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期
四川师范大学学报
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社会科学版
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年
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在宪政!道!论德政府与信用法立法律的可责行性任之间
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冉艳辉$于新四循川师范大学法学院
上海)***#)$)' #成都@+**@A"
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+'华东政法大学研究生教育学院
#
摘要
#
政府诚信是一个具有浓厚道德色彩的概念
道德自律是保障政府诚信的必要途径
从政府道德自律的不可靠现实中政府诚信面临的严峻考验和借鉴国外的法治实践几个
可以看出政府信用立法的必要性 目前一些地方在政府信用立法过程中遇到的难点问题的解决思路则成
为政府信用立法可行性的实证依据
关键词
政府信用宪政道德法律责任立法选择
#
而政府信用则侧重于客观的行为表现
但是对政府信用进行立法规范却
$
#
对二者进行明确的界
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分是探讨政府诚信保障途径的基本前提
是一条更为可靠的途径
方面
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中图分类号#SL) 文献标志码#C 文章编号#+***DE!+E')*+*(*#D**!+D*@
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一 引言
形式
在古典政治理 道德
人们探讨政府合法性与正当性时常常将其人 着局限
进而赋予其特定的道德属性 例如以卢梭为 的解释
代表的社会契约论观点认为道德的真正原则在于
公意
#
诚信这种政治道德则成为法治社会中的宪政
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政府的诚信是一个古老的话题
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当然社会契约论的观点因其先验性而存在
#
但是能够为人类的政治实践提供一种合理
论中
格化
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#
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#
随着社会的发展
#
政府权力日益强大
对社会生活的示范作用也
人们对于政府的信任感却在逐渐
政府的诚信因为公共事务的复杂化和多元化
既然政府合法性和正当性的基础是公 而面临严峻的考验 因此如何保证政府诚信已经
那么对于政府这个人格化的主体来说
而是逐渐成为整个
支持的必要条件就是具备符合公意的道德
意不以对政府基本道德的认可为前提公意就只具
有形式意义作为政府合法性与正当性的基础便不
具有说服力了 因此在这种基于公意的委托关系 现
诚信必然是对政府的基本道德要求之一 而人 也很多
类的宪法常常被后世学者视为契约实证的表现 有划清道德自律与规范约束的界限
#
对市民社
#
而非对于自然的可疑的任意解释或是天启宗 会的干预程度日益加深
#
教
&
人们之间签订契约
而社会契约造就了一个人为的人格
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#
将自己的权力
+
财产交给共 日益加大
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但是
#
同体
#
#
亦即政 减弱
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府
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#
意
#
#
获得公意 不仅仅局限在政治哲学中讨论
#
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如果公 社会所关注的问题
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二 政府的诚信与信用
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#
中国近些年来
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打造诚信政府
*
的提法频繁出
政府信用的文章
但常常将政府诚信和政府信用混为一谈
从而使得理论
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#
理论界探讨
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诚信政府
*
或者
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中
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没
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收稿日期#)*+*D*!D*E
基金项目
#
本文是教育部)**?年度人文社会科学研究项目
)我国政府信用法制基础及立法对策研究*!*?_,CA)**+@"的阶段
性研究成果
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作者简介
#
冉艳辉!+?"?%"#
女
男
#
湖北利川人
#
四川南充人
#
华东政法大学宪法与行政法学博士研究生
四川师范大学法学院教授硕士研究生导师
# #
#
重庆工商大学法学院讲师
#
主要从事民商法学研究
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于新循!+?@@%"#
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四川师范大学学报
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社会科学版
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限于空泛
#
以致很少有人能够提出具有操作性的观 道德问题*#)它和制度的关系不大 #
二者有内在联系又有明 属于宪政道德的诚信只能依靠政府及其工作人员
诚信属于道德概念是诚实守信的意思 的内心信仰和道德修养来维护属于自律的范围
它用于人的行为是道德规范见于人的修养是道 第二政府诚信又表现为外在的行为如对公众
德品质 诚信的信意为人的内在善意和良心即孟 忠诚之行动政府不可以说谎 政府诚信的这些外
有诸己之谓信2$按照北宋思想家张载的 在表现
子所说的 体现了人们之间交往的客观关系也就是我
诚善于心之谓信2&信用则是指人们之 们所说的政府信用
解释就是 因其表现形式的客观明确
间客观的交往关系它在经济领域体现着本质的 可以通过宪法和法律的规定来约束的 同时也可
就是坚守这种信用 以通过立法这种外部力量的约束增强政府的道德
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因此
点
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事实上#)诚信与信用
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显区别
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是
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发达的生产关系2&所谓守信
人们常说的是人和人交往要
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守信用2#而不是说要 自律能力
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而 第三诚信还表现为取得公众之信任
守诚信2#原因就在于这两个词的涵义不同* & #
#
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也就是
在我国的政治理论和实践中
政府诚信这个概念的其中的
善于心
的交往关系
#广义地探讨政 路是一致的%%%)强力并不构成权利#
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府诚信是不存在问题的 诚信与信用不同的内 合法的权力才有服从的义务
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涵和表现形式使之在具体的制度构建中无法统一起 的问题不仅仅是政府自律的问题
因此将政府的诚信与信用区分开来是理论指 不可少的 对于公众参与
导实践的需要 具体而言区分政府的诚信与信用 予以实现和保障
是区分政府的宪政道德和法律责任的前提也是进 经过上述分析
一步探讨政府诚信的规范途径的前提
在上述对诚信与信用内涵区分的基础上
可以进一步对政府诚信和信用的外延加以区分
#
通常是从广义上使用 说
#
政府诚信不仅仅是政府本身应有之品质也是公
信 诚 众对于政府最基本的要求和评判标准 这一点与社
诚信*#也包含了表现为)
人们之间客观 会契约论中对于政治权力合法性和正当性的探讨思
信用*&从理论上说
而人们只是对
因此政府诚信
公众参与也是必
应当有一定的制度设计
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但是
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来
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应该说政府诚信狭义上与政
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府信用的分界线已经清晰起来 而这种区分又为我
我们 们寻求更多的途径来保证广义的政府诚信提供了思
有 路 例如我们可以通过宪法和法律的规范来对政
学者从广义上将政府的诚信归纳为以下几个方面 府的某些失信行为进行调整设置除道德自律之外
第一诚信意味着政府须对公众怀有善良之动机第 的监督途径尤其是公众的监督并且要求政府为失
诚信意味着政府须取得公众之信任第三诚信 信行为承担明确的法律责任从而通过比道德自律
意味着政府须对公众有忠诚之行动第四诚信意味 更明确可靠的措施来有效保证政府依法执政依
着政府不可以说谎第五诚信意味着政府工作人员 宪执政
须有善德 第六 诚信意味着政府是责任政
政府信用立法的必要性
综合政府诚信包含的几个方面既包括 对政府信用进行立法其必要性可以从以下几
善德等内在主观方面的道德要求也包括不 个方面加以揭示
可以说谎等外在客观方面的行为要求既包括对政 首先从政府自身的角度看政府信用完全依靠
府本身而言的履行职责信守承诺的责任也包括从 道德自律并不可靠 诚然政府诚信所包含的道德
公众角度对政府执政能力和执政行为的信赖 问题无法通过宪法和法律来评判和约束只能通过
广义的政府诚信所包含的内容可以从以下几个 政府的自律来实现 政府所具备的这种宪政道德的
层次进行分析 重要性并不亚于以实在的契约形式存在的宪法所
第一政府诚信属于内在的道德主要表现为内 起的作用
例如要求政府在对待公众 一个法制并不十分完备的国度
必须基于善良的动机政府 诚信善良等诸多良好品质那么即使粗疏的法制也
这些要求是宪法和法律无 会因为政府由衷的实践而变得丰满和健全从而获
正如密尔所说的不是宪 得实质意义上的法治而相反在一个即使形式上法
政府如果没有真诚执法的动机
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二
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三
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府
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&正如有学者所说的#)历史经验表明#
在
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如果一个政府具有
心的情感和信仰方面
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及公众所委托的事务时
的工作人员必须有善德
法用具体规定来保证的
#
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法上的立法问题
#
而是可以更恰当地称为宪法上的 制相当完备的国度
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冉艳辉 于新循
在宪政道德与法律责任之间%%%论政府信用立法的可行性
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和信仰
#
所谓宪法和法律不仅会被束之高阁
法治和基本的社 宪政道德与法律责任之间的政府诚信以及探讨政府
但是政府诚信的 诚信的保障途径提供了思路 在我国的行政法治理
这个保障途径是完全建立在对政府内在品格信任 论和实践中也推崇诚实信用原则所代表的价值
的基础上而基于人性的弱点完全依赖这条途径在 是表现为具体的可操作性规范却十分少见其原因
政治实践中是不可靠的 也在于诚实信用原则本身的浓厚道德色彩用于指
其次从解决现实问题的角度看对政府信用进 导法律实践比较困难 因此借鉴国外做法以更加
行立法已经成为现实的迫切需要 从实践中看政 明确具体阐释诚实信用原则的法的安定性和信赖
府信用是整个社会信用体系的核心这是由其地位 保护原则作为指导将广义政府诚信中的政府信用
的至上性和强示范性及公共性决定的它对经济政 作为法律责任确立下来对于指导政府行为和司法
社会等方面的发展具有不可估量的影响 目前 实践具有重要意义
在整个社会信用体系中个人信用和企业信用管理
政府信用立法的可行性
体制都逐步建立起来而现阶段政府信用却存在着 为贯彻宪法精神建立良好的宪政秩序
较为严重的问题诸如现实中比较突出的决策不公 在发布的全面推进依法行政实施纲要中提出
朝令夕改等现象导致公众对政府的不信任和不 法行政的基本要求之一就是政府诚实守信 目前我
合作降低了政府的公信力激化了社会矛盾 实践 国一些地方政府已经开始采取一系列举措来规范政
已经证明这些问题通过政府的道德自律无法得到 府信用 以重庆市为例为促进政府信用建设已经
解决 可以说作为实在的契约形式存在的宪法 开始制定专门的
对于宪政民主法治等价值的体现目的即在于建 将政府信用作为法律责任确立下来具有重大意义
立一个诚信政府更好地完成民众的 具体操作起来面临若干困难
宪法精神为依据并将其予以实现的各种法律规范 现以政府规章层面所进行的政府信用立法为例
就应当提供具体的制度设计规范和解决现实中存 讨一些难点问题的解决思路以阐释政府信用立法
所以对政府信用进行 的可行性
应该说就是其应有之义 政府信用在立法中的界定
政府信用立法的第一个难点是要对政府信用的
而 概念进行明晰界定这一点也决定着整个规范的内
其要求更加明确而实际 容和操作性 由于长期对诚信 信用的混同
或者说应 政府信用在人们心目中成为一个道德色彩极为浓厚
首先为统治者获得具有最高智慧来辨别和最 的概念目前理论上对其表述也大多囿于 言出必
高道德来追求社会公益的人其次当他们继续受到 行不得出尔反尔等笼统模糊的语句 然而立法
公众委托时宪法将采取最有效的预防办法来使他 中概念界定要求准确而且具有可操作性因此要将
通过有效的制度设计 法的安定性和信赖保护原则贯穿在政府信用概念
来维护政府诚信品格应该是宪法的目的 用准确的语言表述出来对整部规范起到概括和
崇尚以法治国理念的德国就是采用法律手段 指导的作用是比较困难的
来保证政府的诚信 但是德国的理论界和实务界对 我们的思路是首先将政府信用的表现形式进
于在公法领域直接适用诚信原则却存在着争议 例 行列举归纳再进行政府信用概念的界定 从指导
在规范的溯及力问题上一些学者主张采用诚信 实践中具体制度构建的角度看目前的一些研究成
例如
但另有学者却认为 学者将我国目前地方政府信用缺失归纳为六大主要
#
而且极 受
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德国法的实践
#
为我们清晰地认识处于
有可能遭到来自政府自身的破坏
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会公正根本不能实现
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开
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'重庆市政府信用管理办法(&虽然
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委托*&而以 但由于目前缺乏先例
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探
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在的偏离宪法精神的问题
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立法规范
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一
最后
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从完善法治角度看
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应当借鉴国外比较成
熟的法治理念和实践
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道德通常是让人们为善
#
#
法律就是让人们不要为恶
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和
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麦迪逊指出#)每部政治宪法的目的就是
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该是
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们廉洁奉公
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如
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原则
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认为其来源于自然法而应被视为拘束各个法 果对政府信用表现形式的把握并不清晰
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#
有
域超实证的不成文的宪法原则
#
诚信原则具有浓厚的道德色彩
#
在实践中应该从更 表现形式
,
一是官员和公务员的腐败行为
欺上瞒下三是官员和公务员不作为
五是习惯于表面文章
$
二是弄虚
四是政
热衷
为明确具体的法的安定性和信赖保护角度去约束更 作假
+
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加合理%%%后者的观点为法官们所广泛接 策缺乏连续性和稳定性
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四川师范大学学报
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社会科学版
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A0
于政绩工程
结果上看上述行为都会影响到政府的信用
们则认为不宜将上述行为都纳入政府信用立法的范 务承诺
例如对于腐败行为目前的公务员法公务员 事义务
处分条例刑法等法律规范已经将其纳入调整没有 法的大致内容也就可以确定下来了
必要在政府信用立法中专门规定对于不作为违法 政府信用立法调整范围的限定
行政等问题可以按照目前依法行政的基本原则和 政府信用立法的第二个难点就是调整范围的限
具体规范来解决不属于包含法的安定性和信赖保 定 调整范围的限定主要包括两个方面的问题
护原则的政府信用范围至于表面文章政绩工程等 个是政府内部的信用和政府对外部公众的信用问题
问题除非出现了具体的违法违纪行为和后果否则 是否都应纳入到立法调整范围的问题另一个则是
往往因缺乏明确的评判标准而无法纳入立法调整的 属于政府信用立法调整范围的亦即立法能够调整
范围 此外像现实中人们所关注的政府决策内容 到何种程度的问题
绩效评判等问题都是政府内部管理方法和手段方 对于第一个问题政府信用包括内部的信用和
面的问题虽然从结果上也会对政府信用产生影响 对外部公众的信用 在实践中政府对公众失信的
但不属于政府信用的直接表现形式也不必纳入立 原因极有可能是内部的失信所致如因上下级行政
法规范 机关之间的政策不一致而导致外部行政相对人无所
综合目前政府失信的行为表现 一个内部诚信的政府是对公
政府信用存在的问题主要表现在下述几个方面 没有政府内部的诚信就不可能
是政府制定的规范性文件缺乏明确性稳定性和公 有政府作为一个整体实现对公众的诚信
开性人们无法预测自己行为的后果要么就承担规 府内部的信用主要包括政府上下级之间的信用
范性文件被任意改变或是撤销所带来的无法预测的 府横向各个部门之间的信用以及政府部门对内部公
风险要么就采取非正当的手段通过相关部门或是 务员的信用 因此很多人认为如果在政府信用立
工作人员获取利益造成越来越严重的腐败从而导 法中仅仅规定政府对外部公众的信用可能会导致治
致政府信用丧失二是作出行政决策和各种行政承 标不治本的后果
诺时反复无常违背承诺也不给予利益受到影响的 不过要将政府内部的信用完全规定进去也存
行政相对人合理的赔偿或补偿造成行政相对人不 在着若干问题 第一政府部门之间的信用大多涉
再信任政府三是在执法过程中滥用行政裁量权所 及职权划分的问题这往往是一个地方政府规章无
要实现的行政目的和所采用的手段不成比例对待 法解决的问题 宪法和组织法对政府的职权只是作
行政相对方不能一视同仁甚至选择性地执法极大 出了原则性分配如果要从具体的职权合理分配的
地降低了行政相对人对于政府权威的认同和信任 角度解决政府内部的信用问题需要更高层次的政
四是在民事活动中诸如政府拖欠债务任意违反行 府信用立法才行 第二法律的抽象性也决定了对
政合同违法提供担保招标过程不规范等行为严 其调整的领域不可能面面俱到因此无论何种层级
重影响到了政府信用 的法律规范对权力的分配和平衡在政治实践中是
上述几个方面看似宽泛既包括政府制定抽象 不可能达到绝对精确的 从这个意义上说内部的
性文件的行为也包括政府的具体行政行为既包括 信用就成为对各个政府部门道德上的要求了
政府在管理社会公共事务过程中作出的与职权相关 三政府部门上下级之间的信用问题多是行政机关
的行为也包括政府在民事领域的行为但实际上都 内部管理手段的问题可以通过内部管理方法的改
包含了一个内在的逻辑联系%%%法的安定性和信赖 进和道德自律予以解决
其中对于上下级之间的
保护原则 因此在对政府信用进行立法的时候可 决策不一致而给外部相对人合法权益造成损失的
以作如下表述政府信用是指各级行政机关在制定 是否应当承担法律责任存在着争议 笔者认为
规范性文件作出行政决策行政执法以及其他与行 一点可以纳入政府信用立法的调整范围 因为在行
使行政职权相关的行为时应当依法行政诚实守 政管理体制中下级服从上级是保证行政效率的基
$
六是违法行政
+
执法犯法
&
固然
#
从 信
我 撤销或废止对公民
在民事活动中不得违反依法应当承担的民
将政府信用的概念界定下来政府信用立
#
非经法定程序或具备法定事由
#
不得随意变更
+
#
但是
#
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法人或其他组织作出的各种职
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围
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冉艳辉 于新循
在宪政道德与法律责任之间%%%论政府信用立法的可行性
本前提
身就应当承担行政责任
内部管理的角度而言的
间决策不一致给行政相对人的合法权益造成损失
让外部行政相对人无所适从对政府失去信心
再是一个单纯的内部管理问题了应当由该下级行 撤销
政机关承担失信的法律责任 第四政府部门对于 等等
公务员的信用涉及行政机关内部法律关系虽然为 法法
了充分保护公务员的权利我们虽在逐步摒弃传统 空泛地规定
特别权力关系理论但是它毕竟与外部行政法 操作性的
律关系相比还是具有特殊性因此可以通过完善公 的基础上建立起更为详细和全面的规范体系
务员法和相关的法律规范来解决不宜列入政府信 如重庆市根据立法法国务院的法规规章备案条例
用立法的范围 等法律规范制定了行政机关规范性文件审查登记
对于立法能够调整到何种程度的问题需要在 办法根据地方各级人大以及政府组织法监察法
立法实践中具体问题具体考虑 例如除了行政决 公务员法等相关法律规范制定了政府部门行政首
策反复无常之外行政决策内容的合法性和科学性 长问责暂行办法 另外也在一些领域逐步完善行
也是影响政府信用的重要因素合法性要求是不言 政补偿制度以充分地保护行政相对人的合法权益
而喻的但考虑到政府的执政水平和公务员的素质 上述政府规章的制定和行政补偿制度的完善从很
等因素行政决策内容的科学性要求则很难作为法 大程度上弥补了上位法抽象性带来的不足为政府
律责任确立下来否则对政府的积极性会造成很大 失信行为法律责任体系的建立奠定了基础
的冲击 我们认为可行的做法就是将重大行政决 但是上述的法律责任主要包括公务员的行政
策的听证程序规定下来依靠程序的民主性去保障 处分行政首长问责等方式从监督行政的角度看
内容的科学性 又如关于公务员信用档案的建立 能起到一定的作用但从对公民法人和其他组织合
问题政府的行为最终都要由具体的公务员予以实 法权益所遭受的损失弥补上看救济仍然是很不充
因此政府信用应当是包括政府机关信用和公务 分的 而且在实践中仍然有很大一部分政府失信
员信用的 从理论上说对公务员信用进行严格规 行为无法得到有力约束 例如政府在作出重大行
是保证政府信用的必要途径 但是公务员信用 政决策时不举行听证往往难以保证决策的科学性
档案的建立又是一件十分复杂的事情由于工作性 而决策作出之后不具备法定事由和遵循法定程序便
跟外部行政相对人接触的频繁程度不同很难确 随意变更撤销废止对公民法人和其他组织的合
立公务员信用的客观评价方式和标准 因此建立 法权益造成损失 又如政府行政指导的失信一是
公务员信用档案必须随着公务员管理手段和行政 改变或否认已经实施的行政指导行为致使接受行
绩效评价机制的完善逐步进行不能在立法中规定 政指导的公民法人和其他组织的合法利益受到损
过细 二是以利益诱导推行行政指导不兑现对接受行
政指导的公民法人和其他组织作出的利益承诺
政府信用立法的第三个难点是政府失信之后法 是因故意或重大过失作出错误的行政指导给公民
律责任如何承担的问题 正如上文所述政府信用 法人和其他组织合法权益造成损失 除了前述提及
的范围既包括政府制定抽象性文件的行为也包括 的首长问责制和不完善的补偿制度之外目前还没
政府的具体行政行为既包括政府在管理社会公共 有明确的法律依据对这些失信行为所造成的利益损
事务过程中作出的与职权相关的行为也包括政府 失提供更为充分的救济 归根结底只能通过对行
在民事领域中的行为 其中有些是目前法律规范已 政诉讼法国家赔偿法等上位法律规范进行完善
经有规定的有些却无法找到明确的法律依据因此 能解决目前的困境
政府失信之后法律责任的承担问题比较复杂 以政
结语
#
下级对上级的决策不服从或是执行不力本 府制定抽象性文件的行为为例
#
失信的情形主要有
备案审查的不依法
法人和其他组织权利
规范溯及既往的不具备
将规范性文件停止执行
+
,
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当然
#
这种行政责任是从 不依法对规范性文件报送登记
+
$
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但如果行政机关上下级之 公开的
$
除为了更好保护公民
+
#
和利益而作的特别规定外
#
$
#
#
就不 法定理由和遵循法定程序
#
#
#
对公民
上述失信行为几乎都没有明确纳入现行的立
行政诉讼法和国家赔偿法等的调整范围因此
依法赔偿或是依法补偿是完全不具
这个问题的解决需要各个地方在上位法
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法人和其他组织合法权益造成损失的
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搞
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一刀切*&
失
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三
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政府失信的法律责任的确立
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三
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四川师范大学学报
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社会科学版
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政府诚信是一个处于宪政道德与法律责任之间 法律规范尤其是上位法 另外在一部完
的问题诚信政府的塑造和实现可以从多个途径着 整的政府信用立法中还会包含政府信用管理机构
有些只能通过政府的道德自律予以实现有些 的设置信用信息的收集管理渠道的设计信用争
则可以通过立法予以规范 在具体的地方立法实践 议的解决等等具体问题这些问题的解决同样也要
政府信用规范体系的建立确实面临着很多困难 考虑到地方立法权限的问题 因此地方政府进行
像政府信用的内涵和范围问题只要从理论上厘清 政府信用立法具有可行性 但要建立更严格的管理
概念再结合对现实状况的调研还是可以解决的 体制确立更明确的法律责任提供更充分的法律救
而政府失信之后法律责任的构建却要在很大程度 济还需要更高位阶的法律规范作出规定
上考虑与现行法律规范的衔接问题因此受到现行
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责任编辑"苏雪梅#
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