第38卷第5期
2
011年9月
四川师范大学学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.38,No.5
September,2011
西部地区基础教育师资
县域内均衡配置模型
罗若飞
(西南交通大学公共管理学院,成都610031)
摘要:教育的均衡发展是教育公平的根本要求,师资的非均衡配置对校际均衡发展的影响越来越大。我国现
有的以行政为主配置师资的模式难以有效解决此问题。笔者设计的师资均衡配置模型,正视了城乡差距和校际差
距,尊重教师追求幸福的心理,把行政配置与自主流动相结合,可以促进教师有序流动,能够解决教师轮换制、交流
制、支教制的强制性、短期性、覆盖面窄、师资调进与调出脱节等问题,逐步实现区域内的师资均衡配置。
关键词:西部地区;基础教育;师资;均衡配置;模型
中图分类号:G525ꢀ1 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2011)05-0077-04
一
师资非均衡配置的主要原因
近十多年以来,西部地区基础教育师资的配置不均衡现象越来越突出:城市师资充足,乡镇以下,尤其是
农村紧缺;强校师资充足甚至超编,弱校尤其是乡镇以下紧缺;高中阶段教育师资基本充足,但初中以下,尤其
是村级的小学、幼儿园师资明显不足。从市场经济角度看,资源配置应以效率优先;但从公共服务角度看,资源
配置应以公平为主。教师是教育的第一资源,其配置的不均衡严重影响了教育公平,造成教育非均衡发展。
[1ꢁ2]
当前,造成西部地区师资不均衡配置的主要原因,有如下几个方面 。
第一,教育制度的缺陷。我国突出重点和非均衡发展的战略和制度使地区差距、城乡差距、工农差距越
来越大,教育政策受此影响,长期以城市为主,以精英教育为重,以名校建设为主,这使师资配置不断地向发
达地区、城市及周边、重点学校流动和聚集,而落后地区、农村、弱校的优秀师资越来越少,甚至出现了师资短
缺、不得不聘请代课教师的情况。当前多数地方主要采用行政手段配置师资,既缺乏支持教师自主有序流动
的制度,也缺乏鼓励教师在弱校任教的激励和补偿制度,使弱校教师产生了消极怠工的心理,而新教师则对
到弱校任教望而却步,这又使校际师资非均衡配置的问题进一步加重。
第二,城乡之间的差距。城乡差距客观存在,且在短期内难以缩小或消除。教师在强校任教时,会有良
好的工作和生活条件,成本较低,甚至有的方面是免费享受;而弱校教师生活和工作的条件差,享受现代文明
的成本高、难度大,因此他们就争取尽量挤进城镇任教,或打工,或考研,也尽量不去边远学校任教。这使城
乡师资配置向两个极端发展:在城镇,师资因争相调进、不愿调出而积压多,在边远学校,师资因不愿调进、争
相调出而很短缺。
收稿日期:2011-05-21
基金项目:本文系“中国西部经济增长质量与农村人力资源开发研究”(05XJL006)课题之研究成果。
作者简介:罗若飞(1967—),男,四川蓬溪人,宜宾市委党校讲师,西南交通大学公共管理学院在读博士。
77
四川师范大学学报(社会科学版)
第三,官员普通存在的功利思想。地方官员为了能在短期内多出政绩,常常“抓重点、抓名校”,甚至着重
抓上级领导看得见、摸得着的城区、公路沿线的学校建设,师资也按此意图着重配置到了这些“重点学校”,致
使其他学校的师资差距越来越大。
上述问题不仅影响了教育的均衡发展,而且影响教育公平,导致人力资源得不到充分开发,造成城乡差
距进一步拉大,最终会使我国的经济和社会发展质量受到严重制约。对此,2007年10月召开的党的十七届
三中全会作出了《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》,把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局
作为根本要求。2009年11月7日,教育部部长袁贵仁在出席全国推进义务教育均衡发展现场经验交流会
上,提出了要把义务教育作为教育改革与发展的重中之重,把均衡发展作为义务教育的重中之重,把义务教
育均衡发展作为国家推动教育发展的奠基工程和贯彻落实《义务教育法》的重要工程的要求,并提出了2012
年实现义务教育区域内初步均衡、2020年实现区域内基本均衡的新目标。2010年,《国家中长期教育改革和
发展规划纲要(征求意见稿)》提出“实行县(区)域内教师和校长交流制度”。我们也应借这股东风,积极思考
西部地区基础教育师资如何自主有序流动的策略,进而促进师资均衡配置。
二
国内外基础教育师资配置的现有模式
我国多数学校的师资主要通过行政手段进行配置,这种模式把新教师的调入与老教师的调出割裂开来,
形成了“两张皮”,使新老教师的积极性都得不到提高;这种模式使校际之间的师资配置关联度不大,各校孤
立地处理教师的调进调出,致使强校教师超编、弱校教师缺编的问题难以解决。
近几年来,我国一些地区采用教师定期交流制、轮换制、支教制来缓解师资配置不均衡的问题,在一定程
度上加强了校际交流,在短期内或在形式上提高了弱校师资水平和教育质量。但这些措施往往单一地考虑
弱校师资的优化配置,没有使强校和弱校教师的调出调进相互关联,因此无法从根本上解决校际师资配置失
衡的老大难问题,具体表现如下:这些措施具有强制性、下压式的特点,但实质上,城镇的多数教师不太情愿
到边远学校任教;这些措施具有短期性特点,一些教师只轮换、交流、支教一两年,往往应付了事,对教育质量
的稳定和提高的效用不高;这些措施仅在少数教师中实施,且实施后会产生教学任务的调整、后勤服务的变
[3ꢁ5]
动、师生的相互适应等问题,表明它们应用范围窄、可操作性不强 。
日本二战后经过半个多世纪的实践与探索,在中央政府直接主导、参与和调控下,由地方政府制定具体
方针政策并组织实施,形成了较为完备的教师“定期流动制”,在师资配置均衡化方面取得了很好的成效,堪
称其他国家的表率。美国采用“弱势补偿方案”,使师资配置向弱势群体倾斜;缩小教师待遇在地区和校际上
的差距,为师资均衡配置奠定物质基础;实行统一的国家教师资格证书制度,消除师资均衡配置的阻碍因素。
进入21世纪,美国政府强调将进一步以均衡的师资队伍来确保每个儿童享受平等的教育。法国对“优先教
育区”的师资配置给予特别支持,要求为其配置高质量的、合适的教师队伍;增加“优先教育区”的教师数量配
置,以便加强对处境不利和学习困难儿童进行个别辅导;提高“优先教育区”任教教师的工资待遇;政府对“优
[6]
先教育区”内的教师给予特别津贴;统一中小学教师培养规格和工资标准,为教师的大范围流动创造条件。
上述三国基础教育师资配置均衡化的实践比较成功,其主要原因在于他们的经济社会发展水平高、城乡
差距小、甚至校际差距也相当小,城乡教师的收入、能力、水平差距不大,城镇教师对到乡村学校工作抵触情
绪不大,实施难度小。但我国西部地区还存在突出的城乡差距和校际差距,而且这种差距只能相对缩小,不
能绝对消除,因此不能照搬外国经验,只能从现实出发,一方面努力缩小城乡差距和校际差距,一方面尊重教
师追求幸福的心理,促进基础教育师资自主有序、双向互动流动,实现均衡化配置。
三
模型的基本假设
(一)以存在城乡差距和校际差距为运行环境。由于我国社会的二元特征在短期内难以消除,因此城乡
差距和校际差距在短期内难以彻底消除,只能相对缩小,且缩小城乡差距和校际差距是一个渐进的、漫长的
过程。笔者建立的模型以此为运行环境,才能尊重教师普遍存在的愿意从弱校调往强校的逆向流动、追求幸
福的心理,使模型易接受、可操作。
(二)适用的地域是西部地区的区县级行政区域。这是因为西部地区城乡差距和校际差距较大,师资配
78
罗若飞西部地区基础教育师资县域内均衡配置模型
置失衡,靠单纯的行政手段无法有效解决。而区县政府能够在辖区内统一行使资金分配、人事安排、行政管
理等项权力,运用笔者建立的模型在区域内实现师资的自主有序流动,促进师资在县域内均衡配置。
(三)涉及的师资是从事基础教育的教师。这是因为西部地区基础教育(包括学前教育)的师资配置在各
校之间差距很大,需要把强校教师的流动与弱校教师的流动结合起来,需要把新教师的就业与老教师的调动
结合起来,才能运用笔者建立的优化模型,以促进县域内师资的均衡化配置。
(四)以师资供需基本平衡为前提。这是因为一方面近几年国家连续扩招使大学毕业生数量大量增加,
从总体上看,师资供需平衡甚至供过于求;另一方面,师资的供需平衡或供过于求使各区县可以方便地运用
该模型,让教师通过公开竞争进行自主有序的流动。
(五)以严格的教育管理制度作保障。严格的教育管理制度可使该模型的运行具有良好的制度条件。因
此,需要区县政府建立严格的教师编制管理、工作考核和任职资格管理制度,促使各校既不超编、也不缺编,
且必须配备合格、尽职的师资;需要建立健全不合格教师淘汰制度,使各个学校的师资水平不断提高;需要建
立教师在校工作的最短和最长服务期制度,使弱校的教师在校连续工作时间达到4至6年才可以流动,强校
的教师在校连续工作的时间超过6至8年就必须流动,从而使弱校教师的流动率、强校教师积压率降低,如
江苏省已在《实施<中华人民共和国义务教育法>办法(草案)》中规定“教师在同一所学校连续任教满6年的,应
当流动”;需要建立一系列对弱校及其教师的扶助和补偿政策,对学校硬件建设和教师评优评奖、职称评聘、培
养培训给予优惠,尤其要发放具有较大吸引力的弱校工作补贴,使教师真正感到在强校弱校工作无差别。
四
模型的主要思路
该模型以制度建设为支撑,以师资自主有序流动为手段,首先解决师资数量的均衡,然后逐步考虑师资
质量的均衡。其中,弱校的教师调出量=教师调入量ꢁ减员缺编量,且弱校的教师主要调往县内强校,少数
调往县外,弱校主要调入新教师和强校教师,还可调入少数县外教师;强校的教师调入量=教师调出量+减
员缺编量,且强校主要调入弱校教师和县外教师,强校的教师可调往弱校和县外学校,实施此模型,应坚持以
下思路。
(一)各级政府提供政策支撑。为了使全体教师感到强校与弱校一个样,城里与乡下一个样,各区县政府
一要出台加大弱校所在地的基础设施建设的政策,建好教师住房等生活设施,缩小城乡差距;二要出台加大
对弱校经费投入的政策,加强弱校硬件建设的政策,缩小校际差距。
上述制度中,尤其需要中央和省政府提供公共服务、政策支持和资金倾斜,特别是要用强有力的政策缩
小城乡差距、校际差距。
(二)教育部门对学校分类。该模型正视西部地区各区县辖区范围内的学校在诸多方面存在的巨大差
距。因此,我们应按学校条件的优劣和水平的高低,将其分为强校、弱校(县情复杂的地方还可以增加较强学
校和较弱学校两个中间类型,但不宜更多,以增强模型的可操作性),形成一定程度的梯级。县城及周边条件
好的学校可视为强校,边远和薄弱学校可视为弱校。
(三)适时选择流动路径。近期路径是:在城乡差距和校际差距比较大的阶段,各区县强校每年所需调入
的教师,应大部分通过公开招考的方式从在弱校达到了最低工作年限的“老教师”中择优录用,一律不安排新
教师(毕业生);弱校每年需要调入的教师,应大部分通过公考录用新教师。远期路径是:在城乡差距和校际
差距不大时,强校和弱校都可从县外公招少量优秀教师,强校和弱校的教师可流动到县外;县内强校合格教
师可自愿流动到弱校,教育部门对此要大力支持和鼓励;县级教育部门可以根据教师在校服务期的限制制
度,采用行政手段把强校教师调往弱校,并将其作为年度考核、职称评聘、职务晋升的刚性指标。随着时间的
推移,逐步由近期路径转向远期路径,在过渡期(可能有的区县时间较长)则将两种路径有机结合,可形成自
主有序、双向互动、动态均衡、持续有效的师资流动机制。
五
师资流动的路径
根据上述思路,综合考虑教师的来源、强校教师的调入调出、弱校教师的调入调出,并按照它们之间的数
量关系,笔者绘出该模型涉及的师资流动路径,见图1。
79
四川师范大学学报(社会科学版)
在城乡差距和校际差距较大时,该流程流量最大的部分应是画有双线箭头的部分,即每年强校着重从弱
校调走达到了最低工作年限的“老教师”,弱校着重吸收新教师。这是该模型的近期路径,是模型近期运用的
重点。远期路径则还要涉及画有单线箭头的部分。
图1ꢀ师资流动路径及数量关系
六
模型的主要效用
(一)具有可操作性和可持续性。该模型面对现存的城乡差距和校际差距,面对教师追求幸福的心理,正
视了差距,尊重了教师,调动了各方面的积极性,易被广大教师接受,易于操作;模型面向所有教师,且把强校
教师与弱校教师的流动紧密结合,因此适用面宽,能持续地发挥作用。
(二)具有双向互动性和动态平衡性。模型以落实《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意
见》、《教育部关于进一步做好中小学教师补充工作的通知》等为基础,把新、老教师的就业与强、弱学校教师
的流动紧密结合起来,且把近期路径与远期路径相结合,能形成教师双向互动的流动机制,能使强校和弱校
的师资队伍都得到改善和提高,能最终形成师资的动态平衡配置机制。
(三)具有调节性和开放性。该模型能使强校既减少新教师蜂拥而入的压力,又因有部分教师调往弱校
而减轻超编压力;使弱校既因有大量新教师调入而减轻缺编的压力,又因不断有老教师调入强校而吸引更多
的新、老教师到弱校工作,从而使弱校减少缺编。该模型的流动路径可在近期路径、远期路径或两者的结合
上作选择;流动区域可在县内或与县外的结合上作选择;配置手段可在自主流动、行政调动或两者的结合上
作选择,而且可以结合“大学生志愿服务西部计划”、“三支一扶”计划,进行统筹安排。
参考文献:
[
1]陈坚,陈阳.我国城乡教师流动失衡的制度分析[J].教育发展研究,2008,(3-4).
2]毕晓蓓,王新宇.合理配置教师资源促进区域基础教育均衡发展[J].山东行政学院山东经济管理干部学院学报,2008,(8).
3]陈俊珂.基础教育教师资源均衡发展的现状分析及对策[J].教育导刊,2006,(4上).
4]行进中的2007基础教育集中教育前沿问题汇聚教育近期思考[J].上海教育,2007,(7B).
5]郭安宁.义务教育阶段教师资源均衡配置研究[D].沈阳:辽宁师范大学硕士论文,2005.
6]孔凡琴,邓涛.日、美、法三国基础教育师资配置均衡化的实践与经验[J].外国教育研究,2007,(10).
[
[
[
[
[
[责任编辑:李大明]
80
（已满）