第３４ 卷第５ 期
２００７ 年９ 月
四川师范大学学报（社会科学版）
Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｉｃｈｕａｎ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ （Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎ）
Ｖｏｌ．３４，Ｎｏ．５
Ｓｅｐｔｅｍｂｅｒ，２００７
西部地区新农村建设中
存在的经济制度障碍分析
高ꢀ 宁
（
内江师范学院党委，四川内江６４１１１２）
ꢀ
ꢀ 摘要：对西部不发达地区而言，建设社会主义新农村的首要任务是发展生产。 从经济制度的角度来分析，目前
阻碍西部地区新农村建设的不利因素主要有：城市化进程不力，阻碍了农村剩余劳动力的有效转移；当前的土地制
度“分”而不“统”，不利于现代农业的集约化生产；农村金融渠道不畅，影响农业资金投入。 因此要创新经济体制，
从而为发展现代农业，为新农村建设作出贡献。
关键词：新农村建设；发展现代农业；经济体制；西部地区
中图分类号：Ｆ３２７ ꢀ 文献标志码：Ａꢀ 文章编号：１０００⁃５３１５（２００７）０５⁃００２８⁃０５
［
３］
ꢀ
ꢀ 中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制
体现的是社会发展” 。 在２００６ 年的一号文件中，
中央提出了“推进现代农业建设，强化社会主义新
农村建设的产业支撑”的意见，在２００７ 年的一号文
件中又提出“发展现代农业是社会主义新农村建设
的首要任务，是以科学发展观统领农村工作的必然
定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建
议》，提出建设社会主义新农村是“我国现代化进程
中的重大历史任务，要按照生产发展、生活宽裕、乡
风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实
际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建
［
４］
要求” ，指出了社会主义新农村建设的中解决农
民增收的基本途径问题。 尽管如此，目前仍然存在
着一些制度方面的难题，阻碍着新农村建设的步伐。
本文仅从经济制度的角度出发，分析西部地区社会
主义新农村建设需要着力解决的问题。
［
１］
设” 。 随后出台的一号文件《中共中央国务院关
于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：“当
前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业
基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收
入差距扩大的矛盾依然突出，解决好‘三农’问题仍
然是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任
建设新农村是一项长期而艰巨的任务，特别是
在西部地区，本身经济比较脆弱，要想工业反哺农
业，同时发展好农村经济，可以说具有相当的难
［
２］
务。” 社会主义新农村建设是一个长期而艰巨的
①
②
历史任务。 就目前来看，特别是针对西部农村地
度。 “大多数中西部农村，产业落后，人们的生活
区来说，紧要任务是要发展生产，使农民生活宽裕。
只有把农村的经济建设搞上去了，才有可能进一步
在“乡风文明、村容整洁、管理民主”等方面做文章。
还不宽裕，多数农户还处于‘吃饱饭，没钱花’的状
态。 这些地方，没有钱，就不能急急忙忙去干那些花
钱的事，当务之急是生财，是把着力点放在发展农村
［
５］
“
新农村建设可分为两个层次：生产发展体现的是
经济、增加农民收入上，以积蓄实力，创造条件”
。
经济增长，生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主
但是，发展农村经济，目前还存在着一些制度上的障
收稿日期：２００７⁃０４⁃０５
作者简介：高宁（１９６９—），男，重庆奉节人，党委副书记。
２
８
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高ꢀ 宁ꢀ 西部地区新农村建设中存在的经济制度障碍分析
碍。 “一般认为，新农村建设的障碍根源在于制度，
而制度障碍集中体现为城乡二元结构的不合理，这
种不合理主要表现在二元结构的户籍制度、国民收
和城市化的过程，这个过程就是农民不断地离开农
村、从事工业生产的过程。 只不过在这个过程中，大
多数资本主义国家的农民是被剥夺了土地，被迫融
入城市。 而就我国目前的情况来看，除城市化发展
中导致了城郊部分农民成为失地农民融入城市而
外，绝大多数的农民工是作为富余劳动力而进入城
市打工的。
［
６］
入的分配格局等方面” 。 有学者认为，“当前社会
主义新农村建设应该突破户籍制度、产权制度、教育
制度、医疗保障制度和养老保障制度五大制度障
［
７］
碍” 。 笔者认为，就目前制约西部地区社会主义
新农村建设的经济制度障碍主要有如下一些。
一ꢀ 城市化进程不力，阻碍了农村剩余劳动力
的有效转移
此外，西部地区工业化水平落后，城镇化程度也
不高，农村的富余劳动力主要流向东部沿海经济发
达地区，这也是影响农民工脱离农村、进入城市生产
生活的一个重要因素。
城市化是现代化进程的一个重要标志，城市化
进程是伴随着工业化进程而生的。 “城市化的推
进，对工业经济高速发展，农村劳动力的有效转移，
在目前这种困难处境下，农村人口结构发生严
重分化。 外出务工的农民工，绝大多数是青壮年，而
留守农村的是妇女、儿童、老年人。 有学者指出，当
前农村留守人员呈现出“留守劳动力女性化”、“留
［
８］
城乡一体化等方面也具有显著作用” 。 而目前，
我国１３ 亿人口中有９ 亿农民，城市化水平还相当落
后。 “西部地区人口占全国的近３０％，土地面积占
全国的７０％以上，但人均国内生产总值只有东部地
区的４０％，农民人均纯收入只有东部地区的５０％左
右”，“建设西部地区新农村的难点集中表现在：纯
农业人口多，农民收入低；贫困人口多，农村经济发
展滞后，农村小康实现程度低；边远地区多，经济社
［
１１］
守家庭老龄化”等特点，给社会主义新农村建设
带来了诸多的困难。 正因如此，农村社会当前面临
的留守儿童的教育问题（包括文化素质教育和法律
道德素质教育）、留守老人赡养问题，甚至留守妇女
的性侵害问题日益凸现。 在这种情况下，不从根本
上改革我们的现有制度，农村要实现“生产发展、生
活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标，是
相当不现实的。
［
９］
会发展水平低”
。
我国农村地区人多地少的现状，决定着农民从
事农业生产的增收的有限性。 要增加农民的人均收
入，分流农村人口，提高城市化进程是必不可少的一
个环节。 事实上，目前我国的农村剩余劳动力绝大
部分都涌向了东部发达地区或者城市，形成了一个
特殊的“农民工”阶层。 这个阶层目前处境非常特
殊，就其身份而言是农民，而从事的多是工业劳动或
服务性工作，而且多是劳动密集型工作。 “虽然生
活条件普遍较差，劳动强度大，社会保障差，文化娱
乐少，但多数农民工仍然认可目前在城市的生存现
状，对未来生活充满希望”，并且半数以上设想未来
转移农村剩余劳动力，消除城乡二元经济结构，
是根本解决“三农”问题、实现新农村建设目标的重
要途径。 如前所述，目前我国已经形成了一个庞大
的产业群体———农民工。 这个群体的绝大部分人也
愿意离开农村、进入城市生产生活，而这部分人进入
城市也完全能够自食其力。 据国家统计局２００６ 年
１０ 月２５ 日发布的数据显示，该年前三季度务工农
民带来的务工收入已占农民现金收入的三分之
［
１２］
一
，把这部分收入的人剥离出农村，让他们进入
城市成为产业工人或服务性人员，应当具有可行性。
但目前的关键问题是，以户籍制度为主的城乡
二元经济结构差异使得农民工进入城市生产生活必
须付出更大的成本，从子女入学到社会保障，目前都
没有给农民工进入城市生活留下余地。 一旦发生意
外，比如发生失业、生病等情况，就有可能在城市支
撑不下去。 在“２００７ 年社会蓝皮书”关于西部省份
的居民生活状况的调查情况显示：“贫困家庭的教
育负担要远大于非贫困家庭，２５％的贫困家庭教育
支出超过了收入的５０％”，“同时，２５％的农村贫困
［
１０］
定居城市。 一方面是进城务工的农民工有着离
开农村、进入城市生产和生活的愿望和需要，而另一
方面是我们目前的制度还阻碍着这个愿望和需要的
实现。 这种制度，不仅仅是现行的户籍制度，更关键
的是城乡二元结构体系造成的城乡差异、城乡区别。
从某种角度来说，户籍制度、社会保障制度的缺陷，
其实正是我国经济制度的缺陷，因为加速社会主义
现代化进程，必然要求城市化水平的提高。 从国际
经验来看，发达的国家或地区，都经历了一个工业化
２
９
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ꢀ
四川师范大学学报（社会科学版）
［
１３］
家庭一年的医疗支出超过了全年的收入” 。 农村
因病返贫现象还非常普遍。 因此建立城乡统一的社
会保障制度，才有可能使得农村的剩余人口转移成
为现实。
法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依
法用于农业的土地”。 但为了保障农民土地经营权
的相对稳定性，《农村土地承包法》规定耕地的承包
期为３０ 年，草地为３０ 到５０ 年，林地则为３０ 至７０
年。 鉴于目前我国人多地少的现实，“任何组织和
个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承
包土地的权利”。 这样承包下来的土地特别是以家
庭为单位承包的农村土地，必然会被小块分割，以家
庭为单位各自经营。 尽管目前我们实行的是“以家
庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，而
事实上土地的经营权已经落入了以家庭为单位的小
生产者手中，作为农村土地所有者的农村集体经济
组织（村、组）实际上并没有土地经营的权力。 在这
种家庭生产经营的模式下，政府的农村产业规划很
难落实。 这必然会影响农村现代农业的集约化经
营，从而影响农村经济的发展。 特别是在西部地区，
自然环境较为恶劣，农民靠天吃饭的现状一时还难
以得到改变。 比如２００６ 年四川、重庆等地发生干旱
等自然灾害，农民损失惨重。 要改变农民靠天吃饭
的现状，提高农业素质、增加农业科技含量固然重
要，但要做到农产品的有序竞争，规划农业发展相当
重要。 社会主义新农村建设必须完成对小农经济的
改造。 “社会主义新农村建设包含两个方面的内
容，一是实现工业化，二是建立起在平等劳动基础上
的社会主义新型生产关系”，“因此，对小农经济的
与此同时，还要加快西部地区经济的发展特别
是县域经济的发展。 伴随着农村劳动力转移制度的
落实，农村剩余劳动力将会大量涌入城市或发达地
区。 如果不发展好本地区工业，这部分人就会成为
变相移民，本地劳动力优势就会变成劣势。 所以，如
何协调好城市化与工业化的共同发展，是摆在西部
地区地方政府面前的一个重要课题，“大力发展以
小城镇为依托的乡镇工业群落，使其成为我国农村
剩余劳动力的转移载体，应当成为今后相当一段时
［
８］
间里我国农村城市化的战略选择”
。
还有一个值得注意的现象是，当前涌入城市或
发达地区的农村剩余劳动力，绝大多数是青壮年，在
农村人口结构中文化层次较高。 一旦政策允许这一
部分人移出农村，农村仍将面临着一个劳动人口文
化素质不高，缺乏建设社会主义现代化农业的科技
素质的劳动力人口。 这就需要政府做好农村劳动力
的正确引导、加快劳动力的有序转移的工作，同时从
政策上保障一部分受过较高层次教育（比如中等职
业技术教育或普通高中教育）的农村青壮年留在农
村，实施科技致富的战略。 通过农村劳动力的有效
转移，可解决制约我国农村经济发展的人多地少的
瓶颈因素，也能为我国的工业化发展提供充足的劳
动力资源。
［
１４］
改造是社会主义新农村建设的主要任务”
。
尽管现行的以家庭承包经营为主要形式的农村
土地承包制度造成了农村土地条块分割，不利于农
业集约化发展，制约着现代农业发展，但目前的政策
仍然要求按照《土地承包法》维持现有的承包经营
制度。 《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎
实推进社会主义新农村建设的若干意见》 提出，推
进新农村建设，首要任务是发展现代农业，同时也强
调，在现代农业建设过程中，必须“坚持农村基本经
营制度，稳定土地承包关系，规范土地经营权流
二ꢀ 当前的土地制度“分”而不“统”，不利于现
代农业的集约化生产
在土地政策方面，１９８０ 年代初，我国实行了家
庭联产承包责任制，农民有了土地自主经营权，生产
积极性得到了很大的提高，促进了农村经济的发展，
加之农业科技的发展，目前我国基本已经解决温饱
问题，要向小康社会迈进。 ２００３ 年，九届全国人大
制定了《中华人民共和国农村土地承包法》，规定实
行“农村土地承包经营制度”。 新农村建设中的土
地制度问题是当前社会研究的热点，就目前学者研
究来看，有主张改革农村土地制度的，也有主张保留
［
４］
转” 。 在这样的背景下，要通过规划引导、政策支
持、示范带动等办法，培育一批特色明显、类型多样、
竞争力强的专业村、专业乡镇，应该说难度不小。
在之前进行的一些调研课题中，发现在农村中
违规统筹农民土地的现象时有发生。 其实道理很简
单，作为农村集体经济组织来说，没有了土地，要想
发展经济困难重重。 以前出现的“公司＋农户”模式
［
１４］
当前土地制度的
。
就当前我国的土地制度的弱点来看，主要是土
地产权并不明晰。 《中华人民共和国农村土地承包
法》指称的土地，是指“农民集体所有和国家所有依
３
０
ꢀ
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高ꢀ 宁ꢀ 西部地区新农村建设中存在的经济制度障碍分析
的农村经济形式，虽然对农民增收起到了一定的作
用，但也有公司与农户权力不对等、缺乏公平性的缺
限。 今后的农村经济建设，一方面要加强农业科技
力量，另一方面则要加强合作经营，走专业化、集约
化的道路。 与此同时，大力发展农村集体经济，对于
社会主义新农村建设来说，也能发挥极其重要的推
动作用。 这种集体经济，一方面要求农业产品的统
筹发展、集约生产，另一方面要求发展农产品的进一
步加工工业。 而这些集体经济组织，无论是原来体
制下的乡镇村组或是新近出现的农民专业合作社，
都必须以土地支配权为基础、为依托。 以山东省发
展有机蔬菜的教训为例：２００２ 年７ 月，山东出口到
日本的６ 万吨菠菜因质量不达标无法通关，最终被
倒入大海，损失３７５０ 万美元，主要原因就在于农民
一家一户种植蔬菜，很难达到标准，农民背着公司还
社会主义新农村建设需要大量资金，除了国家
的支持以外，还需要国家提供贷款支持。 就目前农
村的金融机构而言，主要有农村信用合作社和邮政
储蓄两家机构，而像农业发展银行这类机构并不直
接支持农民信贷。 对于农民的贷款支持，主要是农
村信用合作社，但目前面临的主要难题是，农民贷款
风险较高、贷额较小、回收期较长。 对于那些贫困的
农民家庭特别是西部地区贫困家庭而言，为减少风
险系数，农村信用合作社的不作为行为的可能性较
大。 而另一家邮政储蓄，一方面吸收了大量外出务
工农民的汇款或存款，却又不向广大基层农村放贷，
实则是把农村的资金转向了城市或企业，从而使得
农村发展生产缺乏必要的资金支持。
因此，２００７ 年的一号文件提到了要加大“三农”
投入力度，建立促进现代农业建设的投入保障机制。
发展现代农业，不可能完全依赖国家财政投入，主要
还要在于让农民看到发展现代农业的好处，自己积
极主动增加对农业科技、资金含量的投入。 在这个
过程中，政府必须要“加快制定农村金融整体改革
方案，努力形成商业金融、合作金融、政策性金融和
小额贷款组织互为补充、功能齐备的农村金融体系，
探索建立多种形式的担保机制，引导金融机构增加
［
１５］
偷打农药
。
在实践中正确处理家庭经营方式与现代农业要
求，必然要求我们在坚持家庭承包经营制度的基础
上同时创新现代农业发展的体制机制。 当前理论和
实践提出的主要方式是走农联或合作化的道路。 有
学者认为：“发展、改革农村集体经济，是基于我国
国情决定的不可避免的农村发展道路，我国农村要
稳定，要发展，要现代化，必须改革旧有集体经济产
权制度，以新型农村集体经济形式推进农村产业化、
［
４］
对‘三农’的信贷投放”
。
关于西部贫困地区进行融资体制创新，目前已
有论者提出了比较中肯的观点，主要是改变过去单
一的融资体制，创立多元融资体制，比如进一步完善
农业发展银行的功能、深化农村信用社改革、取消邮
政储蓄机构、发展民间金融组织、成立专门的政策性
［
１６］
工业化、城镇化。”
农联”模式，从制度的角度提出了基层政府职能改
革，把县区乡镇政府改组成行政组和专家组两块，通
也有学者提出了建立新型的
“
［
１７］
过“专家”指导农村基层的经济发展工作
。
［
１８］
总之，加强现代农业发展，发展特色农业，创建
一村一品”，必然要求打破传统的土地分割经营，
农业保险公司、深化商业银行改革等等。 农民可
获得资金的障碍越小，加大农业投资的力度就会越
大，发展现代农业才不会成为一句空话。 所以，政府
是不是给予一些金融机构更多的支农政策，比如减
免税收，也是关系到新农村建设的关键问题。
“
走合作化或集体经济的道路，必要时甚至可以从制
度的角度为新农村发展现代农业扫清障碍。
三ꢀ 农村金融渠道不畅，影响农业资金投入
社会主义新农村建设，首要目的是发展经济。
发展现代农业，提高农业产品技术含量，是发展农村
经济的可行之道。 而这一切，都离不开对农业的投
入。 尽管在建设新农村过程中，政府投入要占一些，
但这些一般是基础设施建设（比如农田水利、农村
基本生活设施改造等等），对于农业产业技术、资金
的投入，主要还靠农民自己。 发展科技农业、创立农
业品牌，离不开金融支持，但就目前我国的现状来
看，农村金融渠道并不畅通。
除此之外，按照《农民专业合作社法》成立的集
体经济组织，可以吸收从事与农民专业合作社业务
直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或社会
团体成为其成员，充分利用其资金优势和资源优势。
国家支持发展的农业或农村经济建设项目，应该委
托或安排有条件的相关农民专业合作社去完成。
阻碍社会主义新农村建设的制度障碍是多方
面，最根本的是城乡矛盾。 进行新农村建设，必须打
３
１
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四川师范大学学报（社会科学版）
破城乡二元结构，消灭城乡差别，通过政府统筹，使
城乡呈现一体化发展的趋势。 而要达到这个目标，
首要是发展当前的农村经济，特别是对西部不发达
地区来说，发展现代农业生产是建设新农村的首要
任务。 因此，扫清阻碍新农村建设的经济制度，对于
社会主义新农村建设，具有重要意义。
注释：
①
林毅夫认为社会主义新农村建设的完成时间以２０２０ 年为宜，可见新农村建设是一个长期的历史任务，不可能在一两个五年
规划之内完成。 参见林毅夫《建设社会主义新农村需注意的五个问题》，《中国西部科技》２００６ 年２４ 期。
韩俊认为，社会主义新农村建设的难点和重点在中西部欠发达地区。 参见韩俊《推进社会主义新农村建设需要把握的若干
重大问题》，《当代世界与社会主义》２００６ 年３ 期。
②
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