第38卷第2期
2
011年3月
四川师范大学学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.38,No.2
March,2011
非正式制度视角:
独立学院转设政策执行分析
1
2
阙海宝,罗昆
(1ꢀ四川师范大学教育科学学院,成都610068;2ꢀ安徽建筑工业学院高等教育研究所,合肥230601)
摘要:独立学院转设政策的执行不仅受到正式制度的约束,同时还受到非正式制度的规约。传统社会观念滞
后与执行者习惯性认知偏差、沟通不畅与利益投机、伦理失范和价值偏离等非正式制度因素,阻碍着独立学院转设
政策的有效执行。建议改良教育政策执行的环境、加强信息沟通,拓宽利益表达渠道、规约教育政策执行主体的行
为与意识,并建构合理的义利观,以应对独立学院转设政策的非正式制度的制约。
关键词:独立学院;转设政策;非正式制度;改进建议
中图分类号:G648ꢀ7 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2011)02-0129-04
独立学院自成立以来,一直受到社会各界的争
议。2008年2月,为规范独立学院的办学行为,教
育部颁布了《独立学院设置与管理办法》(也称教育
部“26号令”),并于2008年4月1日正式实施,计
划用五年的“过渡”期,引导独立学院向“撤”、“并”、
非正式制度相容时才能充分发挥作用,因此,探寻教
育政策执行背后的非正式制度,对独立学院转设政
策的有效执行,有着十分重要的意义。
一
独立学院转设政策执行中的非正式制度内
容
“
转”三个方向发展。“撤”,即被市场淘汰,自生自
灭;“并”,即被收归到举办高校,成为其中一部分;
转”,即脱离举办高校,真正独立为民办高校。根据
6号令”的精神,目前已有4所独立学院成功转设
新制度经济学家道格拉斯·C·诺斯将制度划
分为正式制度和非正式制度,指出:“制度是一个社
会的游戏规则,或更正式地说是人类设计的、构建人
们相互行为的约束条件。它们由正式规则(成文法、
普通法、规章),非正式规则(习俗、行为准则和自我
“
“
2
为独立建制的民办高校。截至2010年12月,又有
15所独立学院向教育部申报转设为民办高校。
[1]3
从
约束的行为规范),以及两者执行的特征组成。”
正式制度是人们有意识建立起来的并以正式方式加
以确定的各种制度安排,包括政治规则、经济规则和
契约,以及由这一系列的规则构成的一种等级结构,
新制度经济学的角度来看,独立学院转设政策的执
行不仅受到外在正式制度的约束和控制,还受到内
在非正式制度的规约,且正式制度的安排只有在与
收稿日期:2010-12-10
基金项目:本文系2010年度国家社会科学基金教育学青年课题“利益相关者视角下的独立学院转设政策执行与偏差研究”(编
号:CDA100123)和安徽省教育厅人文社会科学研究2010年度项目“安徽省独立学院转制问题研究”(编号:
2
010SK166)的阶段性成果。
作者简介:阙海宝(1976—),男,重庆云阳人,博士,四川师范大学教育科学学院副教授、硕士生导师,四川师范大学成都学院副
院长,主要从事高等教育研究;
罗昆(1982—),男,安徽固镇人,安徽建筑工业学院高等教育研究所研究人员,主要从事高等教育研究。
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从宪法到成文法和不成文法,到特殊的细则,最后到
最后,是价值信仰。信仰是内核,是文化的核心
所在,价值观是信仰的内在体现,有什么样的信仰就
相应地反映出怎样的价值观。独立学院转设政策执
行中的非正式制度影响不是空洞的,而是指向现实
的,人们在现实生活中坚持什么样的价值观,以什么
样的信仰方式去从事该政策执行的实践活动,对政
策执行的效果有着非常重要的影响。
个别契约等,它们共同约束着人们的行为。非正式
制度是指人们在长期的社会生活中逐步形成的风俗
习惯、伦理道德、文化传统、价值观念及意识形态等
对人们行为产生非正式约束的规则,是那些对人的
行为的不成文的限制,是与法律等正式制度相对的
[2]115ꢁ118
概念
。诺斯认为,在人类行为的约束体系
中,非正式制度具有十分重要的地位,即使在最发达
的经济体系中,正式规则也只是决定行为选择的总
体约束中的一小部分,人们行为选择的大部分行动
二
非正式制度规约下独立学院转设政策执行
的障碍分析
1.传统社会观念滞后与执行者习惯性认知偏差
的影响。受长期以来计划经济的影响,信“公”不信
制度经济学将风俗、关系、信念看作是非正式制 “私”的传统社会观念深入人心,中国民众向来比较
[1]49
空间是由非正式制度约束的 。
度的核心,三者从其表现形式上,其内隐性愈来愈
强。具体到独立学院转设政策执行中,其主要体现
在以下几个方面。
相信政府和崇拜权威。既然教育部的《关于规范并
加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理
的若干意见》规定“申请者要对独立学院的教学和管
理负责,并保证办学质量”,那么与普通的民办高校
首先,是传统风俗与习惯。习惯是指所有在正
式规则无定义的场合起着规范人们行为的作用的惯
例或作为“标准”的行为。而“标准行为”,在规则没
有定义的场合,通常只能表现为前人或多数人或年
长的人的榜样式行为。于是,“习惯”又是指那些由
文化过程和个人在某个时刻以前所积累的经验所决
定的标准行为。在独立学院转设政策执行的过程
中,不仅要受到传统风俗的规约,同时还受到执行者
的“习惯”行为的约束。
[4]
相比,显然家长和学生都更愿意选择独立学院。
另外,目前独立学院仍旧颁发的是公办高校的学位
证书,一旦独立学院转设为民办高校,将不再具备公
办“名校”光环的笼罩,其毕业证书和学位证书的含
金量也将大打折扣。因此,他们不支持独立学院转
设政策的执行。
2008年2月,教育部颁布的《独立学院设置与
管理办法》规定:本办法施行前资产未过户到独立学
院名下的,自本办法施行之日起一年内完成过户工
作。第五十六条还规定,独立学院资产不按期过户
的,由省级教育行政部门责令限期改正,并视情节轻
重,给予警告、1至3万元的罚款、减少招生计划或
者暂停招生的处罚。但是,一年期限已满,绝大部分
独立学院因各种原因未进行资产过户。由于罚不责
众,政府主管部门尚未出台对那些未完成资产过户
的独立学院进行相应处罚或警告的政策。执行者们
依照习惯性思维认为,既然“26号令”并没有严格执
行独立学院资产过户政策,那么对其中的独立学院
转设政策也应该不会严格执行,因此,执行者们对这
一政策尚持观望态度。
其次,是人际关系与潜规则。人的本质是一切
社会关系的总和,人的交往关系是社会存在的基本
形式。教育政策是由人制定的,也是由人执行的,那
么自然不能忽视人际关系的存在及其影响。独立学
院转设政策的执行必然会触动相关利益者的利益,
相应地也会触及人际关系,对人际关系的把握则是
整合各方利益不容忽视的因素之一。潜规则是一种
具有负面意义属性的规则,一旦制度设计存在缺陷,
没有成为执行者的行动指南,潜规则就很可能滋生
[3]
成长为教育政策执行者的实际行动指南。因此,
如何防范教育政策执行进入“暗箱”操作的潜规则之
中,是必须正视的问题。
第三,是伦理道德观念。在给定的制度设计下,
伦理精神和道德规范可看作是利益的一个自变量,
不同的伦理精神和道德规范制约了不同的利益追求
机制与方式。如果这种方式与经济制度相符时,它
就推动它;反之,它将成为与现行制度设计相悖的力
量,对其产生阻碍作用。
2.沟通不畅与利益投机。沟通不畅主要指政策
的制定者与其执行者之间沟通不畅。根据独立学院
转设政策制定主体的不同,我们知道,教育部负责制
定国家宏观层面的独立学院转设政策,地方政府在
此基础上结合本省本地区独立学院发展情况进一步
制定具体化的独立学院转设政策。从国家层面来
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阙海宝
罗
昆
非正式制度视角:独立学院转设政策执行分析
看,教育部是国家独立学院转设政策的制定者,地方
政府、独立学院的合作方和申请方是国家独立学院
转设政策的执行者;从地方层面来看,地方政府是地
三
对完善独立学院转设政策执行过程中的非
正式制度的建议
1.改良教育政策执行的环境。青木昌彦
方独立学院转设政策的制定者,独立学院的申请方 (MasahikoAoki)认为:“制度的本质特征被认为是
和合作方是地方独立学院转设政策的执行者。目
前,政策的制定者和执行者之间尚缺乏及时互动沟
参与人行动选择的自我实施规则,在重复博弈的状
况下,它们能规制参与人持续不断的互动过程,形成
通的平台,信息的传递与反馈受到阻碍,政策执行中 ‘博弈的内生规则’(endogenousrulesthegame),所
[6]
遇到的问题难以及时得到修正。
有参与人并按此行动,均衡就会被维持。” 具体到
教育政策执行过程中,就是教育政策执行主体不断
的适应和改变教育政策执行环境的过程。因此,需
要重视教育政策执行的环境,在保持教育政策执行
过程利益最大化的基础上,完成对教育政策执行环
境的优化,保持一种动态的均衡。独立学院转设政
策执行环境的优化主要包括三个方面:首先,获取各
利益主体的广泛共识,使独立学院转设目标趋于一
致,为创造良好的政策执行环境奠定基础;其次,改
变传统当中不符合改革发展的思维意识和观念,特
别是“信公不信私”等传统观念,为民办高校的发展
创设良好的社会环境;最后,在独立学院转设政策中
要兼顾各利益主体的利益,不能一味用强制性的正
式制度来进行约束,要注重“软约束”的内在作用,以
维持教育政策执行环境的动态平衡系统。
在独立学院转设政策执行过程中,各利益主体
从自身利益角度出发,采取各种方法和措施,以寻求
自身利益得到最大化体现。具体而言,合作方考虑
到如果失去母体高校这块“金字招牌”,其招生及社
会声誉会受到一定的影响,其投资回报值可能会降
低,本身尚不愿意转设为民办高校;申请方考虑到管
理费问题自然不愿放弃继续举办独立学院这个可以
增加办学经费的机会;地方政府部门考虑到减轻教
育投资负担,一旦独立学院转设成为民办高校,其
“合理回报”的利益将会受损。政策的执行者们均从
自身利益角度出发,其利益投机倾向可见一斑。
3.伦理失范。失范,也叫违规、越轨,是指社会
群体或个体偏离或违反社会规范的行为,主要是指
对社会发展和进步有负面作用的破坏性越轨行为。
具体到独立学院转设政策执行过程中,主要体现为
2.加强信息沟通,拓宽利益表达渠道。不同的
利益主体具有不同的利益诉求,教育政策的制定与
执行必须要充分考虑到这些不同利益主体的利益诉
求问题,这就需要加强信息沟通,拓宽利益表达的渠
道,完善利益表达的机制。教育部门在教育政策的
制定与执行过程中,必须重视地方各相关利益主体
的参与,加强与他们之间的意见沟通和信息交流,注
意倾听来自地方各利益主体的不同声音,做到“问政
于民”,强化与地方各利益主体之间的合作精神。如
我国中央政府部门2010年制定的《国家中长期教育
改革和发展规划纲要(2010ꢁ2020年)》就是在听取
社会各界不同利益群体意见的基础上反复多次修改
后形成的,这种利益表达机制的建立有必要在以后
继续推广执行。另外要建立一个政策制定者和执行
者之间互动交流的平台,使执行中发现的问题得到
及时的反馈与解决。可以考虑在政策制定部门的官
方网站建立一个互动交流的网络平台,政策的执行
者可以在该平台上提问留言,政策的制定者们及时
查看相关留言并给予回复,也可就相关问题展开交
流与讨论。
[
5]61ꢁ62
政策执行主体的道德缺失 。政策执行者在执
行政策时,会涉及各执行主体之间利益博弈的问题,
一旦政策执行主体道德缺失,则会更多地从自身利
益的角度出发,采取欺骗、不诚信、不信任的态度,对
教育部所制定的独立学院转设政策进行曲解,以有
利于自身发展的方式来执行政策,对其进行敷衍、阻
碍或者是有选择的执行的情况势必会存在。
4.价值偏离。政策执行者在执行政策时应持价
值中立的观点,而不应仅从自身利益角度出发来思
考问题,一旦发生价值偏离,将会使政策执行受阻。
具体到独立学院转设政策执行过程来看,其执行者
价值的偏离主要体现在“义利对立观”上。儒家代表
孔子说,“君子喻于义,小人喻于利”,孟子继承并发
展了孔子的观点,提出“王者必曰利”,并进一步论证
了如果“反义而先利”则“上下交征利而国危矣”。在
义利对立观下,一旦政策执行者价值偏离,则会“重
利轻义”,视社会利益于不顾,从自身利益的角度出
发去曲解政策,使独立学院转设政策执行发生偏差,
不利于政策正确有效的执行。
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3.规约教育政策执行主体的行为与意识。独立
学院转设政策执行效果的好坏、执行水平的高低,与
政策执行者的素质密切相关。在执行者“伦理失范”
的前提下是难以推进独立学院转设政策的正常有序
进行的,也会影响执行的效果与水平。因此,必须构
建一种以伦理道德为主导的价值体系,以职业道德
规范政策执行者的行为和意识,减少由于利益驱动
而导致的政策执行偏差,让独立学院转设政策执行
定经济补偿或政策倾斜,鼓励不诚信者向诚信行列
靠拢,以此来约束各利益主体不诚信行为的发生。
4.构建合理的义利观。在独立学院转设政策执
行主体中,合作方具有资本寻利的本性,而申请方和
地方政府部门则更强调教育的公益性特点,三者在
执行独立学院转设政策时,实际上是三方利益博弈
的过程,在此博弈的过程中,难免会产生“义”与“利”
的冲突。因此,要恰当处理教育公益性和资本寻利
性之间的关系,构建合理的义利观。在坚持教育的
公益性特征的同时,允许出资者取得“合理的回报”;
坚持义利相统一的原则,在重“义”的基础上可以获
取合理的“利”;在义利发生冲突时,要先义后利、重
义轻利,尤其要轻不义之利、一己私利和眼前小利。
[7]
变成阳光行为。另外,要加强政策执行主体的诚
信制度建设,可以根据需要建立各利益主体政策执
行情况的诚信档案,对不诚信行为予以惩罚,可采取
通报批评、责令改正、罚款等办法予以处理,对长期
处于诚信行列的政策执行者采取激励办法,给予一
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QUEHai-bao LUOKun
(
1ꢀInstituteofEducationSciences,SichuanNormalUniversit,Chendu,Sichuan610068,China;
y g
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ꢀInstituteofHigherEducation,AnhuiArchitectureIndustryCollege,Hefei,Anhui230601,China)
Abstract:IndependentColleges’transferpolicyimplementationisnotonlyboundbythefor-
malsystem,butalsobythestatuteoftheinformalsystem.Outdatedconceptoftraditionalsoci-
etyandhabitualcognitivebiasesofexecutors,poorcommunicationandspeculativeinterests,eth-
icsandvaluesdeviation,theseinformalinstitutionalfactorsimpedetheeffectiveimplementation
ofIndependentColleges’transferpolicy.Somesuggestionsaregiveninthepaper,suchasim-
provingenvironmentfortheimplementationofeducationpolicies,enhancingcommunicationand
broadeningthechannelsforexpressinginterest,stipulatingbehaviorsandconsciousnessofthe
mainbodiesofeducationalpolicyimplementation,andbuildingareasonableconceptofjustice
andbenefit.
Keywords:independentcollege;transferpolicy;informalsystem;suggestionsforimprove-
ment
[责任编辑:凌兴珍]
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（已满）