不转出
A,-C
2
A,0
图1.农户和农地转入方博弈行为及收益情况
暋暋如图1所示,农户转出土地收益不低于不转出土地
的预期收益(P+R1 -C1 曒A),转入方转入土地获得的
报酬不小于社会平均利润(R2 -P-C2 曒R),当上述二
个条件同时达成时,(转出,转入)策略组合成为博弈均
衡,农户和农地转入方交易成功。因此,通过降低交易
成本(C1,C2),增加农户获得的政府承诺收益(R1),吸引
农民转出土地;通过为农地转入方提供优惠条件,增加
预期经营收益(R2),吸引企业、合作社等转入土地。
三暋农村土地产权流转的制度创新过程
我国农村土地产权制度正处于第二阶段到第三阶
段的转化过程中,政府起主导作用。在制度变迁过程
中,需要政府通过颁布法律、命令等方式,以强制性的方
式在更大范围内推进农村土地产权流转。各级地方政
府是农村土地产权制度的创新主体,有决定性作用。
四暋农村土地产权流转的制度创新路径
我国农村土地产权流转博弈是非合作博弈,农村土
地市场没有完全竞争的市场机制基础,农村土地的产权
界定不清晰,农民作为土地供给方,市场力量较弱,基层
政府和集体经济组织可能利用不完善的市场机制对其
政府作为农村土地产权流转的制度创新主体,推动
67
四川师范大学学报(社会科学版)
制度创新,可以减少制度变迁摩擦成本,降低组织成本
和交易成本,有利于找到一种使诱致性变迁和强制性变
迁协调配合、共同发展的路径,促进城乡统筹顺利进行。
出租和抵押等多种方式
尽管国内学者对集体土地使用权改革有土地国有
化、私有化或复合所有制等多种方式,但是土地产权制
度变迁有“路径依赖暠性质,“渐进式暠改革给农村和农民
造成的震荡和影响比较小,比较均匀。政府主导创新土
地合作制、转让、出租和抵押等方式,为集体土地使用权
的延展和物权化进行了创新。
(一)清晰界定产权,完善产权的市场关系
制度经济学认为,有效的产权结构是实现产权归属
的重要条件。在以竞争为基础的市场经济环境中,土地
所有权和使用权的分离体现为完善的委托—代理关系。
集体经济组织和农户之间由传统的土地租赁关系转化
为委托—代理关系,通过市场化的合同形式明确权责,
土地合作制是将农村集体经济组织拥有的土地权
利进一步分开,农村土地的占有权和大部分收益权通过
股份分红方式量化为农村集体经济组织和农民所有。
农民拥有土地实质上转化为货币化的权利,而不是土地
的实物形态。形成按股权分配的新机制,有利于土地的
集中和规模化经营,投资主体也可以多元化。这一模式
在广东珠海地区已经表现出很大的优势,但是各地需要
根据实际情况实行不同的创新方式。
[3]243
受到法律的保护
。
在理论层面,农户通过法律形式获得除最终归属权
之外的占有权、使用权、收益权。农村土地所有权是最
[4]99
终归属权,归农村集体经济组织所有
。农村集体经
济组织有效保护耕地,对土地的经营和管理提出要求,
保障集体土地资产保值增值。农户获得排他性的占有
权、使用权和收益权,从法律上保证政府、利益集团和集
体经济组织都无法侵害农民的土地利益,促进农民合理
对集体经济组织土地的转让、出租和抵押方式创
新,主要体现在集体土地用途发生变化时,附随于其上
的建筑物和其他工作物业可以一并转让、出租和抵押,
解决了集体土地上附随建筑物和其他工作物的管理问
题,使集体土地和国有土地权利对等化。
[5]63
利用和保护土地资源,激励农民获得土地经营收益
。
在产权确权过程中,首先要完善农村土地产权制度
体系,以法律和配套法规的形式明确界定农村土地产权
的权力边界,明确界定农村土地产权权利各方责、权、利
的范围,使各方的博弈行为合理、经济。其次,分类处理
农村土地,对国有土地、集体(镇、村、组)土地和农民承
包土地以产权证的形式重新确认,尤其对土地边界模糊
的要重新划定。
(四)转化地方政府角色定位
地方政府在农村土地产权制度创新中处于主导地
位,决定了地方政府明晰和准确的角色定位。首先,地
方政府是农村土地产权保护者,即是农民的保护者。农
民在土地产权流转过程中,是利益博弈的弱势群体,地
方政府只有尊重农民意愿、反映农民真实需求,农民的
(二)延长农村土地承包经营期限,增强产权稳定性
[
6]192
目前,农村土地可交易性已经在法律和政策层面得
到了明确,农民对承包土地的物权权利的不稳定预期将
被清除。而长期稳定的产权安排,会使农民对产权的有
效性产生信心,这种信心的建立,是激励的形成和效率
的基础。承包经营期限延长,甚至实施所谓的“永佃
权暠,承包经营权的可交易性、继承性将得到更大程度的
加强。这样,承包经营权的财产属性将得到正式的法制
保障。
土地产权才有保障
。其次,地方政府是农村土地产
权流转市场体系发育和完善的促进者。政府通过规范
产权制度、培养市场主体、建立市场秩序等措施,推动农
村土地流转。最后,地方政府是改革成本和风险的承担
者。农村土地产权制度创新必然会伴随改革成本与风
险,政府通过社会保障制度、户籍制度、农村公共品供给
等配套措施,推动农村土地产权制度改革,降低改革成
本,分散改革风险。
(三)创新集体土地使用权,试行土地合作制、转让、
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[责任编辑:刘萍萍]
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