第40卷第4期
2
013年7月
四川师范大学学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.40,No.4
July,2013
非政府组织参与政府扶贫:过程、成效及问题
———以小金县社区发展基金为例
唐暋新,韩暋伟
(四川省社会科学院农村发展研究所,成都610071)
暋暋摘要:非政府组织(NGO)参与政府扶贫是我国近年来出现的一个扶贫新模式,无论在理论上还是在实践上都
还处于探索和试验阶段,NGO 在扶贫项目实施过程中如何发挥作用是一个迫切需要解决的问题。通过对小金县
社区基金项目实施过程的分析,可以发现NGO 在其中发挥的作用及带来的影响,并针对目前项目实施中存在的问
题提出了一些对策建议。
关键词:非政府组织(NGO);参与式扶贫;社区发展基金;小金县
中图分类号:F127.71暋文献标志码:A暋文章编号:1000灢5315(2013)04灢0069灢05
暋暋新世纪以来,我国的扶贫战略发生了重大变化,
以村为单位,开展参与式扶贫暠成为以政府为主导的
扶贫资金的使用效率,而且改善了干群关系、提高了
政府威信,为我国新的治理模式积累了经验。
“
扶贫工作的主要任务。然而,“以村为单位暠意味着在
村以下大量具体繁重的工作,意味着工作量成倍的增
加。而“开展参与式扶贫暠则需要观念、态度和工作方
法的重大转变。新的扶贫方式不再依靠简单的行政
命令和官僚式的工作方法,而是尊重农户意愿和农户
的决定,发动群众参与扶贫项目的设计、实施、监督和
管理全过程,建立社区公开透明的决策制度和能够有
效运行的社区管理机制等,这对扶贫工作者提出了更
回顾我国农村扶贫的历史,不管是体制改革推动
扶贫、大规模开发式扶贫,还是扶贫攻坚和脱贫致富
阶段,非常突出的一个特点就是国家政府主导。无论
是扶贫决议的产生、政策的制定、制度的确立、资源的
筹集,还是具体行动的组织和实施,多数情况下是由
政府完成的。长期以来形成的“自上而下暠的工作方
式导致了扶贫部门和各级政府人员在实施参与式扶
贫方面明显能力不足,在扶贫过程中出现了诸如扶贫
项目偏离目标群体的需求、物资采购暗箱操作、扶贫
资金跑冒滴漏、资源和受益分配缺乏社会公平性、财
务不公开透明等方面的问题,导致农户的强烈抱怨。
这种在实施和操作环节出现的问题,形成“国家越花
钱越挨骂暠的怪圈,严重影响了扶贫资金和扶贫行动
的有效性,对农村社会稳定和政府的有效治理构成威
胁。总的来看,扶贫工作面临的困境是:一方面需要
[1]
高的能力要求
。
一暋非政府组织参与政府扶贫的背景及相关研
究
非政府组织(NGO)参与政府扶贫的模式,不仅
把政府从繁杂的村级事务中解放出来,而且摆脱了以
往政府既是裁判员又是运动员的尴尬局面,抽身成为
宏观政策的制定者和项目的外部监督者,不仅提高了
收稿日期:2013灢05灢03
基金项目:2011年度四川省社科规划项目“农村小型金融机构发展与风险控制研究———基于四川省的实验分析暠(编号:
SC11B055)的阶段性研究成果。
作者简介:唐新(1978—),男,河南周口人,四川省社会科学院农村发展研究所副研究员,主要研究方向为农村金融;
韩伟(1956—),男,四川自贡人,四川省社会科学院农村发展研究所副研究员,主要研究方向为社区发展。
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大量高素质的工作人员来提高实施扶贫工作的有效
性,切实履行政府扶贫责任;另一方面,“大社会、小政
府暠的行政体制改革趋势限制了直接增加扶贫部门工
作人员的可能性。
模式的实施过程进行分析的基础上,重点就NGO 在
其中发挥的作用及其面临的困境进行了分析,并结合
项目实施过程中存在的问题,为进一步完善NGO 参
与政府扶贫的机制,提供了一些思路和建议。
二暋非政府组织在小金县社区发展基金实施过
程中的作用
中国虽然形成了以政府为主体的扶贫体系,但具
体国情决定了现在的社会救助网络只是广覆盖、低水
平的,难以真正解决贫困农民的生存与发展问题,只
有动员社会力量,培育和发展公益性的非政府组织,
并制定科学合理的制度,引导社会力量参与扶贫,才
能更好地推动扶贫事业发展。实际上,无论是在发达
国家,还是在发展中国家,在扶贫、环保、教育等领域,
非政府组织一直发挥着重要的作用。在美国,政府从
私营部门购买社会服务的方式已经有两百多年了。
小金县地处青藏高原东缘、四川省的西北部、阿
坝藏族羌族自治州南端,是国家重点扶持贫困县,也
是5·12汶川大地震的重灾县之一。近年来,国家投
入小金县的扶贫资金一直呈增长态势,尤其是5·12
地震以后,大量的灾后重建资金也给扶贫部门造成了
巨大的压力。扶贫中存在的各种不足和问题,促使小
金县政府产生了探索新的扶贫方式和改进扶贫效果
的迫切需要。2009年,小金县在实施整村推进项目
中,将产业扶贫资金重点用于建立社区互助基金。考
虑到实施社区互助基金在人力和能力上的困难,县政
府委托邀请了一个NGO 组织———成都蜀光社区发
8世纪英国工业革命初期,就开始在教育服务、公共
1
卫生、环境和废物处理、饮用水系统以及其他社会服
[2]
务方面鼓励非政府组织参与。2001年10月30日,
在北京参加“中国非政府组织扶贫国际会议暠的非政
府组织代表联合发表了《中国NGO 反贫困北京宣
言》,这是中国扶贫历史上第一次明确讨论非政府组
织在解决贫困问题上的作用,提出了创造外部条件引
导非政府组织广泛参与扶贫的呼声。此后,国内很多
地方开展了NGO 与政府合作扶贫的探索。2011年,
栙
展能力建设中心(以下简称“成都蜀光暠)在社区基金
项目实施过程中提供能力建设和技术支持。由于社
区基金项目的实施过程以农户的自我决策、自我管理
为核心,因此,在前期宣传、形成管理制度、资金的发
放与回收等方面都是由社区内部来具体实施。
虽然社区发展基金会本身是社区内部自主管理、
自行运作的组织,但是由于社区基金是一个新生事
物,涉及到理念的引入和一些关键环节的技术支持。
以往大量的实践证明,在社区基金发展初期,如果没
有外部协助者的能力建设,社区基金很难做到可持续
发展。从项目实施的整个过程来看,NGO 要在以下
几个关键环节发挥作用。
《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》明确提出,
要加强规划引导,鼓励社会组织和个人通过多种方式
参与扶贫开发。
关于非政府组织参与农村扶贫的研究,开始于上
世纪90年代中后期。随着实践的不断深入,越来越
多的学者从非政府组织的视角研究农村扶贫。总的
来看,目前的相关研究主要涵盖了以下几个方面:一
是从政府与市场失灵的角度分析非政府组织在农村
扶贫中的独特优势,建议政府和非政府合作扶
(一)明确资金权属
只有明确了资金权属,强化社区的拥有感,社区
群众才会更关注社区基金,更积极地参与社区基金的
选举、管理制度的讨论、监督等各项活动,这是保证社
区基金能够长期可持续发展的根本。5·12地震以
后,政府的很多灾后重建资金分配不当,导致社区矛
盾加大,很多地方出现了对村干部的不信任,很多村
民养成了“等、靠、要暠的思想。在这种情况下,如果没
有一个相对权威而中立的第三方来对资金权属进行
清晰的说明,就不可避免地会像以往的救灾资金一样
被要求平分下去。因此,在这个阶段,成都蜀光重点
对资金的权属进行了清晰的界定,并对资金使用的要
求进行了明确的说明。通过开村民大会、入户宣传等
多种方式,向村民解释这笔钱是不能平分的,而是按
[3-4]
贫
;二是对于非政府组织参与农村扶贫的实证和
[5]
个案研究等。总的来看,国内NGO 参与政府扶贫
的研究还仍然不太成熟,相关研究大量集中在成效和
对策方面,而对于在项目实施过程中NGO 如何发挥
作用的研究甚少。迄今为止,对如何认识和发挥非政
府组织的作用,仍然存在一定的争议,尤其是NGO
直接与政府合作扶贫在实践上还处于探索和试验阶
段。只有对NGO 在项目实施中如何发挥作用,对其
中出现的问题进行细致的分析,才能够更好地完善和
创新NGO 参与政府扶贫的机制。基于此,本文通过
对成都蜀光参与小金县社区基金“政府出资金、NGO
提供服务、社区自主实施暠的NGO 与政府合作扶贫
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唐暋新暋韩暋伟暋非政府组织参与政府扶贫:过程、成效及问题———以小金县社区发展基金为例
照赠送这笔钱的机构或个人的要求,由社区群众推选
几个人来管理这笔钱,这就避免了以往由村两会分配
而难以让全体社区群众信服的问题。
外部监督对管理小组既是压力也是动力,社区群
众会认为自己得到上面的支持,受到鼓舞和增强自
信。5·12地震以后,政府的很多灾后重建资金分配
不当,导致很多地方出现社区矛盾加大、干群矛盾紧
张的情况,一些地方甚至在选举村两委会的时候出现
彻查账目、理清财务的要求,村民对村两委会的不信
任感明显加强。这时通过第三方NGO 作为外部监
督机构,一方面可以增强村民信心,另一方面对一些
想要对社区基金乱打主意的人也是一种威慑。
三暋非政府组织参与小金县社区发展基金的成
效
(二)形成管理小组
一个团结、负责、积极、能干的管理小组是社区基
金成功的关键,要形成一个有能力的管理小组,至少
要做好两个方面的工作。
1.选举。如果社区群众不能选出合适的管理人
员,就很容易为少数人控制,难以保证社区基金长期
有效的运行。因此,在选举之前,成都蜀光一般要求
村两委或乡村协调员先把社区基金的来源、用途、实
施方法介绍给村民,保证村民在了解基本情况的基础
上讨论制定出相应的选举标准,然后再选出候选人,
最终从中投票选出适合的管理人员。
经过几年的实施,在政府、NGO 和社区的共同努
力下,小金县社区基金项目取得了明显的成效,给经
济发展、社区管理带来了一些影响。
2.能力培养。社区基金管理是一个对技术、能力
要求很高的工作。对管理小组的人员必须进行相应
的培训,才能保证社区基金能够稳定运行下去。相应
培训的内容主要包括如何建立社区小组内部协调机
制、如何处理好管理小组和社区群众的关系、如何处
理好管理小组和村两委会之间的关系、如何建立规范
的财务制度等。
1.改变了农户贷款难的困境。过去贫困农户缺
乏发展生产、增加收入的资金,也很难从当地金融部
门获得贷款,只能从事一些经济效益差的生计活动,
经济收入增长缓慢。通过社区发展基金项目的实施,
村民不需要抵押就可以方便快捷地从村上取得贷款,
解决了一千多户农牧民春耕期间购买种子、农药、牲
畜等生产资料以及突发疾病和孩子上学所急需的资
金问题。同时,社区发展基金的建立改变了过去“输
血式暠的扶贫方式不能长效发挥作用的弊端,使得扶
贫资金一次投入、长期循环、高效使用。
(三)建立可持续的管理制度
能否长期持续为社区群众提供满意的信贷服务
是衡量社区发展基金成败的标准。为了能够有效针
对农户需求,设计出群众满意的信贷产品,贷款制度
设计包括贷款额、利率、担保条件贷款周期等,都是由
社区群众自主讨论确定的。但是,为了社区发展基金
的可持续运作,成都蜀光还设定了一些基本的原则,
引导群众在这些基本原则的基础上进行信贷设计,这
样才能减少社区基金的风险。
2.提高了社区群众参与社区基金管理的积极性,
增强了社区内部的凝聚力。通过社区基金的实施,全
体成员必须讨论制定具体的管理制度,共同管理,自
觉遵守,互相监督,这是社区农户行使权利的机会。
农户的聪明才智和创造力得到发挥,自信心和项目拥
有感增强,主人翁意识提高,形成了一个自主管理的
框架。过去易致项目失败和引发农户不满的许多因
素被弱化,项目的成功率和扶贫效益得到提高。通过
项目实施,社区成员要定期开会,进行集体交流、讨论
和决策,相互传递信息,农户交流机会和次数增加,促
进了社区基金的长期借还款运作机制,提高了社区农
户的诚信意识。社区基金为村民带来实惠、创造财富
的同时,也发挥了明显的社会效益。
(四)协调外部关系
社区基金管理小组作为一个新成立的机构,无论
从对管理制度的执行还是操作经验上,都会有很多不
成熟的地方,如果村两委会打着为全体村民服务的名
号去借款,很多管理小组无法坚持原则,这时外部机
构的介入也是非常必要的。另外,协调好县级业务部
门非常重要。作为使用财政资金的项目,资金划拨要
求必须有正式、合法的机构,因此,县级相关业务部门
的支持也是非常必要的。成都蜀光在项目实施以前,
专门召开了一个县级相关部门的培训会,向县领导和
相关部门介绍社区基金的基本情况,争取他们对社区
基金工作的支持。
3.社区发展能力得到了一定程度的提高。管理
小组通过参加NGO 的项目培训,其中包括计划组织
村民讨论管理制度、如何调节纠纷、如何召开社区农
户大会等技能,在项目实施过程中,扶贫开发办、乡政
府、村两委会和项目管理小组以及村民的意识和能力
都得到锻炼和提升,在纠纷发生时,参与式的纠纷解
(五)外部监督
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决方法使各利益相关方得到更充分的沟通,其解决的
结果也更为各方所了解和认可。
.给社区公共事务治理提供了一个有效的工具。
照财政资金管理制度规定,在哪里发生的费用就要在
哪里报销。比如在县城某刻章公司做的公章,就要把
资金打到该公司账户上。但是,这对于已经发生的费
用就存在很大的困难,因为村民在刻章时早已把钱支
付给刻章公司,如果再把钱打到刻章公司账户上,村
民再去刻章公司取不仅不合理,而且带来很多额外的
成本。还有些信用社管理人员认为社区基金项目影
响了他们业务的拓展,采取种种理由来阻挠管理小组
人员在信用社取款。在管理小组自身无法解决的情
况下,只有通过NGO 的大量外部协调工作进行解
决。
4
通过社区基金的实施,一方面可以贷款的形式给村民
一定的激励和补偿,促进其参与社区事务的积极性;
另一方面,可从利息收入中拿出一部分经费用作社区
公共事务管理,能够保证公共事务管理长期可持续的
发挥作用。此外,拿出一部分经费回馈社区,也有利
于社区和谐稳定。更重要的是,社区管理组织在运作
社区基金的过程中,能力得到提高,树立起在社区中
的威信,增强了社区凝聚力,为推动其他社区发展工
作打下了坚实的基础。
3.相关部门负责人的更换、调离都会给项目的协
调、组织工作带来影响。县级各部门领导换届选举
后,新来的领导不熟悉业务,必然会影响到项目实施
与合作的效果。村主任、支书作为社区基金在村上的
项目协调员,每到换届选举前,有些村干部对连任没
有把握,对工作也没有了积极性,从而对基金会的工
作影响比较大。领导更换后,为了争取他们对工作的
支持,也需要NGO 对他们进行宣传和培训。
五暋非政府组织参与政府扶贫的改革方向
四暋非政府组织参与政府扶贫的成本问题
在取得明显成效的同时,NGO 参与扶贫也面临
着前期工作成本高昂的问题。NGO 参与政府扶贫,
实际上是要推动建立更加公平公正的社区自我管理
机制,推动社区能力提高和行为改变,这一项社会系
[6]
统工程和以前政府推动型的扶贫完全不同。他们
相信只有当地社区居民才真正了解自己的情况,所以
在管理人员选举、管理制度讨论、资金的发放和回收
等过程中都是由社区选出来的管理人员自行操作。
这不仅保证了当地人对项目的认可和参与,也保证了
项目的有效性和可持续性。但是这些离不开NGO
大量深入细致、专业化的工作,导致前期工作成本比
较高。这个成本不能仅仅用单纯的经济指标来衡量,
前期投入的参与成本将在未来持续惠及社区,如民众
的参与意识增强了,矛盾冲突得以化解,社区公共生
活和谐了,都可以使社区未来的各项决策事半功倍。
同时,一些外部不可控制的因素也会进一步加大
NGO 的工作成本。
随着政府逐步从社会领域的退出,将会有越来越
多的非政府组织参与到社会发展事务等方面的工作
中,从而在中国社会发展领域发挥更大的作用,这对
政府相关部门和NGO 提出了新的要求。
(一)NGO 要在清楚自己角色定位的基础上,扬
长避短,发挥优势
NGO 要清楚自己的角色定位。NGO 是政府扶
贫工作的合作者、帮手和服务提供者。NGO 承担政
府扶贫任务,是对目前以政府为主导的中国扶贫模式
的有益补充。NGO 以合作者的态度和协助者的姿
1
.劳动力外出务工导致某些地方管理小组人员
态
,接受地方政府领导,完成政府委托的扶贫任务。
严重流失,给社区发展基金的实施造成了很大的困
难。随着这几年农村外出务工人数的逐年增多,村内
有能力的青壮劳动力大都离开了村子,导致很多村子
留下的老弱妇幼比较多,很难选出满意的管理人员。
还有些选出来的管理人员经过几轮培训后再出外打
工,导致管理小组很难形成一个有效的团队,影响了
社区发展基金的工作。这样,势必需要NGO 专门对
工作人员重新选举、重新培训,加大了项目的运作成
本。
NGO 的优势是贴近基层,贴近群众,工作细致,以扶
贫为专业,在政府人员不足、精力不足和能力不足的
领域能够充分发挥作用。NGO 要深刻认识农村工作
的复杂性和扶贫工作的艰巨性,熟练掌握参与式工作
技能,特别是协调技能,提高发展项目管理的能力。
(二)政府管理部门应该转变观念、角色和工作方
法,以适应新的扶贫模式
一是从观念上要认可这种新的模式。到目前为
止,恐怕还没有一种办法既能改善和扩大扶贫效益,
有效遏制权力寻租、暗箱操作和利益分配不公等弊
端,减少民怨,又能节约工作成本;既符合“小政府大
社会暠的发展方向,又能有足够的工作力量深入基层,
.一些部门和工作人员思想守旧、制度固化,导
2
致项目实施过程中出现了很多困难。比如财政管理
制度不够灵活,导致在资金划拨中出现很多问题。按
72
唐暋新暋韩暋伟暋非政府组织参与政府扶贫:过程、成效及问题———以小金县社区发展基金为例
把大量该管的事管起来,把该做的事做起来;既能让
管理部门集裁判员和运动员于一身,又能免除群众的
猜忌和怀疑,改善干群关系和提高政府威信。尽管目
前实施新模式的条件还不成熟,但是符合长远的发展
方向,符合科学发展观,有明显的合理性。有了这种
认识,就应该主动创造条件,促进NGO 的发展,帮助
NGO 提高能力,成为政府体系外的专业扶贫力量,承
担具体繁重的扶贫任务,担当起NGO 的历史责任。
二是逐渐转变并适应新的管理角色。过去,政府部门
是计划的制定者、资源使用的控制者、项目的领导者
和管理者、实施的组织者、工程的验收者,集多种角色
于一身,采取新模式后,政府部门会逐渐转变成资金
栚
的提供者、项目的监管者、工作条件的协调者。
注释:
栙成都蜀光社区发展能力建设中心是2003年9月成立的四川本土NGO,前身是四川蜀光社区发展咨询服务中心,2011年完
成在成都市民政局的注册手续,成为民办非企业。其主要宗旨是通过社区能力建设来促进乡村可持续发展和扶贫,在开展
社区发展基金项目以前,四川蜀光与小金县扶贫办曾在小金县头卡村合作开展“民间机构与政府合作实施政府扶贫新村工
程暠、前锋村“草场可持续管理暠试验项目,并取得了明显的成效。
栚参见:韩华、杜玲《NGO 与政府合作扶贫的探索》,《成都蜀光工作论文》,2009年。
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OntheNGO暞sParticipationinPovertyAlleviation:
Process,AchievementsandProblems
TANGXin,HAN Wei
RuralDevelopmentInstitute,SichuanAcademyofSocialSciences,Chengdu,Sichuan610071,China)
(
Abstract:NGO暞sparticipationingovernment暞sprogramofpovertyalleviationisanew mod灢
elincurrentyears,tentativeboththeoreticallyandpractically.HowtheNGOplayitspositive
roleingovernment暞sprogramofpovertyalleviationurgentlyneedstoberevealed.Withtheanal灢
ysisoftheprograminXiaojincounty,thispaperlooksintotheinfluenceandfunctionofNGO
andfinallyofferssomesuggestions.
Keywords:NGO;participatorypovertyalleviation;socialdevelopmentfunds;Xiaojincounty
[责任编辑:刘萍萍]
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