第３３ 卷第４ 期
２００６ 年７ 月
四川师范大学学报（社会科学版）
Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｉｃｈｕａｎ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ （Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎ）
Ｖｏｌ．３３，Ｎｏ．４
Ｊｕｌｙ，２００６
我国财政性教育支出的主要问题
及成因分析
丁ꢀ 静
（
西南交通大学人文学院，成都６１００３１）
ꢀ
ꢀ 摘要：近十多年来，我国的财政性教育支出在绝对量上有了大幅度的增加，但仍然存在着财政性教育支出所占
ＧＤＰ 的比重偏低、在城乡和地区之间分布不平衡等问题。 造成这种状况的根源在于我国现行的预算管理及预算管
理体制。 由此，必须改善我国财政性教育支出的配置状况。
关键词：财政性教育支出；配置；预算管理；预算管理体制
中图分类号：Ｇ４０⁃０１１ꢁ ８ꢀ 文献标识码：Ａꢀ 文章编号：１０００⁃５３１５（２００６）０４⁃００８０⁃０４
ꢀ
ꢀ 改革开放以来，伴随着社会经济的发展，国家通过一系列的政策措施以保证持续增加财政性教育投入，
我国财政性教育支出在绝对量上有了大幅度的提高，但财政性教育支出在配置上仍然存在一些问题。
一ꢀ 财政性教育支出在配置上存在的主要问题分析
１
．总体上看，政府教育资源相对短缺，财政性教育支出占ＧＤＰ 的比重偏低，占财政总支出的比重亦偏
低。
表１ꢁ ２０ 世纪９０ 年代以来财政性教育支出占ＧＤＰ、财政总支出的比重
财政性教育
财政性教育支出
预算内教育支出占财
财政收入占ＧＤＰ
的比重（％）
年份
支出（亿元）
占ＧＤＰ 的比重（％）
政支出的比重（％）
１９９１
１９９２
１９９３
１９９４
１９９５
１９９６
１９９７
１９９８
１９９９
２０００
６１７．８３
７２８．７５
２．８６
２．７４
２．５１
２．５１
２．４１
２．４６
２．４９
２．５５
２．７９
２．８７
１３．５
１４．４
１３．９
１５．３
１５．１
１５．３
１４．７
１４．５
１３．８
１３．１
１４．６
１３．１
１２．６
１１．２
１０．７
１０．７
１１．６
１２．６
１３．９
１５．０
８６７．７６
１１７４．７４
１４１１．５２
１６７１．７０
１８６２．５４
２０３２．４５
２２８７．１８
２５６２．６１
收稿日期：２００６⁃０１⁃１２
作者简介：丁静（１９６９—），女，山东潍坊人，西南交通大学人文学院副教授、经济管理学院博士生。
８０
ꢀ
ꢀ
丁ꢀ 静ꢀ 我国财政性教育支出的主要问题及成因分析
２００１
２００２
２００３
２００４
３０５７．０１
３４９１．４０
３８５０．６２
４４６５．８６
３．１９
３．２８
３．３２
２．７９
１１．７
１４．７
１４．８
１４．９
１６．８
１８．６
１８．５
１６．５
根据《中国统计年鉴—２００５》整理而来
从表中看出，近段时期我国财政性教育支出在１９９１ 年６１７．８ 亿的基础上，翻了两番多，到２００１ 年，达到
了３０００ 个亿以上，特别是２００４ 年，达到了４０００ 多亿。 但财政性教育支出占ＧＤＰ 的比重较低，与１９９３ 年
《
中国教育改革和发展纲要》 提出的“财政性教育经费占国民生产总值（ＧＮＰ） 的比重，在本世纪末达到
［１］
％” 的目标还有一定距离，未能达到１９９５ 年发展中国家４．１％的平均水平，更低于４．９％的世界平均水
４
［
２］１３
平
。 预算内教育支出占财政总支出的比重也偏低，如果把未纳入预算管理的各级政府征收用于教育的
税费、企业办学校教育经费和校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费计算在内，财政性教育支
出占财政总支出的比重也仅仅能提升近４ 个百分点，低于韩国（１９９７ 年）２０．５％、泰国（２０００ 年）２２．４４％和墨
［
３］１１９
西哥（１９９９ 年）２５．５４％的水平
。 近几年来，预算内财政支出占财政总支出的比重不增还减，与财政收入
占ＧＤＰ 的比重的走势逆向而行。 财政性教育支出未能与经济同步增长或优于经济增长，使得政府教育经费
对学校运转的支撑力度没有得到增强，而教育接受者的家庭或个人直接负担的教育成本较大。
２
．财政性教育支出在城乡之间配置不均衡。
以２０００ 年的统计数据为例，财政对普通中学的人均教育支出，城镇为１２１９．５２ 元，农村为５３９．８７ 元；财
［
４］
政对普通小学的人均教育支出，城镇为６６７．８ 元，农村为４１７．４ 元。 而２０００ 年，城镇居民家庭人均可支配
［
５］
收入为６２８０．０ 元，农村居民家庭人均可支配收入为２２５３．４ 元，城镇居民人均收入约是农村居民收入的２．８
倍。 这不仅对农村基础教育的数量和质量造成了影响，也使农民的私人教育成本相对更大，有失向全民提供
义务教育的公平性。 尽管中央财政自２００１ 年起实施对中西部农村地区义务教育阶段贫困家庭学生免费提
供教科书制度，但从实施的状况来看，财政性教育支出在城乡之间配置不均衡仍未得到根本改善。
３
．财政性教育支出在地区之间配置不均衡。
我国幅员辽阔，各地区的社会经济发展状况存在着较大差异，各地区的财力状况也有较大差异，加之各
地方政府对教育的重要程度认识不一致，使各地区的财政性教育支出差异较大。 从表２ 中可以看出：２０００
年，预算内教育经费拨款占本级财政支出比重最高的省份是江苏省，达２４．２５％，其次是湖北省，达２２．７８％；
最低的省份是西藏自治区，仅４．６１％，其次是甘肃省，仅有６％；全国平均水平为１１．７３％。 ２００４ 年，全国人均
预算内财政性教育支出为３０９．８６ 元。 全国各省区市人均预算内财政性教育支出存在较大差距，高于全国平
均水平的省区市１３ 个，占４１．９４％。 ２００４ 年，北京市人均预算内财政性教育支出１１４６．６５ 元，排在第１ 位；当
年四川省人均预算内财政性教育支出１８１．５８ 元，排在第３１ 位。 ２００４ 年北京市人均预算内财政性教育是当
［
６］
年四川省的６．３１ 倍。 由于初中级教育的职责主要由省级以下的政府承担，这就导致了不同地区政府提供
教育在数量、质量等方面状况的巨大差异，这种差异会造成“各地义务教育的发展水平参差不齐，严重影响
［
７］
。
了整个教育系统的发展，进而影响到国民素质和国民经济的发展”
表２ꢁ ２０００ 年部分省市自治区本级政府教育支出状况
地区
北京
吉林
上海
江苏
安徽
预算内教育经费拨款（百万元）
占本级财政支出比重（％）
３０５２．２
１０４８．７
４０１１．９
２８４５．６
６９６．１
１２．３６
９．７１
１３．７５
２４．２５
６．３３
８１
ꢀ
ꢀ
四川师范大学学报（社会科学版）
山东
河南
湖北
湖南
广东
广西
四川
西藏
甘肃
１９７９．３
１５８９．７
１１６３．０
８３７．７
１９８９．２
７１１．１
８４６．９
１５２．７
４５３．４
１７．６３
１３．３６
２２．７８
７．６６
１１．４８
１０．０６
７．８９
４．６１
６．００
数据来源：《２００２ 年中国教育年鉴》
二ꢀ 我国财政性教育支出配置不合理的成因分析
以上的分析说明财政性教育支出在配置是不尽合理和有失公平的。 造成这种状况的根源在于我国现行
的预算管理及预算管理体制。
１
． 从预算管理来看
（
１）在预算编制过程中，缺乏统筹安排各预算项目支出的统一原则，也缺乏项目支出按重要程度优先排
序的中期规划，从而使教育支出的重要程度在预算安排时没有得到根本的体现。
２）在预算执行中，地方政府出于自身利益考虑优先安排见效快、支出效益不外溢的经济建设项目，诸
（
如提升城市形象工程方面的支出、国有企业补贴支出、行政管理费用支出等未能得到较好的控制，而在教育
支出等见效时间长、利益外溢等项目上支出不足。
（
３）预算的执行缺乏有效的管理和监督，预算支出项目自身金额的增减以及不同项目支出之间的调整
时有发生，这就难于保证财政性教育支出等相对“软”的项目的足额支出。
２
． 从我国现行预算管理体制来看
（
１）关于政府教育性支出职责的划分
当前我国缺乏不同级别政府之间支出责任的正式划分。 《预算法》仅泛泛讨论了中央政府和地方政府
之间支出的划分。 国务院关于实施分税制的补充法规中，有一段关于地方政府主要支出责任的内容，原则性
地规定地方教育的开支由地方预算负责。 实际上，地方政府提供了与地方政府经济发展有关的社会服务与
物品：行政管理、安全与保障、发展基础设施、工农业以及包括教育在内的社会服务等。 基础教育的职责主要
由基层政府承担。 据国务院发展研究中心调查，目前我国义务教育经费７８％由乡镇负担，１１％左右由省负
［
８］
担，９％左右由县负担，中央负担不足２％ 。 ２００１ 年５ 月，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决
定》，要求农村基础教育由“分级办学，分级管理”转变为“国务院领导下，由地方政府分级负担，以县为主”的
新的管理体制。 新的管理体制把政府在农村基础教育的支出职责划归为以县级政府为主，但忽略了经济不
发达的县在履行该项职能时是否有基本的财力作保证的状况。
（
２）关于不同地区各级政府的财政收入状况
首先，不同地区政府的财力因受制于本地区的社会经济发展状况而存在着较大差异。 其次，１９９４ 年分税
制改革后，财政收入分配向中央集中。 如２０００ 年，全国１．３４ 万亿财政收入中，中央占５１％，省级占１０％，市
［
９］
级占１７％，县乡两级占２２％ 。 考虑到国务院２００６ 年将在全国全部免征农业税，农业税属于地方税，其免
征势必影响到一部分县、乡的财政收入。
大量的支出责任与一部分欠发达地区地方政府的财力不匹配，基础教育职责更与大部分县、乡一级政府
的财力不匹配。 在提供基础教育上，事权与财权的不匹配的后果表现为各地区之间、城乡之间教育支出的不
均衡，也正是不同地区政府、不同级次政府提供教育的数量、质量存在较大差异的根本原因。
（
３）中央政府、省级政府在教育支出上的转移支付
８２
ꢀ
ꢀ
丁ꢀ 静ꢀ 我国财政性教育支出的主要问题及成因分析
从理论上来说，基础教育作为公共物品应在全国范围内实现均等化提供。 从我国的现实出发，至少应把
各地区政府提供教育在数量、质量上的差距控制在一定范围内，并让所有适龄儿童、青少年接受到基础教育。
所以，应通过中央对地方、省对地方的转移支付制度来弥补地方政府、县级政府在教育支出上的不足。 从实
施情况来看，如２０００ 年，中央补助地方的教育专款为１３４５１５４ 千元，占各地财政性教育支出总和的３．８％，各
［
４］
省本级补助地方的教育专款为２８５１３８１ 千元，占各地财政性教育支出总和的８％ 。 中央、省级政府把教育
支出的绝大部分投放在高等教育上，用于弥补地方政府基础教育的专款资金金额较小。 中央的补助地方教
育专款往往还需要地方政府配套一定的资金才能实施，这就给一些财力薄弱的地方政府造成了较大的压力。
总的来说，现行的转移支付制度对改善城乡之间、地区之间基础教育的较大差异作用不大。
三ꢀ 几点建议
１
．提高财政性教育支出占ＧＤＰ 的比重。 教育经费长期短缺是导致我国教育发展落后的一个非常重要
的原因。 经过２０ 多年的经济增长，政府应把财政支出向教育、社会保障、环境等方面倾斜。 把最低财政性教
育支出以量化的指标，通过法律的形式规定下来，满足社会对教育最基本的需求。 通过多种方式的经费筹
措，力争使财政性教育支出尽早达到占ＧＤＰ 的４％的目标。
２
．发挥预算监督和社会监督的作用。 把在财政性教育经费中列支的没有纳入预算管理的项目，如教育
附加费、企业办学校教育经费等纳入预算管理，并将这部分教育资金与预算内教育支出统筹安排，合理配置。
改变粗放式的预算编制方式，按重要程度优先安排教育支出等项目，加强预算管理，确保优先安排的项目支
出到位
３
．改革现行的预算管理体制。 清晰地划分不同级次政府之间的事权和财权，对于农村基础教育服务的
供给主体，应视不同地区的社会经济发展状况而定。 对于经济发达地区，县级政府可确定为提供主体。 对于
经济不发达地区，提供主体可提升到地、市级政府。
４
．完善对教育支出的转移支付。 中央和省一级政府不仅要承担起提供高等教育的职责，也应加强其对
基础教育的责任。 统筹规划，科学地设计一套完善的针对地方的转移支付机制，确保教育支出，尤其是要逐
步实现基础教育支出均等化目标。
参考文献：
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４１６．ｈｔｍｌ．２００６⁃０４⁃２６．
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［
责任编辑：李大明］
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（已满）