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四川师范大学学报
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社会科学版
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非政府组织参与西部农村
公共文化产品供给的路径分析
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李少惠$穆朝晖
兰州大学管理学院
#
兰州"!****"
摘要
!
随着我国服务型政府的构建
非政府组织供给西部农村公共文化产品很有必要
同时非政府组织也要提升自身发展能力并通过和政府的互动合作来弥补政府公共文化产
!
非政府组织开始承接政府下放的公共服务职能
#
在政府供给西部农村公
!
!
共文化产品的不足的状况下
财政等多方面支持
品供给不足的缺陷
关键词
非政府组织
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政府应给予非政府组织法律
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政
策
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西部农村
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公共文化产品路径
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中图分类号!\!)!'D, 文献标志码!C 文章编号!+***F#!+#%)*+*&*#F**+"F*B
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构建覆盖农村的公共文化服务体系是当前我国 织还应具有公益性
是解决三农问题的重要组 我国官方将非政府组织称作社会组织
政府一直主导着农村公共文化 年底 其中社会团体
随着经济和社会的发展
下的供给模式越来越暴露出财政投入不足
作落后难以满足农民多样化的文化需求等问题
因此
如何发挥社会组织的力量来弥补政府文化建 正式的非政府组织
设的不足就成为了当前的重要议题
在西部农村乡 册的非政府组织
镇企业实力有限的现实条件下
非政府组织参与公 地位但也具备了非政府组织的属性
共文化产品供给的重要性愈发凸显
将农村业余文化组织也纳入了非政府组织范畴
一 非政府组织参与西部农村公共文化产品供
我们可以从非政府组织的社会功能来探究非政
府组织参与西部农村公共文化产品供给的理论依据
#
并且独立于政府和企业之外
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文化建设的重中之重
成部分 长期以来
产品的供给
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截至)**,
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基金会+"D*
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全国共有社会组织E)'#万个
这种自上而 )!'#万个民办非企业单位+D'D万个
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管理运 个 我国的非政府组织发展还不够规范带有强
烈的社会转型的特征 除了这些在民政部门登记的
我国还存在大量在工商部门注
此外许多草根组织虽然无法人
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因此本文
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给的理论依据
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非政府组织!(JT"#也被称作
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非营利组织+(
+'市场失灵和政府失灵理论
依据经济学原理在完全竞争不存在外部性的
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市场可以有效配置社会资源 然而现实中
公共产
于是每个人都希
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第三部门等
将具有如下
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根据美国萨拉蒙教授的定义
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一般
个属性的组织称之为(JT)!+"组织 条件下
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性
性
#!)"民间性#!!"非营利性#!E"自治性#!#"志愿 由于公共产品消费的非排他性和非竞争性
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#!B"非政治性#!""非宗教性
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此外
#
非政府组 品消费的个人成本小于社会成本
#
收稿日期!)*+*F*#F)*
基金项目
作者简介
!
本文系国家社会科学基金项目
*西部农村公共文化服务体系建设研究+!课题编号)*D]3Y*E!"的阶段性研究成果&
四川隆昌人兰州大学管理学院教授博士硕士生导师
# # # &
甘肃兰州人兰州大学管理学院行政管理专业在读硕士研究生
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李少惠!+,BE'"#
女
男
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穆朝晖!+,"D'"#
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四川师范大学学报
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社会科学版
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望免费享受公共产品 这意 文化需求的有形的公共产品和无形的公共服务 包
味着公共产品无法通过市场体系获得有效的供给 括教育广播电视群众文化新闻出版文艺演出
此即市场失灵 等内容 绝大多数农村公共文化产品作为具有一定
因此为维护社会发展政府就责无旁贷地成为 消费竞争性和排他性的准公共产品不可能由政府
公共产品供给的主体 但政府提供的公共产品难以 一家买单非政府组织企业及个人也可以成为供给
满足人们的多样化需求 这是因为政府提供公共产 主体
品的数量和质量都是由政治决策过程决定的而决
策结果往往反映中位公民的需求其他公民特别是
弱势群体的利益往往被政府忽视其需求往往无法 原因
得到满足此即政府失灵 共文化产品主要靠政府主导自上而下供给
长期以来人们存在一个认识误区即一切文化 言在公共文化服务领域政府缺位的影响大于政府
只要和公共二字沾上边就一定要由政府来包办 失灵主要表现在以下几方面
然而政府在供给公共文化产品时同样难以避免政
府失灵 而不靠权力和利益驱动的非政府组织可以
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这就是
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搭便车
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现象
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一
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政府供给西部农村公共文化产品的现状
西部地区由于历史交通和自然条件等多方面
经济社会发展大大落后于中东部地区农村公
总体而
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+'基础设施落后且利用率低
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西部农村公共文化基础设施大多建于上世纪
老化严重 许多县乡文化站图书馆设备
图书藏量偏少且大多过时基础设施改造进度
竣工率低
凭借其民间性
#
灵活高效地为农村提供公共文化产 D*年代
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品
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成为市场失灵和政府失灵的有益补充
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善治与服务型政府理论
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破旧
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慢
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以甘肃省为例#)**D年农村中小学
善治理论的核心理念是政府与社会的良好合 危房率高达+B'#Q#尚有#**多个乡镇无文化
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作
对公共生活的共同管理
#
实质上是国家权力向社会的回归
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#
是政府与公民 站
基础设施建设力度
但内部图书资料
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很多文化活动无法正常展开
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此外
#
虽然近年国家加大了农村公共文化
但由于缺乏后续资金部分文化
文体器材等购置不
成为
善治的基础是公民社会
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#
#
而公民社会的成长又需要非营利性质的公民自治组 设施虽已建成
#
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E-+E,
织
#
即非政府组织的发展壮大
质上是政府和非政府组织通过互动合作
会事务的共同管理
服务型政府是在公民本位
以为公民服务为宗旨的政府
有限政府主要是做市场和非政府组织不能做
不愿做或做不好的事第二有效政府通过与公民 站处于半瘫痪状态
社会互动实现政府治理的有效性和回应性第三 业中的地位较低不少领导注重经济发展而忽视文
责任政府积极承担实现公共利益的责任 化建设 最后由于长期的城乡发展二元体制文化
服务型政府和非政府组织在实现公共利益关 设施和人才大多集中在城市而农村则严重不足农
注和效益追求善治的理念等方面是相契合的 公 民很难享受到基本的文化权利
共文化服务作为实现公民文化权利的有效方式 机制落后
成为我国服务型政府建设的主要目标 随着政府职 在我国现行的文化体制下文化馆建设
能转换非政府组织开始承接政府下放的包括公共 文化遗产保护文化信息资源共享村村通广播电
文化服务在内的部分公共职能成为政府公共文化 视文化 分别由文化部
管理的补充和服务型政府构建的推动力 在文化建 家广电总局和新闻出版总署牵头实施
设相对落后的西部农村非政府组织也在和政府积 如此政出多门难以避免活动重复和资源浪费
极合作参与公共文化产品的供给 据笔者在甘南调研发现不少乡镇文化站都设在
二 西部农村公共文化产品的供给现状
了乡政府大院内由于主管部门不清乡政府和文化
农村公共文化产品是指旨在提高农民的基本文 部门互相推诿扯皮文化站办公和人员经费受到影
化素养保障农民的基本文化权利满足农民的基本 响
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因此
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善治在本 足
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达成对社
)'资金投入和人才建设严重不足
)**)年农村税费改革及取消农业税以
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首先
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自
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社会本位理念指导 来
其内涵主要有第 用于义务教育和基层文化站人员工资
构人员编制少待遇低人才队伍不稳定
其次农村文化发展在社会事
#
西部地区乡镇财政运转困难
#
中央转移支付只够
基层文化机
许多文化
下
一
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三下乡+#建农村书屋等
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李少惠 穆朝晖 非政府组织参与西部农村公共文化产品供给的路径分析
E'文化产品难以满足农民多样化需求
的现状
目前
加之农民思想意识的独立性和 参与公共文化产品供给的非政府组织还不多
文化部门无法及时准确掌握农民 部分国外基金会和全国性的主要面向城市的非政
主要服务农村的非政府组织还
在政府供给不足乡镇企
非政府组织主动承担了一部
可以归纳为外部供给和内部
各级政府自上而下进行的文化建设
民有效沟通和交流
差异性日益增强
对公共文化服务的实际需求
目地添置文化设施
难以激发起群众使用和参与的热情
活动虽受到农民广泛欢迎
农民的自主性和创造性得不到激发
#
缺少与农
#
与东中部比较发达地区相比
#
在西部农村
#
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除了
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而只能略显主观和盲 府组织外
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立足农村
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致使不少文化设施不合农民口 非常少
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对西部农村而言
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味
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文化下乡 业实力有限的情况下
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但往往是政府唱独角戏
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分公共文化服务职责
#
使农村文化活 自给两方面
外部供给的来源主要是国内外的非政府组织
公共文化投入不足 乡镇图书馆作为普及农民文化知识的重要阵地
引导社会组织关注公共文化事业发展并 时也是政府文化建设的薄弱环节成为非政府组织
是国家文化建设的必然选择 参与西部农村公共文化产品供给的突破口 其中
非政府组织参与西部农村公共文化产品供 国外非政府组织供给的代表项目是健华图书馆联盟
现状及困境 和青树乡村图书馆中心 由美国加州圣峪中华文化
非政府组织参与西部农村公共文化产品供给 协会健华社启动的
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动缺乏坚实的基础
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因此
的情况下
参与其中
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在政府公共财政有限
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同
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二
给的优势
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中国乡村图书馆援助计划+#
截
的优势 )**B年已在中国西部老少边穷地区建设健华图
非政府组织的突出特点是志愿性公益性和民 书馆B) 服务人口达到+#*多万
在向农村提供公共文化产品和服务的过程中 美国青树教育基金在青海
表现出自己独特的优势 区学校中援建了 所乡村中学图书馆
第一组织灵活优势 非政府组织奉行社会公 组织也一直热情参与农村公共文化建设
益为导向的价值观贴近普通民众能够灵活地对群 表性的有由非营利教育机构北京天下溪教育研究
众的多样化需求做出弹性反应 对于少数民族众多 所启动的
的西部非政府组织以其非政府性或许能够在文化 组织在西部边远乡村支教过程中发起的为农村学校
政策宣传民族矛盾疏导等方面发挥特殊作用 城 建立图书室的
市非政府组织还可以凭借其公益和志愿精神间接促 助贫困地区农村学校和社区建立公益图书馆的
至
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所
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由华人创设的
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陕西等省的边远地
国内非政府
比较有代
间性
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甘肃
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*乡村社区图书馆援助计划+.大学生支教
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进农村基层文化组织的发育 草园图书馆
第二公众回应性优势 内部自给主要由农村业余文化组织及农民文化
缺乏表达利益诉求的渠道而成为社会弱势群 中心户完成他们多以自筹资金自我管理自负盈
而非政府组织坚持自助自主的原则和平等民 亏自我发展的形式开展文化活动 他们与农民有
主的理念具有减少市场机制的负面效果超越国家 着最直接的接触是农村文化事业中最活跃的因子
&
机构的官僚作风增进社会和谐的优势恰恰可以成 这其中包括农村业余剧团个体电影放映队农民家
为农民利益表达的中介可以更好地回应农民的文 庭书屋等 农村业余剧团将传统民俗活动与国家大
化诉求增强公共文化服务的实效性 政方针科普常识等巧妙结合以寓教于乐的形式进
第三效率优势 非政府组织在解决许多社会 行表演深受农民群众欢迎 但大部分农村业余剧
问题方面常常比政府更有效率 非政府组织能够以 团和个体电影放映队存在资金短缺剧目陈旧覆盖
最低的成本动员大众和反映社会底层的意见宣传 面窄持续性差等问题 由一些有较高文化素养和
政府政策帮助政府降低政策实施成本 非政府组 一定经济实力的热心农户组建的农民文化大院
织以其非等级的网络式的组织形式便于和农民群 方面向广大农民进行文化知识的普及一方面组织
众建立起有效的信息交流机制有利于减轻专业文 农民开展内容健康的娱乐活动弥补了政府文化站
化机构的负担提高公共文化服务工作的效率 的不足成为农民自娱自乐的
非政府组织参与西部农村公共文化产品供给 化中心户也普遍存在政府资助不多
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项目等
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农民由于组织化程度
偏低
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体
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*俱乐部+&但农民文
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社会捐助不足
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四川师范大学学报
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社会科学版
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个人无暇管理等问题
普查结果显示西部省份有农民业余文化组织的村 办非政府组织
比重只有百分之几到十几大大落后于中东部地区 身份对组织的资源支持非常有限
总体而言非政府组织目前在西部农村公共文 府组织普遍存在自我生存和发展能力弱的问题突
化产品供给中所占的比重还比较小外部供给主要 出表现在以下方面首先和政府缺乏联系和沟通
#
局限在教育图书等领域内部自给缺少政府资助 筹资渠道单一普遍经费短缺 其次从业人员多为
运作困难 因此引导热心文化公益事业的农户组 志愿者兼职人才储备不足 大部分农村非政府组
建文化大院图书室等扶持农村业余文化组织的发 织管理方法落后服务质量不高 再次民主决策机
使群众成为农村文化建设的主体是繁荣农村文 制不健全社会监督机制不完善缺少有约束的自
部分非政府组织的信息披露欠缺社会公信度
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据
)**B年第二次全国农业 得的全方位支持
#
占我国非政府组织绝大多数的民
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政府仅仅给予一个开展活动的合法
因此民办非政
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化的治本之举 律
非政府组织参与西部农村公共文化产品供给 不高
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的困境
总之
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由于政府的控制政策
#
官办非政府组织在
在一定程 提供公共文化产品方面起着主导作用而民办非政
度上反映了该国家或地区的社会文明程度以及公共 府组织缺少政府的扶持提供的公共文化产品数量
加强与政府合作获取更多社会资
是增强非政府组织供给西部农村公共文化产品
法律 能力的必然选择
存在的
非政府组织参与西部农村公共文化产品供
缺乏和政府的沟通合作 给的路径分析
非政府组织需要借助法律体系和制度设计
公共文化事务领域通过和政府形成合作互补关系
由于政府对非政府组织的发展可能会降低政府权威 提升自身生存和发展能力成为政府文化建设的有
的顾虑较多对其实行登记管理机关与业务主管单 益帮手
位双重管理的体制 这种双头管理带来的问题有 政府为非政府组织的发展积极营
首先资金人数方面过高的登记门槛导致大量非 造外部环境
政府组织无法登记只得转向工商部门登记或者不 政府应该明确非政府组织并非是接受离退休干
登记开展活动 其次相当一部分非政府组织缺乏 部的场所而是承接政府部门社会职能的组织非政
自主性成为政府机构的附属物其人事任免工作 府组织并非在与政府争夺社会控制权而是与政府
安排常常受政府干预离退休领导干部担任负责人 合作帮助其服务社会沟通民众 因此政府应以
现象比较严重 扶持发展为先导进一步完善有关非政府组织的政
第二针对非政府组织的法律和政策体系不健 策法规体系 第一在法律层面上通过立法明确非
迄今为止我国还没有出台一部全面严谨的社 政府组织在农村公共文化产品供给中的地位和性
会团体基本法律政府对非政府组织仅依靠一些行 质使非政府组织与政府合作合法化以维护其正当
政法规和规章来进行程序性规范 社会团体登记 权益 第二在政策层面上改革非政府组织登记管
管理条例 这些法规突出表现为数量少不配 理制度降低准入门槛简化登记程序减少行政干
立法层次低可操作性不强对非政府组织的合 预提高其自主性 第三在财政层面上对非政府
法地位基本权利和义务
要素仍缺乏统一明确的规定
财政资助社会保险等方面政府对非政府组织也缺 对于激励更多非政府组织投身公益文化事业影响深
乏政策支持 第四在监管制度上改变过去重登记轻管
第三非政府组织的自我生存和发展能力有待 理的局面鉴于登记部门无力监管业务部门不愿
当前相对于部分官办非政府组织从政府获 监管的现状有必要建立专门的监督机构辅之以新
一个国家或地区非政府组织的多少
#
#
#
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服务供给状况
组织发育还很不成熟
共文化产品上面临的困境既有政府监管过严
支撑不够的原因也有自身由于志愿失灵
问题 另外供给方式单一
也是非政府组织困境的成因
第一政府对非政府组织的限制过多
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相对西方发达国家
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我国非政府 非常有限
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因此
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很不规范在供给西部农村公 源
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设立和管理的规范等诸多 组织给予税收优惠&)**D年新企业所得税法明确
规定)*符合条件的非营利组织的收入可以免税&+
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在税收优惠
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李少惠 穆朝晖 非政府组织参与西部农村公共文化产品供给的路径分析
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+*-
闻媒体和公众对非政府组织进行多方位的监管
第五通过主流媒体建立非政府组织信息发布平台
扩大农民对非政府组织的认知度提高非政府组织 降低成本
的社会影响力 第六对于农村业余文化组织政府 政府购买公共文化产品的尝试
应设立发展农村文化专项基金对农村业余剧团农 施的昆明市政府采购公共文化产品和服务的办法
民自办书屋等给予资助让农村基层文化组织享受 昆明市政府将采取公开招标竞争性
到公共财政的 采购的方式采购公共文化产品和服务具备法人资
内部路径 格的文化单位和组织提供的优质文化产品和服务将
在政府创造良好的外部环境同时非政府组织 列入政府采购范围采购资金将从昆明市文化发展
也要提高自身的发展能力 第一应努力扩宽资金 资金中列支
来源 可以通过政府补贴民间捐赠国外援助等多 借鉴国内外的成功经验
渠道获取资金 其中政府补贴是农村业余文化团 同供给西部农村公共文化产品可以采取契约化的合
体得以存续的重要支撑 另外非政府组织可以在 作模式 第一政府采购 政府可以设立公共文化
组织公益文化活动的同时开展与自身业务相符且 服务采购预算通过公开招投标的方式向非政府组
不以营利为目的的合法经营活动一定程度上解决 织采购公共文化产品 政府采购既能防止直接
自养问题 例如可以创办非营利的文化类企业 的财政补贴所带来的非政府组织独立性削弱的危
第二要创新优秀专业人才引进机制 吸收高素质 险又能够利用招投标时的竞争机制提高公共文化
人才以弥补人力资源的不足在户籍职称工资和 服务的效率 第二政府委托生产 政府可以选择
福利等方面采取优惠措施留住优秀人才 另外要 比较成熟的有资质的非政府组织进行政府委托生
加强组织能力建设提高农村公共文化服务水平 例如可以将乡村图书馆建设项目委托给非政府
第三要建全民主决策机制 从决策的形成和制定 组织 第三项目外包 政府可以提出运营目标
上强化民主参与杜绝 把一些公共文化项目
一言堂+#提高非政府组织的 给予相应的财政或经费补贴
自律性和社会公信力 例如政府可以和农村业余
资金依赖而导致对公共利益的偏离 规定演出地区和场次
的社会监督网络和公益问责机制 以上合作模式需要协议双方的主体独立性和协
政府组织要实行严格的财务审计 因此有必要对双方的合作加以制
核心的内部治理结构 第五 要规范购买流程 政府在招标过程
共文化服务的领域 可以尝试组织科技普及 公平公开避免对具有官方背景的
宣讲文艺演出等活动也可以组织专业人士参与民 非政府组织给予特殊照顾 其次要明晰责任
间传统文化资源的挖掘整理和保护工作 第六以 府的重要职责是制定产品标准和运营目标监督非
社会组织身份参与政府农村公共文化服务绩效评 政府组织生产的公共文化产品的质量并保证最终
为政府公共文化政策的制定和实施积极提供意 产品得以权威公正地分配而运营与管理交由非政
见和建议 府组织去做 再次应建立第三方评估机制 可以
双向路径建立非政府组织与政府的互动合 邀请第三方专业评估机构专家媒体对双方合作项
目的绩效进行评估并将农民满意度作为重要衡量
互信的合作 标准 最后应建立公益问责和公益诉讼制度
实现公共文化服务发展的关 泛动员民众对非政府组织可能存在的损害公共利益
将公共服务的提供者和生产者分 的行为进行举报并对责任方进行问责和追究
是公共服务领 另外对于政府和农村基层文化组织的合作可
对文化事业实行政府管理的法国和 以采取以下方式第一民办公助 对热心农村公益
文化事业的个人和团体组建的文化大院农民书屋
并在财政经费上 业余剧团等政府给予公共财政补助和奖励第二
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给予支持
越需要非政府组织帮助解决一些社会服务问题
提高效率 西部一些地方政府已经开始
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随着我国服务型政府的构建
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政府越来
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非政府组织自身发展能力建设
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第四
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为避免非政府组织因 整体外包给非政府组织
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需要建立完善 剧团签订协议
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对规模较大的非
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推行以理事会为 议达成的竞争性
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扩宽参与西部农村公 度约束
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法律 中要做到公正
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作模式
建立政府和非政府组织之间平等
是促进后者成长
从国际上看
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开
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由提供者去选择可替代的生产者
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美国
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政府也越来越多地针对具体服务对象和要求
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委托社会组织运营管理文化设施
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四川师范大学学报
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社会科学版
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公办民助
包的方式交由文化素质较高的热心农户运作
对承包人定期支付工资和运营费用 并根据具体运
营效果决定续约或终止合同
四 结语
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政府创办的农民书屋等可以通过合同承 通过与非政府组织的有效合作可以弥补自身公共产
政府 品和服务供给能力的空缺
虽然非政府组织由于自身局限和制度环境约
供给西部农村公共文化产品领域狭窄且方式单
但随着我国服务型政府建设的深入在政府法
政策财政多方位支持下非政府组织正日益发
在缓解政府财政压力满足农民文化诉求促进
非政府组 公共文化服务均等化等方面非政府组织必将发挥
公益性等特性与农村公共文化产 更大作用
品满足农民公共文化权利的价值理念相契合 政府
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一
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随着我国政府向服务型政府转变及公民社会的 律
政府转变传统行政职能培育和发展非政府组 展
织来承接政府下放的权力已是大势所趋
织以其非营利性
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