第39卷第2期
2
012年3月
四川师范大学学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.39,No.2
March,2012
制度环境视角下
户籍制度改革的行政法治逻辑解析
———兼论国内几种不同的户籍制度改革模式
胡燕
(成都市社会科学院社会与法律研究所,成都610023)
摘要:随着经济转型和社会结构调整的加快,现行二元户籍制度所表现出的弊端愈加明显,推进户籍制度改革
已成为当前理论界和实务界的普遍共识。实践中各具特色的户籍制度改革实践既丰富了理论研究素材,同时也带
来了一系列的讨论和争议。应主要基于法社会学的研究范畴,从制度环境的视角出发,结合制度变迁历程,阐释户
籍制度改革的行政法治趋向,为深化户籍制度改革提供相关思路。
关键词:户籍制度;行政法治逻辑;改革模式
中图分类号:DF31 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2012)02-0012-07
作为国家管理社会的基本工具,户籍制度一直
都是行政法领域研究和关注的重要制度之一。特别
是在当前,随着改革的深入推进,经济社会结构调整
加快,现行二元户籍制度所表现出的城乡不公正性、
影响劳动力资源的自由流动、妨碍生产要素优化配
置等弊端愈加明显,户籍制度引发的社会问题也愈
来愈受到公众关注,户籍制度改革已成为行政法学、
社会学等学科研究的热点和难点问题。并且,基于
各种理论观点的支撑,各地纷纷开展了各具特色的
户籍制度改革实践,譬如一元户籍新政、“蓝印户口”
政策、准入门槛调整以及户籍附加制度改革等等。
这些改革实践在为理论研究提供丰富素材的同时,
也带来了一系列的讨论和争议。在此,本文基于法
社会学的研究范畴,试图从制度环境视角出发,结合
制度变迁历程,阐释户籍制度改革的行政法治趋向,
并选取郑州、上海、成都三种有代表性的改革模式,
对其作出分析,提出深化户籍制度改革的相关思考。
一
从“许可”走向“确认”:制度环境视角下户
籍制度改革的行政法治逻辑
对制度环境与政策的审度是本文考察我国现行
户籍制度的基本研究视角。
制度环境涵盖了包括社会政治、经济和法律制
度在内的诸多因素,是“一系列用来建立生产、交换
与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规
[
1]270
则” 。就任何一项具体的制度安排而言,制度环
境都起着重要的制约作用,或促进着或阻碍着其形
成发展。本文中,笔者选择制度环境这一研究视角
的逻辑出发点是,将户籍制度这一基本行政法律制
度的研究,放在对社会政治、经济、法律等环境因素
的考量基础之上。事实上,行政法发展演变的历史
表明,对任何行政问题的研究都必然涉及到对其所
处制度环境的回应。正如有学者指出的,“行政法惟
[2]
一不变的是变化” 。行政所植根的制度环境的改
变,往往会带来行政法研究视角和关注点的改变,以
收稿日期:2011-10-28
作者简介:胡燕(1978—),女,四川南江人,成都市社会科学院社会与法制研究所助理研究员。
12
胡
燕
制度环境视角下户籍制度改革的行政法治逻辑解析———兼论国内几种不同的户籍制度改革模式
及实践中行政方式选择的改变。譬如,从对市场自
主调节的尊崇,到防止极度自由缺陷带来的“市场失
灵”,再到防止政府加强管理职能所引发的“政府失
灵”,行政理论研究关注点在不断转变,政府行政方
本质都是国家对社会成员以户为单位进行的一种行
政确认,以便为公民行使权利、履行义务提供便利,
同时为政府管理和服务提供依据。而新中国成立之
后的户籍规定,从制度规定层面最早可以追溯到
式也相应地从消极行政向积极行政转变,从追求“有 1951年公安部发布的《城市户口暂行条例》。出于
限”逐步向追求“有为”、“有效”转变。在新公共管理 “维护社会治安,保障人民之安全及居住、迁徙自由”
时代,政府行政的定位已然是“借由整体制度的设计
[3]11
的目的,条例规定户口管理的主要内容包括“登记户
口、确定户主、变动登记以及施加对住宿超过三日的
来客的报告义务”。可以看出,这时的户口管理功能
仍主要限于户口统计和信息反映,其性质仍是具有
普遍意义的行政确认。
促进公共福祉的体现” 。因此,政府行政方式的
选择,不仅仅要关注合法性问题,更要关注整体制度
设计的合理性,即更需要将视角延伸到对行政行为
选择背后的制度环境和政策层面,关注经济社会发
展的现实需求,以及行政方式选择与社会整体制度
环境的适应性程度。可见,行政方式的选择明显体
现出更为强烈的政策反思功能,更加具有合理性和
科学性。在这里,笔者从制度环境视角来考察户籍
制度改革的目的,正是为了从制度环境与政策变迁
的角度对户籍制度的演变作出反思,从中总结和揭
示户籍管理制度的整体发展方向。
2ꢀ“行政许可”性质
行政许可指行政相对人提出申请之后,必须经
由行政主体审查并且以许可的方式才能赋予相对人
某种资格或实施行为的权利。我国现行户籍管理主
要体现为这种性质。从现行户籍制度的直接法律渊
源———《中华人民共和国户口登记条例》(1958年全
国人大常委会通过)来看,除增加了户口登记、暂住
登记、变更姓名登记等内容的规定之外,对农村向城
市迁移作了特别的限制,规定“公民由农村迁往城
市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取
证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向
常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。显然,与
从制度环境的视角来考察我国现行户籍管理制
度的形成和发展,必然涉及对以下几个问题的回答:
一是现行户籍管理体现了什么样的行政行为性质?
二是什么制度环境造就和形成了户籍管理的行政行
为性质,即为什么会作出当前的行政行为性质选择?
三是对现行户籍管理进行政策审度的结果如何,即 1951年的《城市户口暂行条例》比较,这时的户籍管
其与经济社会发展的适应性程度如何?去向怎样?
一)现行户籍管理的行政行为性质
理除了原始的户口统计之外,更承担起了维持社会
秩序、控制户口迁移的功能,其行为性质已经转变为
(
纵观我国现行户籍管理制度的发展历程,在不 “行政许可”。
同的历史阶段,其行为性质有所不同。 “确认”与“许可”的两种行政行为性质,透视出
行政确认”性质
“
了国家在不同历史阶段进行户籍管理的不同价值取
向。“确认”透视出的是将自由放在首位的价值取
向,表现出了建国初期国家对公民自由迁徙的宽容
态度;“许可”透视出的则是将秩序放在首位的价值
取向,表现出了国家对户籍迁徙的强制性限制态度。
(二)户籍管理行政行为选择的制度环境考察
1ꢀ
行政确认指行政机关对相对人的身份、地位以
及家庭信息等有关法律事实进行甄别并给予确定和
证明,这实际上也是户籍的历史本源功能之所在。
譬如我国古代的“登人”、“编户齐民”以及“保甲制”
等等,其实就是政府了解和掌握人口基本信息的管
理制度。现今世界许多国家的户籍功能也主要是公
民身份证明和人口信息统计,如美国实行的是“出生
死亡登记大纲”,即只进行“出生”和“死亡”登记,平
时公民可以自由迁移,旅游和工作以护照和社会保
障号确认身份;加拿大用分工明确、功能单一的多卡
为什么国家最终选择了“行政许可”式的户籍管
理制度?如果忽略其行政行为性质选择背后的社会
制度环境而简单地作出孰优孰劣的评判,显然缺乏
客观性和科学性。深入到建国初期特殊的制度环
境,我们会发现,这种选择具有符合事物发展规律的
多证组合来实现户口与身份证的功能;法国也主要 “内在合理性”,是国家实践“优先发展重工业,从农
是对公民的出生年月、性别以及职业、收入、国籍、宗
业和农村汲取资源支持工业和城市”发展战略的派
生物。
[4]
教信仰等信息进行民事登记。这里,户籍管理的
13
四川师范大学学报(社会科学版)
建国初期,户籍管理还仅仅是承担单纯的统计
管理职能,并不包含强烈的社会控制意图。这一方
面是经济上出于支持工业化发展战略的考虑,建国
初期我国的工业劳动力的比例仅为7.4%,与加快
推进工业化发展战略的需求距离甚远,出于带动农
民进入城市加快城市化进程的工业化发展设想,国
提升以及整个社会环境的开放性发展,现行户籍制
度显现出越来越多的缺陷和不适应。对此,学界从
各个不同的角度进行了分析论证,形成了普遍性的
共识:一是“阻碍着劳动力资源的合理流动,有悖于
[6]
市场经济生产要素优化配置原则” ;二是表现出强
烈的非公正性,“造成社会福利壁垒,使外来流动人
口在社会保障、社会福利和公共服务方面同城市居
民存在较大差距,阻碍了流动人口为城市做出贡献
①
家对农村人口向城市流动持比较宽容的态度;另
一方面,在政治上出于保障自由、保障人权的制度设
[7]
计考虑,国家尊重和保护公民的自由迁徙权利。
的同时对城市社会经济资源和发展成果的分享” ;
[8]
1954年宪法中明文规定了迁徙自由权, 三是“剥夺了公民有居住迁徙自由的基本权利” ,
籍管理中也体现了这一点。但是,工业化实践的推 “限制了公民的迁徙自由” ;四是“使户籍制度人口
相应地在户
[9]
进促使最初的制度设想发生了改变。随着第一个五
年计划的全面实施和经济发展的快速恢复,农村剩
余劳动力较大规模地自发流向城市,城市开始面临
就业、住房以及其他物资分配的巨大压力。在当时
经济社会发展状况和国家发展战略取向背景之下,
这既不符合建国初期从农村汲取资源支持工业发展
的战略取向,也不是当时贫弱的经济社会条件所能
支撑的,其负面作用不言而喻。鉴于这种情况,国家
不得不以新的强行性的法律制度来调整和规范人口
迁移。从上世纪50年代起,国家颁布了一系列的政
策和法令,具体包括1951年的社会保障制度、1952
年的劳动用工制度、1953年的粮油供应制度、1958
年的户口迁移制度等,以不断递进的国家制度安排,
最终演化为由公安部门这种强力机构和人民公社这
种政社合一制度来共同维持的城乡两种身份的户籍
统计的职能受到损害”,“因户口导致身份、权利和机
会的不平等”,“大量的人户分离、双重户口、无户口
人员等对人口统计的真实性和适用性提出了质
[7,10]
疑” 。综上所述,现行户籍制度的弊病已有目共
睹,在此不作赘述。总之,从政策与社会环境的适应
层面进行审度,其与经济社会发展环境的不适应性
显而易见,改革势在必行。适应开放的市场经济和
多元的社会发展趋向,户籍管理最终必然要摒弃现
有的强制性管控属性,实现从“许可”向“确认”的回
归。
二
国内不同模式的户籍制度改革评析———以
郑州、上海、成都为例
事实上,我国国内户籍制度改革的实践也正在
尝试摆脱户籍的强制管控性特点,努力恢复户籍管
理的本来面目。从1980年代开始,国家相继出台了
农民进集镇落户的规定,推行了“一人一证”制的居
民身份证制度与暂住人口制度、小城镇户籍管理制
度等等。与此同时,各地也开始推进极具地方特色
的改革实践,尝试从地方层面对户籍制度管理进行
突破。在此,笔者综合整理分析多年来各地的实践,
认为国内进行的户籍制度改革路径选择主要有三种
模式。为便于比较说明,以郑州、上海、成都三城市
为例展开评析。
[5]235
制度 。由此,我国的户籍制度开启了城乡二元
分化发展的机制。随着城乡经济社会的不均衡发
展,附加在“迁移”上的限制条件越来越多,逐渐涵盖
了就业、医疗、教育、住房等系列利益,户籍成为种种
利益和资源分配的依据。户籍制度与其他各项社会
管理制度紧密捆绑在一起,形成了一套以《户口登记
条例》为核心、各种行政辅助措施为补充的城乡二元
户籍管理制度体系。
(
三)审度现行户籍制度的社会环境适应性程度
及其改革方向
将户籍制度的形成演变放到国家特殊时期经济
(一)一元制户籍新政的尝试:以郑州为例
这是一种直截了当全面铺开、试图一步到位的
改革方式。在各地的改革探索中,郑州改革极具代
表性。从2001年起,郑州即开始尝试推进户籍新
政。2003年8月,郑州发布了《郑州市人民政府关
于户籍管理制度改革的通知》,宣布取消现行“农业
户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”的
二元户口性质,实行“一元制”户口管理模式,统称为
社会发展的历史大环境中,应当说,其历史作用不容
否定。“没有户籍制度的存在,国家对社会的管理,
社会主义公有制的巩固以及在短缺经济条件下保证
[6]
计划经济体制的运行都是不可想像的” 。但是随
着市场经济体制的深入运行、国家政治民主程度的
14
胡
燕
制度环境视角下户籍制度改革的行政法治逻辑解析———兼论国内几种不同的户籍制度改革模式
“
郑州居民户口”。各县(市)、区的户口可以相互迁
生防疫、社会保险、证照办理、科技申报、资格评定、
考试或鉴定等方面相应的市民待遇(参见2002年
移,在当地派出所随时办理。2004年上半年,在全
国多个地方放开户口迁移管理的背景下,郑州全面 《引进人才实行<上海市居住证>制度暂行规定》、
放开户籍制度,不仅投资置业、买房、直系亲属投靠 2004年《上海市居住证暂行规定》和2009年《持有
等条件可以入户,就连投亲靠友都可以入户。但是 <上海居住证>人员申办本市常住户口试行办法》)。
全面放开户籍制度的结果是在短短的几年时间里,
几十万人口涌进城市,导致城市公共资源异常紧张,
特别是教育领域表现明显。据统计,2001年11月
至2005年4月间郑州市转户的38万多人中,18岁
从推行的一系列户籍改革政策看,上海在逐步
降低准入门槛,开放市民权。作为国际性大都市的
上海,其户籍制度改革的政策方向是在城市社会总
体承受能力允许范围内,“按照‘权利与义务对等’的
原则,为流动人口获得市民待遇提供合理途径,构筑
起有利于推动人口合理流动和流动人口社会融合的
[11]
以下的青少年及学龄前儿童就达10万多人 。人
口的大量涌入直接考验着政府的财政承载能力。迫
于城市管理的压力,只好于2004年被迫叫停户籍制
度改革。
[13]
制度框架” ,其改革的一个显著特点是服务于本
地的经济社会发展,有条件地接纳外来的特别是在
资金、才干等方面具有优长的人员,努力促进外来人
口的市民化。
(二)条件准入的逐步放开:以上海为例
条件准入是“一旦达到准入条件,即可转入户籍
人口,从而享有与城市户籍居民完全相同的权利与
(三)以城乡统筹来破除户籍附加制度:以成都
[
12]
[14]
福利待遇” ,这是在地方经济社会压力能够承载
的范围内实行的渐进改革模式。上海、广州、深圳、
海南等地的户籍改革方式都是这种渐进模式的体
现。其准入条件的设置通常包括购房、投资、学历、
专业技术标准以及其他对地方经济社会发展有突出
贡献的标准。
为例
在户籍制度改革过程中,一种观点认为,由于户
籍制度的核心问题是承载着的各种社会权益和资源
分配问题(主要是城乡二元的权益和资源分配差
异),户籍制度背后的社会福利制度改革才是改革的
重点,“把福利内容从户籍上剥离掉,或者把福利上
[
15]
以较早推行“条件准入”的上海为例。从20世
纪90年代起,上海开始陆续推行“蓝印户口”政策、
引进人才工作证制度以及居住证制度。1994年,上
海在国内率先推出通过购房(境外人士在上海市购
买的外销商品住宅建筑面积为100平方米以上;外
省市人员在浦东新区购买新建内销商品住宅一套,
面积在80平方米以上,金额达40万元),投资(在上
海市有固定合法住所,并有规定数额的投资20万美
元或100万人民币,其项目竣工投产或营业2年以
上),人才聘用(外省市来沪人员,在上海市有合法住
所,并具有管理能力或工艺技能,被上海市一个单位
连续聘用3年以上,且有工作实绩的)等途径申请获
取“蓝印户口”(参见1994年2月施行的《上海市蓝
印户口管理暂行规定》)。2000年,推行引进人才工
作证制度,规定持有《引进人才工作证》的人员可享
受申请办理调动手续、养老保险投保、医疗福利待
遇、申请评定专业技术职务任职资格以及子女进沪
就读等五项待遇(参见《上海市引进人才工作证实施
的差距缩小到无须借助户籍即可共享的程度” ,
才可以打破改革面临的困境。在实践中,作为城乡
统筹综合配套改革试验区的重庆、成都对此进行了
积极的探索和尝试,即着眼于城乡利益分配的差异,
努力以城乡统筹的推进来破除户籍制度背后的各种
附加制度,进而促进城乡户籍制度的统一。
以成都为例。从2003年开始,成都市开始统筹
推进“三个集中”、“六个一体化”和“四大基础工程”,
立足于全域成都,全面考虑城镇、产业和城乡基础设
施的布局;因地制宜合理配置资源,提升产业发展强
度和效率;规范和完善相关法律措施,减少市场准入
限制,拓宽投融资渠道、改善投融资的环境,建立城
乡一体的劳动力市场;统筹考虑并推进市政公用设
施向乡村覆盖和延伸,实现城乡基础设施共享;统筹
实施就业、社保、教育、医疗卫生的一体化建设,全面
推进城乡公共服务的均衡化发展;实施乡镇综合配
套改革,深化规范化服务型政府建设,促使政府政务
服务下沉,将便民和社会服务中心延伸到乡镇、村
办法》)。2002年后,进一步实施引进人才居住证制 (或社区),从规划布局、产业发展、市场体制建设、基
度和居住证制度,赋予了持证人员享有子女就读、卫 础设施建设、公共服务供给、管理体制建设等方面全
15
四川师范大学学报(社会科学版)
方位破除城乡二元结构,构建新型城乡关系,从而使
成都城乡二元结构逐步得到破解,城乡差距逐步缩
直以来被公认为户籍制度改革的负面样本。郑州改
革的失败表明,户籍制度的改革对经济社会基础具
有强烈的依附性。这决定了户籍制度改革决不是简
单的户籍限制的取消或者户籍性质(农业与非农业
性质)的统一。否则,最终的结果或者会由于城市公
共资源的难以负荷而归于失败,或者会由于无法切
断户籍与社会待遇之间的联系而流于形式。毫无疑
问,以上海和成都为代表的两种户籍制度改革模式
都无一例外的吸取了其教训,将“全面而充分地考虑
经济社会发展的渐进性和承载力”作为改革的基础
和前提。所不同的是,二者分别着眼于区域或城乡
的户籍统一,在“外来人口市民化”和“城乡人口同等
化”方向进行了尝试,其做法对于全国其他区域户籍
问题的解决具有较强的示范和先导意义。当然,受
制于我国区域和城乡长期发展不平衡的经济社会现
状,二者仍具有一定的局限性。前者“仍在一定程度
上体现了高租金者准入的管理思路,调节人口结构
小。整个成都城乡收入差距从2.66∶1缩小到了
②
010年的2.54∶1
。
同一时期,成都也先后进行
2
了几次户籍政策调整。2003年,成都取消入户指标
限制,以条件准入制代替“入城指标”;2004年,打破
沿袭50年的二元户籍登记制度,取消“农业户口”和
“非农业户口”性质划分,统一登记为“居民户口”;
006年,率先实现本市农民租住统一规划修建的房
2
屋可入户;2008年,实现本市农民租住私人住房可
入户,打破由货币筑起的阻碍农民走进城镇的壁垒。
但是,总的来说,其时改革的重点是调整城乡利益,
城乡户籍制度改革还没有全面地、深入地推开。
到2010年,在城乡公共资源和公共利益均衡调
整、新型城乡关系得以构建的基础上,成都出台了
《
关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的
意见》,提出2012年实现全域成都城乡统一户籍的
目标,开始全面启动户籍制度改革。这一《意见》主
要涉及就业援助制度、城乡统一的社会保险制度、城
乡住房保障体系、城乡“三无”人员供养标准和低保
标准、城乡统一的计划生育政策、义务教育公平化、
统一中职学生资助政策、城乡居民的政治权利和民
主管理权利。在退役士兵安置补偿政策以及市外人
员享受待遇等方面,其方案设计并非是单纯地改变
户籍登记和管理形式,而是以渐进方式,力求在统一
户籍背景下,化解城乡权利和福利差异,破除长期附
着在户籍上的城乡权利不平等,实现教育、医疗、社
保、失业救助、住房保障、退役安置等基本公共服务
和社会福利资源的平等配置。正因为此,外界将《意
[13]
的目的十分明显” ;而后者以区域内城乡差异的
缩减和消除为基础,其功效的发挥通常局限于某一
局部区域,具有较强的地域性特征。就现状来看,二
者都还具有一种选择性的排斥功能,而非一种普惠
型的制度。户籍制度改革的道路依然长路漫漫,需
要经济社会的不断整合发展和政策的创新实践。
三
户籍制度改革的长期目标与近期选择
无论从理论探讨还是从实践探索来看,作为行
政法律制度的户籍制度改革,与经济、社会的依存关
系不容回避。因此,户籍制度改革必须充分考虑经
济社会的发展状况。正如有学者指出,“尽管大统一
的户籍制度改革是一项回应社会的理想模型,但是
社会现实制约了它的实现”,“不能僭越户籍制度现
行的社会功能,而只能以一种发展的眼光结合法律
最根本的土壤———社会现实的储备进行有计划、有
[16]
见》评论为“中国最彻底的户籍改革方案” 。与其
他各地的户籍制度改革方式相区别,成都户籍制度
改革体现出了一个显著特点,即将城乡社会公共福
利的改进与户籍的转换紧密结合在一起,试图通过
消除隐藏在户籍背后的身份差异和基本权利不平
等,破除长期以来束缚城乡居民自由迁徙的制度障
碍。
[17]
条理的改革” 。结合我国各区域、各城市发展的
不均衡现状,户籍制度改革更需要以一种理性的、整
合化的态度综合考量户籍制度与其赖以存在的社会
现实基础,既要对经济社会发展的宏观趋势进行把
握,明确户籍制度改革的长远目标之所在,又要综合
考虑经济社会的现实制约,确定改革的近期策略,分
阶段、分步骤地逐步总结经验,解决问题。
综合以郑州、上海、成都为代表的三种模式,各
自选取不同的路径对户籍制度改革进行了探索,为
我国从地方层面乃至全国层面的户籍制度改革提供
了或正面的经验或负面的教训。其中,郑州改革,虽
然勾画了“一元制度”的户籍改革方向,但是由于其
激进的方式选择超出了城市经济社会的承受力,一
(一)户籍制度改革的长期目标
对户籍制度改革的长期目标,无论是支持何种
改革路径,在理论界和实务界都已达成共识,即最终
16
胡
燕
制度环境视角下户籍制度改革的行政法治逻辑解析———兼论国内几种不同的户籍制度改革模式
要打破区域、城乡的樊篱,构建起一元的户籍制度,
使公民自由迁徙权利得到切实的尊重和保障。
式。改革的实质和核心是要实现城乡居民、本地居
民与外来流动人口同等待遇。因此,户籍制度改革
重点要推进与户籍制度关系密切的公共福利制度、
就业制度、教育制度等相关制度的改革,保障和实现
城乡居民、本地居民与外来人口的待遇同等化发展。
一方面,要重视外来流动人口进入城市的权益
保障。遵循“淡化户籍意识、强化居民意识,促进常
住人口福利均等化”的发展思路,通过完善相关法
规、健全外来流动人口的劳动报酬保护、工伤权益保
护、最低工资保障等等,逐步拓宽流动人口在就业服
务、培训、申评职称、子女入学等方面的权益,实现外
来人口福利待遇的市民化。另一方面,有条件地逐
步推进本地城市与农村居民公共服务(包括户籍迁
移)的一体化管理。对于经济社会条件较好的地区
而言,尤其要重视农民转市民之后面临的城乡保障
性权利的衔接。必须避免由于简单操作或者强行推
行而带来的新的不平衡,既要重视农民原有基本保
障性权利的保护,尊重和保护农民已有的农村土地
承包权、宅基地使用权、林地使用权以及农民对各项
权利的自由处置权,同时要在政策上考虑设计过渡
平台,设计和处理好取得农村保障性权利与城镇保
障待遇的关系,赋予城乡居民的自由选择权。
3.管理体系:加强区域、城乡的工作统筹协调,
构建统一的户籍管理系统
(
二)户籍制度改革的近期选择
1.根本取向:在统筹区域、城乡发展基础上推进
梯度化改革
由于户籍制度改革并非单纯的管理登记制度改
革,其成功与否极大程度地取决于户籍背后的社会
公共福利待遇的变化。换言之,户籍制度改革,归根
到底要以区域、城乡经济社会的协调统筹发展为基
础,以区域、城乡差距的缩小为根基。因此,改革户
籍制度首先要着力于区域、城乡不均衡发展的实际,
统筹区域、城乡的经济社会协调均衡发展。在区域
发展上,进一步加大对中小城镇发展的扶持力度,促
进大中小城市和小城镇的协调发展,提高城镇综合
承载能力;在城乡发展上,将发展重点放在偏远地区
的农村,进一步探索建立健全农村基础设施建设与
公共服务的机制和办法,缩小城乡公共基础设施和
城乡公共服务的差距。通过区域、城乡差距的缩小
来消解城市特别是大城市对户籍迁入的吸引力。
在此基础上,推行户籍制度的梯度化改革。可
以借鉴上海、深圳等城市的改革经验,服务于城市发
展战略的需要,根据当地经济和社会发展的实际需
要和承受能力,由紧渐松地放宽户籍迁入条件,由窄
渐宽地拓展入户途径,逐步放开学历与年龄限制、降
低居住年限、降低技术入户门槛等等入户条件,并且
丰富购房、投资、长期居住等多种入户途径。同时,
实施户籍向中小城镇迁入的优惠政策,降低由农村
到小城镇、中小城市的迁入标准,鼓励户籍向小城
镇、中小城市迁移。
除了区域、城乡利益的协调发展之外,大一统的
户籍管理改革还必然涉及区域、城乡多部门管理工
作的推进与衔接,必须构建起区域、城乡一体的居民
信息管理系统。这也是户籍制度向自由选择方向发
展的最直接的管理需求。为此,在各地的管理工作
中,通过构建强有力的统一组织机制、制定综合规
划、健全责任分解的工作制度等等,强化工作统筹协
调,逐步建立健全以身份证号码为标识,集居住、婚
育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民
信息管理系统,为居民自由迁徙提供便捷服务。
2.改革重点:实施户籍制度的配套制度改革,加
强对区域外流人口的权益保障并重视城乡保障待遇
的衔接
户籍制度改革的最终目标是要实现“与迁徙自
[18]
由相适应的、开放性的、城乡统一” 的户籍管理模
注释:
①
②
有关数据表明:1952年,中国人均国民收入约70美元,国民收入的近60%来自于农业,83ꢀ5%的劳动者从事农业,工业劳动
力仅为7ꢀ4%,服务业劳动力为9ꢀ1%。“一五”期间由于基本建设需要,国家曾经动员上千万农村劳动力进城支援城市建
设。参见:温铁军《“三农”问题与制度变迁》,中国经济出版社2009年版,第234页。
数据是根据《2002—2010年成都市国民经济和社会发展统计公报》中的城市居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入数
值计算得出。
17
四川师范大学学报(社会科学版)
参考文献:
[
1]L.E.戴维斯,D.C.诺斯.制度变迁的理论:概念与原因[C]//R.科斯.财产权利与制度变迁.刘守英,等译.上海:上海人民
出版社,1994.
2]BernardSchwartz.SomeCrucialIssuesinAdministrativeLaw[J].TulsaLawJournal,Vol.28,1993.
3]叶俊荣.行政法案例分析与研究方法[M].台北:三民书局,1999.
4]佚名.国外户籍制度借鉴与中国户籍制度比较[J].上海综合经济,2001,(10).
5]温铁军.“三农”问题与制度变迁[M].北京:中国经济出版社,2009.
6]张平,林梓.市场经济的发展与我国户籍制度的改革[J].人口与经济,2000,(6).
7]魏润卿,黄玉婷.新制度经济学视角下的户籍制度改革探讨[J].开放导报,2010,(3).
8]孙小平.我国现行户籍制度改革的短期与长期选择[J].唐都学刊,1999,(4).
9]胡绵娓.论我国迁徙自由的宪法保障[J].四川师范大学学报(社会科学版),2005,(1).
10]李林,韩明军.新时期我国户籍制度改革的必要性及改革思路研究[J].翰林学院学报,2010,(3).
11]程红根,黄会清.放宽准入的教育困局[J].瞭望,2007,(2).
12]赵德余.城市户籍制度改革中的利益关系调整及其渐进式特征———博弈论的视角[J].经济社会体制比较,2009,(5).
13]郭秀云.城市户籍制度的边际性改革———兼论上海“居住证转户籍”政策的解读[J].西北人口,2010,(3).
14]胡燕.基于户籍制度改革的“成都样本”思考[J].西北人口,2011,(6).
15]杨华云.专家建议剥离户籍福利内容[N].新京报,2009-06-02.
16]邓全伦,刘小童.户改,成都突进[N].时代周报,2010-12-06.
17]韩央迪.守卫抑或僭越———“伯克利观察法”视角下的中国二元户籍制度改革[J].兰州学刊,2008,(6).
18]刘武俊.期待户籍制度改革的突破[N].福建日报,2007-06-04.
[
[
[
[
[
[
[
[
[
[
[
[
[
[
[
[
[
LogicAnalysisofAdministrativeLaw
onHouseholdRegistrationSystemReform
underthePerspectiveoftheInstitutionalEnvironment
HuYan
InstituteofSocietyandLaw,ChengduAcademyofSocialSciences,Chengdu,Sichuan610023,China)
(
Abstract:Withtheaccelerationofeconomictransitionandsocialstructuraladjustment,the
drawbacksofexistingdualhouseholdregistrationsystembecomemoreobvious.Topromotethe
reformofhouseholdregistrationsystemhasbecomethegeneralconsensusofcurrenttheoryand
practicecommunities.Thehouseholdregistrationsystemreformpracticewithdifferentcharac-
teristicsrichesthetheoreticalstudy,andbringsaseriesofdiscussionsanddebates.Weshould
basedonthescopeofthestudyofthesociologyoflaw,fromtheperspectiveoftheinstitutional
environment,combinedwithtransformationofthesystem,explainAdministrativeruleoflaw
tendtothehouseholdregistrationsystemreforms,deepenthereformofthehouseholdregistra-
tionsystem.
Keywords:householdregistrationsystem;logicofadministrativelaw;reformmodel
[责任编辑:苏雪梅]
18
（已满）